“中央生態環保督察正從以督促地方端正生態環保態度和打擊生態環境違法行為為主要任務，步入以強調增強生態環保基礎、提升綠色發展能力為主要任務的階段，其制度建設越來越健全，其實施越來越得到深化，其重要作用越來越得到各方面認可。
中央生態環保督察制度實施至今，已有3年多，成效巨大。在切實解決了一大批群眾身邊突出環境問題的同時，也促進了地方產業結構的轉型升級，以及地方環境保護、生態文明機制的健全和完善。總體上看，我國生態環境保護從認識到實踐正發生著歷史性、轉折性、全局性變化。
中央生態環保督察制度的實施取得如此大的成效，筆者認為主要是堅持了“四個不變”，即堅持黨中央對生態環保督察的堅強領導不變，堅持改善生態環境質量和為綠色發展保駕護航的目的不變，堅持治標與治本結合推進經濟社會發展和生態環境保護相協調的方式不變，堅持環境保護“黨政同責”“一崗雙責”、失職追責、終身追責的原則不變。
在生態文明新時代，面對新的生態文明建設目標和新的任務，中央生態環保督察制度的實施呈現了一些新特點。
筆者認為，在以下幾方面正在出現一些轉型或者變化。從督察功能來看，中央生態環保督察從注重生態環境保護向促進經濟社會發展與環境保護相協調轉型，推進了國家和各地的高質量發展。中央環保督察開始實施時，遇到的阻力並不小，但是督察組頂住了壓力，經過3年多的工作，生態環境質量得到明顯的改善，經濟質量也得到一定的提升。如通過整治“散亂汙”企業，環境友好型企業就佔有了更大的市場份額，經濟效益不斷提高。2017年我國GDP實際增長6.9%，企業利潤增長21%；2018年我國GDP實際增長6.6%，全國稅收收入比上年增長9.5%。可以說，中央生態環保督察解決了以前環保法律實施過軟的問題，促使生態環境保護真正進入“五位一體”的大格局。
此外，生態環境部和一些地方黨委和政府針對中央生態環保督察整改出臺了禁止環保“一刀切”的工作意見和意見，嚴禁“一律關停”“先停再說”等敷衍整改的應對做法。這些措施，有利於經濟社會和生態環境保護的長遠協調共進。
從督察模式來看，中央生態環保督察從全面的督察向全面督察與重點督察相結合轉型。第一輪中央環境保護督察通過社會舉報、現場檢查、空中遙感、地面監測等方式，發現歷史積累和現實存在的環境汙染和生態破壞問題，以及產業結構和工業佈局問題，所以督察組反饋的內容是全方位和多層次的。到了中央生態環保督察“回頭看”階段，因為有第一輪督察的基礎，“回頭看”就更有針對性，針對已發現問題的點穴式和緊盯式督察色彩就更濃厚一些。
例如，2018年中央生態環保督察組在江西開展督察“回頭看”時，就針對該省提出到2017年底基本完成48個縣汙水處理設施及配套管網建設的整改承諾進行了針對性的督察，並發現了一些問題。緊盯關鍵問題，能夠促進地方補齊基礎設施建設的短板和產業結構的調整。2019年啟動的第二輪中央生態環保督察工作，還會圍繞中央和各省市制定的汙染防治攻堅戰行動計劃和方案，採取針對性的督察；還會針對重點國有企業開展生態環保督察，以點帶面，提升所有企業在新時代的守法水平。
從督察重點來看，中央生態環保督察從著重糾正環保違法向糾正違法和提升守法能力相結合轉型，既治標，也治本。 地方出現的一些生態環境問題，表面看來是企業的違法問題，但從深層次看是地方政府的生態環境保護基礎設施建設滯後問題。2016年開始實施的中央環境保護督察既指出各地的環境違法違規、環境執法鬆軟、環境質量不達標等環保違法違規現象，也對各地汙水處理設施建設的情況開展通報。如對廣西壯族自治區的督察反饋意見就指出，全區環保基礎設施建設滯後，36個自治區級以上工業園區中有24個尚未動工建設汙水集中處理設施。區域汙水處理設施的建設屬於提升守法能力的治本事項，可見，反饋意見不僅關注治標，還考慮治本。
在第一輪中央環保督察後，各地的汙水處理設施建設進展普遍得到提速。到了中央生態環保督察“回頭看”階段，督察意見指出的空間開發格局優化、產業結構調整、淘汰落後產能、產業區域佈局、垃圾收運和處理、淘汰“散亂汙”企業等治本事項，比重有所增加，體現了治標與治本並重。如2018年10月中央生態環保督察組對江蘇省的反饋意見，除了關注汙水處理設施的建設外，還專門拿出一部分指出“產業結構和佈局調整不夠到位”，從根本上提升解決工業環境問題的能力。各地制定的整改方案既包括對整治違法違規的治標措施，也包括如何長效地保護生態環境的治本措施。
從督察規範化來看，中央生態環保督察對生態環境違紀違規行為處理的黨內法規依據更加配套、問責更加精準。首先，與督察工作相關的法制建設得到加強。中央環保督察起步時主要的依據是《環境保護督察方案（試行）》和《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》。之後，黨中央結合實際工作中遇到的問題，制定了《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》，修改了《中國共產黨巡視工作條例》，發現和處理生態環境問題違紀違規的黨內法規依據更加配套。為了促進中央生態環保督察工作人員廉潔奉公，生態環境部黨組還制定了《中央環境保護督察紀律規定（試行）》等專門文件。
其次，在督察中，為了實施精準問責，防止追責擴大化，相當多的地方黨委和政府聯合出臺了生態環境保護的“黨政同責”“一崗雙責”的權力清單文件。根據內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、雲南、寧夏等8省區於2017年11月16日同步公開的第一批中央環保督察問責情況，地方黨委追責46人，地方政府追責299人；在有關部門追責中，除了環保193人之外，水利、國土、林業、工信、住建、發改、農業、公安、交通、安監等部門都有多人被追責。由此可見，以前由政府主要承擔生態環境保護責任的局面以及政府部門中主要由生態環境部門承擔生態環境保護責任的局面，已經得到了一些改變。
從督察體制來看，中央生態環保督察正在得到其他機構巡視和督察工作的協同支持，督察的權威性得到進一步增強。2018年6月，中央紀委通報了幾起地方政府和國有企業環境保護違紀違規問題追責情況；2018年全國人大組織了《大氣汙染防治法》實施的執法檢查，該項工作被稱為“環境保護法律巡視”；2018年6月，自然資源部作出了幾起侵佔農地、破壞林地、填海造地、侵佔溼地等案件的自然資源督察通報。2018年8月，自然資源部還設立了國家自然資源督察辦公室。筆者認為，這些制度化的巡視和督察工作對於配合中央生態環保督察制度的實施，起了重要的協調、促進和保障作用。
我國的生態環境保護正發生根本性和轉折性變化，筆者認為，與此相適應，中央生態環保督察正從以督促地方端正生態環保態度和打擊生態環境違法行為為主要任務的階段，步入以強調增強生態環保基礎、提升綠色發展能力為主要任務的階段，其制度建設越來越健全，其實施越來越得到深化，其重要作用越來越得到各方面認可。在這一階段，中央生態環保督察制度作為社會主義生態環境法治制度的重要內容，其有效實施，將會有利於2020年汙染防治攻堅戰目標的實現，併為2035年基本實現美麗中國的目標奠定堅實的基礎。
（原題《中央生態環境保護督察步入新階段，這些變與不變你知道嗎？》）
作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所
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