作者：中國自由貿易試驗區協同創新中心首席專家 趙曉雷
核心觀點
在規劃轉型層面，臨港新片區要實施“特定政策單元規劃”模式，強化“整體規劃”的空間引導和規劃管控。既實現國家戰略發展要求，又構造多功能中心的組團式城市空間結構。
在發展轉型層面，臨港新片區要符合“底線約束、內涵發展、彈性適應”標準，率先達到發展模式轉型核心指標，特別是核心指標中的單位地區生產總值（GDP）建設用地使用面積（公頃/億元）要低於全市平均水平。
專業化街區是現代服務業產業集群的空間載體。臨港新片區在整體規劃中應重視建設發展一系列專業化街區，在空間佈局上將專業化街區與軌交站勢圈統籌規劃，有效促進現代服務業集聚，提升城區生活品質。
既是特殊經濟功能區，又是現代化新城
《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》確定了臨港新片區發展目標：到2035年，建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為我國深度融入經濟全球化的重要載體。
根據《總體方案》，臨港新片區並不是一個封閉的產業園區，而是要促進產城融合發展。要進一步拓寬國際優質資本和經驗進入教育、醫療、文化、體育、園區建設、城市管理等公共服務領域的渠道，加強新片區各類基礎設施建設管理，提升高品質國際化的城市服務功能。《關於促進中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區高質量發展實施特殊支持政策的若干意見》的總體要求明確：著力把新片區打造成更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，建設成開放創新、智慧生態、產城融合、宜業宜居的現代化新城。所以，臨港新片區既要建設成為具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，又要成為上海建設卓越全球城市規劃轉型和發展轉型示範區。
根據《總體方案》，臨港新片區規劃範圍在上海大冶河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側區域。按照“整體規劃、分步實施”原則，先行啟動南匯新城、臨港裝備產業區、小洋山島、浦東機場南側等區域。根據這一規劃範圍，臨港新片區有兩個空間區位概念：一是先行啟動區，面積為119.5平方公里；二是整體規劃區，四至範圍約850平方公里。這850平方公里（包括小洋山島區域18.3平方公里）約佔《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》規劃範圍陸域面積6833平方公里的12.4%，橫跨浦東新區和奉賢區，位於上海黃金海岸線東南端。從自貿試驗區政策優勢及整體規劃要求考察，臨港新片區有條件成為 “上海2035”規劃轉型和發展轉型示範區。
要實施“特定政策單元規劃”模式
在規劃轉型層面，臨港新片區要實施“特定政策單元規劃”模式，強化“整體規劃”的空間引導和規劃管控。
國務院關於《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》的批覆指出：優化城市空間佈局。提升主城區功能等級，完善新城綜合功能，逐步形成 “一主、兩軸、四翼、多廊、多核、多圈”的空間結構和“主城區—新城—新市鎮——鄉村”的城鄉體系。“上海2035”實現規劃轉型，形成“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間體系。全市域分為3個單元規劃層次：一是主城區單元規劃；二是浦東新區和郊區新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（“新市鎮總規”）；三是特定政策單元規劃。這種3重體系的規劃思路具有城市次區域規劃性質。
所謂城市次區域，是指突破市域行政區劃框架，遵循城市空間區位市場選擇規律，以區位功能作為劃分依據的規劃控制區。根據不同區域區位資源稟賦、發展特徵、生態條件、社會環境等因素劃定次區域，對次區域的區位功能、基礎設施、產業體系、人口分佈、社會事業體系等進行規劃，並做出相應的土地利用規劃，改變單中心圈狀發展的城市空間格局，構造網絡化、多中心、組團式、集約型的城市空間體系結構。
臨港新片區總體規劃範圍橫跨浦東新區和奉賢區，規劃範圍內有上海5大新城之一的南匯新城，新片區又肩負著自貿試驗區國家戰略的政策意圖和發展目標，所以適合作為一個獨立單元規劃層次，實施特定政策單元規劃模式。特定政策單元規劃是指突破市域行政區劃邊界，依託特定政策，以政策所確定的區位功能和發展目標作為規劃依據的規劃控制區和發展板塊，既實現國家戰略發展要求，又構造多功能中心的組團式城市空間結構。
為實現高密度可持續發展作貢獻
在發展轉型層面，臨港新片區要符合“底線約束、內涵發展、彈性適應”標準，率先達到發展模式轉型核心指標，特別是核心指標中的單位地區生產總值（GDP）建設用地使用面積（公頃/億元）要低於全市平均水平，為上海市實現高密度可持續發展新模式作出貢獻。底線約束是守住人口規模、土地資源、生態環境、安全保障底線；內涵發展是創新驅動、存量優化、提升城區品質、城鄉區域協同；彈性適應是完善多情景規劃策略、提高空間的包容性、創新功能佈局彈性模式、構建動態調整機制。
臨港新片區的區域核心是南匯新城。根據“上海2035”，嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等5大新城要形成新城引領的城鎮圈。從城市發展角度，南匯等新城要重點加強人口集聚，完善市級公共服務設施，以新城為核心加強高等級文教體衛設施的集聚和共享。提升服務業能級，推進產業結構調整，形成區域性的產業和就業核心，促進產城融合。加強主城區與新城、新城之間及近滬地區跨區域的公共交通銜接。
臨港新片區要提升建設統一的、標準化、樞紐型的城市公共基礎設施，包括交通、通信、能源、環保、防災、公共衛生、公共治安、社會保障等系統，發揮公共投資導向性作用。公共基礎設施將城市各功能核心區連接起來，最大限度發揮組團式城市形態功能，促進城市空間結構優化。
將專業化街區與軌交站勢圈統籌規劃
臨港新片區要特別重視軌道交通建設，在軌道交通16號線基礎上進一步提升軌交的密度及快速換乘便利性。城市軌道交通建設有效提高沿線區域的可達性，是城市空間的發展軸。在城市軌道交通規劃建設中，要重視有效開發軌交站勢圈，形成與軌交站勢圈相配套的專業性街區，提升城區能級。站勢圈是指軌道交通站為中心，半徑500米左右便於步行到達的功能區域。在臨港新片區及南匯新城規劃建設中，如將軌交站勢圈與新城及新城引領的城鎮圈、重要產業功能區相配套，可以快速集聚新城及城鎮圈人口。國務院關於《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》的批覆要求合理開發利用城市地下空間資源，提高土地利用效率。臨港新片區軌道交通規劃建設要實現地下空間和地面立體空間一體化，率先建設“軌交線上的立體城區”，導入集聚高端功能業態，包括國際商務、旅遊觀光、社區生活、科創服務、服務貿易、休閒商業等功能，提升對高端要素和資源的集聚能力。
臨港新片區是上海推進改革開放和創新發展的重要載體，是上海面向未來發展的重要戰略空間，在上海推進全方位高水平開放、建設卓越的全球城市等重大戰略任務中承擔著特殊使命。
從自貿試驗區建設目標考察，臨港新片區要建成具有國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區；從核心功能考察，臨港新片區要集聚配置全球高端資源要素；從產業定位考察，臨港新片區要建設具有國際市場競爭力的開放型產業體系，特別是建立以關鍵核心技術為突破口的前沿產業集群；從產城融合及城市發展考察，臨港新片區要成為“上海2035”統籌城市空間體系調整、構造多功能中心的組團式城市空間結構和功能結構的一種示範模式，成為上海建設卓越全球城市規劃轉型和發展轉型示範區。
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