中國智庫
文｜龍海波
近期中央一系列重要會議強調，要針對此次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務的能力。從當前新冠肺炎疫情防控狀況來看，應急管理數字化水平亟待加強，智慧城市建設與應急管理體系相脫節，特別是在信息公開透明、疑似感染人員追蹤、防疫物資調配等方面還存在許多問題。建設數字化應急管理體系，應以智慧城市為抓手，結合疫情防控特點，構建日常運營調度和應急處置指揮於一體的“智慧城市大腦”，完善適應數字化轉型的應急管理機制。
疫情對智慧城市建設提出新挑戰
當前，智慧城市管理手段尚未充分發揮，應對疫情突發事件的處置能力有限，應急管理整體性理念還沒有真正納入智慧城市系統。主要體現在以下幾方面。
一是智慧城市指揮調度與疫情防控指揮缺乏有效銜接。面對疫情突發事件，作為智慧城市“中樞系統”的指揮調度中心僅僅是可視化數據展示平臺，線上線下指揮調度不順暢，突發事件分級響應不及時。一方面，從疫情傳播、跟蹤、隔離到轉運救治，仍依賴於傳統公共衛生防控和社區登記管理。另一方面，智慧城市數據平臺開放性不夠，在應急處置上還不能實時接入患者同程查詢工具、醫療物資需求信息等外部數據。此外，數字孿生技術運用於突發事件應急處置、全域協調聯動、就近資源調度的實際案例較少。
二是應急管理場景下智慧城市子系統功能應用不充分。許多試點城市都是從智慧交通、智慧安防、智慧社區、智慧醫療等一個或若干子系統探索起步的，這些子系統主要由相應的行業部門規劃建設，所考慮的適用範圍和應用需求大多侷限於本行業，難以形成協調互通、高效互聯的有機運行整體，對於當前疫情防控作用有限，跨行業綜合調度存在機制障礙。比如，智慧交通子系統在提升日常出行效率、有效處置交通事故等方面作用明顯，但對於醫療和民生物資運輸車輛進入、離開疫區的運力調度不夠，許多企業在疫區採取了“二段式物流”方式保障運輸。
三是現有智慧城市架構對於精細化應急管理支撐不足。基於疫情防控需要的定位追蹤、人臉識別、傳染病擴散預警等技術應用智能化水平不高。目前，人員在城市內的流動軌跡大部分是通過調取監控或者確診患者回憶，及時、精準排查疑似患者接觸人群還存在較大難度，精細化應急管理仍停留在認識層面。為此，許多智慧城市都採取了封城、封區、封路等管制措施，最大限度禁止人員流動，對於抑制疫情擴散具有積極作用。但如果管制時間過長且缺乏有效的物資供應，不但影響人民群眾正常生活，也會對生產活動恢復造成困難。
提升智慧城市應急管理的針對性
新冠肺炎疫情形勢依然十分嚴峻，疫情發展拐點尚未到來。從已有管控舉措看，人員在城市之間的流動能夠做到及時追溯，下一步管控的難點將在城市內。因此，要充分挖掘智慧城市的應用潛力，促進線上線下指揮調度有序順暢，提升智慧城市應急響應能力。
一是不斷完善已有智慧城市子系統的應用場景功能。 開闢應急管理數據交換綠色通道，更好發揮智慧交通在各類物資運輸車輛運力保障的作用，加大智慧安防對疑似感染人員的活動軌跡追蹤力度，加強智慧社區對發熱人員實時監測、分級診療和相關防疫的動態管理，提升智慧醫療輔助新冠肺炎核酸和CT檢測效率，促進智慧城管對口罩收集回收、醫療垃圾集中轉運點的科學調配。
二是構建基於統一標準的結構化數據收集管理系統。以國家衛健委發佈的《新冠肺炎病例個案調查表》為標準，儘快對依託智慧城市架構開發的各類自查上報小程序的後臺數據結構修改完善。加快推進社區返程人員排查填報數字化應用，按照數據統一標準開發線上實時更新的“個人健康信息自查上報表”。
三是結合疫情防控推動數字技術與城市治理深度融合。深入推進數字孿生智慧城市建設，讓先進的技術更好滿足疫情防控應急管理場景的具體要求。加大區塊鏈技術在慈善捐贈信息披露、救災物資管理、醫院床位管理的應用，人工智能和大數據集成對疫情預測、確診人員分流管理、虛假信息甄別的應用，以及射頻識別標籤和物聯網技術對移動醫用設備、物資運輸車輛的應用。
注重中長期數字化應急管理體系建設
智慧城市要以數據驅動提高公共服務和社會治理水平，建設“平戰結合、高效協同、相互支撐、按需開放”的數字化應急管理體系。
在設計理念上，堅持“信息共用、功能通用、項目應用”原則，避免重複建設功能相近、數據割裂的智慧應急子系統，為智慧城市提供統一、兼容、共享的系統架構。樹立“運營管理不等於應急管理”的思維，使智慧城市日常運營與應急處置有機結合起來，進一步完善突發公共事件應急觸發機制，從日常運營管理模式轉向以公共事件相應子系統主導的應急處置模式。
在應急響應上，根據響應機制強度大小，建立智慧城市數據中臺，進一步提升應用前臺之間的高效協同。按照自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件的劃分，最大限度整合已有智慧城市子系統功能。相比之下，公共衛生是當前智慧城市建設最大的短板。下一步，可探索建立智慧衛生子系統，加快傳染性疾病監測、醫療衛生資源配置等領域數字化轉型。
在平臺動員上，充分發揮互聯網企業、電信運營商、設備製造商、系統集成商等市場主體作用，依託現有智慧城市架構開發適合不同類別應急管理的實時傳輸網絡、智能應急設備和輔助支持系統。與此同時，更好發揮各類互聯網平臺全球配置資源優勢，建立應急物資保障開放平臺，實現智慧城市內外數據的有機銜接，進一步提升基於需求導向數據驅動能力。
健全數字化應急管理體系的體制機制
一是推動不同領域子系統實現數據互聯互通。各子系統的技術標準和數據規範，應參照國家標準委發佈的智慧城市標準進行融合對接，同時根據應急管理需要新建的子系統應納入智慧城市整體架構考慮。在確保數據安全的前提下，加快應急備災、物資保障、疫情監測等領域數據開放步伐，促進政企數據雙向流通。
二是以數據驅動倒逼線下城市基層治理變革。城市基層治理要更多向社區賦能，根據人群疏密程度提前規劃防護隔離區域，編制應急管理“一居一策”。依託“智慧城市大腦”，不斷豐富智慧社區功能及應用場景，實現專業化應急管理與日常社區管理防控有機結合。
三是打造基於“實名制”的萬物互聯治理體系。緊盯重點人物、重點場所和關鍵事件，充分運用“雪亮工程”等已有治理平臺。在有效保護個人隱私的基礎上，進一步提升信息溯源、軌跡跟蹤和形勢預判的精細化管理水平，用數據驅動思維找出問題根源，推動城市應急管理重心前移。
作者系國務院發展研究中心創新發展研究部第四研究室副主任
文章來源：《中國經濟時報》2020年3月3日
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