受訪者
馮文猛 國務院發展研究中心社會發展研究部研究員
溫來成 中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長
政策解讀
本報記者 陳婧
積分落戶是中國戶籍制度改革過程中對外來流動人口遷移進入城市落戶的一項創新政策。頗受各界關注的北京首批積分落戶申報階段已於6月14日24時正式結束。今年北京共有124657人的積分落戶申請經用人單位審核提交，進入數據核查階段。
據瞭解，今年4月，《北京市積分落戶操作管理細則（試行）》（以下簡稱《管理細則》）正式發佈。4月16日，北京市正式啟動了首批積分落戶申報工作。此次《管理細則》有4項准入資格，9個積分指標，8個經辦步驟。其中，9個積分指標有合法穩定就業指標、合法穩定住所指標、創新創業指標、納稅指標、年齡指標、榮譽表彰指標、守法記錄指標。
圍繞首都核心功能 積分制有望推動戶改
在嚴控特大城市人口規模，疏解北京非首都功能的背景下，積分落戶《管理細則》發佈的目的和意義是什麼？是否對戶籍制度改革起到了一定的推動作用?
對此，國務院發展研究中心社會發展研究部研究員馮文猛在接受中國經濟時報記者採訪時表示，近年來，不論是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，還是《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，都針對不同城市所面臨的具體問題給出了不同的指導意見，但是諸如北京這樣的一線城市，由於近年來戶籍制度改革進展實際上較為緩慢。此次《管理細則》的出臺，對具體實施方向、標準、流程都作了較為詳細的規定，實實在在為北京推進戶改提供了可操作性的辦法，意義重大。
馮文猛表示，此次《管理細則》在落戶指標以及分值如何確定都給出了詳細說明和明確規定，透明性也較高。從具體指標和分值設置來看，高學歷人才、高淨值人員、科技創新相關人才更有優勢，細則的實施有利於這些人融進來、落下去。可以看出，落戶指標緊緊圍繞如何強化首都四大核心功能定位，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心來設置。
中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對中國經濟時報記者表示，積分落戶政策可以看作是新型城鎮化進程中結合北上廣深等一線城市實際情況而作出的一項過渡性、階段性的公共管理政策。雖然公共服務均等化一直在積極推進中，但是短期內難以完全實現。而大量人口湧入特大城市進而造成的大城市病迫切需要解決，因此現階段採取積分落戶制度來控制特大城市人口有其必要性。
溫來成認為，北京作為首都，其功能定位和上海、深圳、廣州等城市有明顯區別，在人才引進等方面更多地要考慮現有人口增加對於北京市履行首都核心功能的影響，因此在積分管理和有關人才引進方面更多地考慮諸如知識結構、教育背景、創業等方面因素。
應保證政策、標準、過程、結果透明公正
截至目前，北京、上海、廣州、深圳、天津等城市均已正式啟動積分落戶申報工作。據瞭解，目前，各城市基於其不同的積分落戶指標體系以及指標分值的差異，對可以申請落戶的積分分值要求不同。上海市將申請落戶的分值確定為120分。廣州市規定總積分滿60分就可以提出入戶申請。深圳市規定外來務工人員入戶積分達到100分值後方可申請深圳落戶。天津市將申報落戶的指導分值確定為140分。
不同的是，北京此次則通過“先申請、後劃線”的方式，今年的落戶分值將在申報工作結束後，根據實際申請人員積分情況，統籌考慮城市承載能力和人口調控目標要求，合理劃定分值，確定落戶規模。
馮文猛表示，由於《管理細則》的規定比較詳細，可操作性較強，大家能夠根據規則清楚地算出自己的得分，這是一個進步，但是此次《管理細則》中並未說明多少分值可以落戶，目前北京仍然在嚴格控制人口總量，此次申報過程事實上成為一個摸底，最終會根據申報情況，結合北京人口承載能力來設置合理的落戶分值區間。
“申報者僅僅知道自己的具體得分，而不清楚自己的分數處於什麼樣的位置，在這種情況下，申報以及後續環節的公正透明至關重要。”馮文猛強調，要避免藉機尋租、暗箱操作等問題的產生，各環節監管不可缺位。因此建議，一是採取政府內部監督，可以成立專門的監督小組。二是採取社會監督，由利益群體、民眾代表充當監督和檢驗的角色。
中國人民大學首都發展與戰略研究院執行院長葉裕民對中國經濟時報記者表示，第一，要完善政策執行程序，完善和嚴格執行積分落戶申請和辦理程序；第二，信息公開透明，定期通過社會熟悉的信息渠道向全社會公佈相關信息；第三，要建立申訴渠道，完善糾錯機制。
溫來成認為，在落實積分制過程中，為了避免各種違規操作，關鍵在於政策透明、標準透明、過程透明、結果透明。通過有效監督，保證積分制這樣一個過程給大家一個公正公平的待遇和結果。
分類落戶政策有待完善
此外，馮文猛表示，從城市本身功能定位以及未來發展看，吸引高技術含量、高學歷人才無可厚非。但是，一個城市的發展、社會的整體運行需要不同分工的人共同完成，落戶政策應當也讓從事諸如餐飲、保潔等行業的普通勞動者看到希望，因此建議可以考慮針對不同的人群，分類出臺落戶政策。
去年3月，北京師範大學中國社會管理研究院、社會科學文獻出版社共同發佈的2017年《社會體制藍皮書：中國社會體制改革報告NO.5》提出類似觀點，藍皮書認為，一個城市不可能全部由高學歷、高職稱的人口堆積起來。要切實根據城市現狀考慮人口整體的素質能力結構問題，根據城市運行需要在積分落戶指標設計上全盤考慮哪些人能入戶、哪些人不能入戶。
因此，藍皮書建議，在積分落戶門檻設計上，要考慮進入城市的人口素質能力，要考慮引導職業技能的提升，更要考慮流動人口、農民工的實際情況，在落戶指標的設計上適度調整指標及分值，適度降低學歷、專業技能的要求，適當提高在城市就業參保、居住生活等方面的指標，推動長期在城市就業生活的農民工落戶城市。
葉裕民認為，北京積分落戶制度實施過程中最大可能的問題是規模控制過分嚴格，指標不足，難以有效突破戶籍制度改革難題，建立首都人口治理新秩序。
因此，葉裕民建議，可以結合上海經驗，設定積分標準值，為達到積分標準值但不能落戶的外來人口提供公平的基本公共服務，為建設包容性首都提供基礎保障。
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