學前教育供給結構的變化
上世紀80年代以來，義務教育、高等教育依次擴張，佔據了教育事業發展的優先地位，相比之下，學前教育事業一直處於優先發展的末端，未獲得有效的發展“推動”。與此同時，為了增強國有企業的市場競爭能力，國企改革開始剝離其承擔的養老和教育等社會服務。原有的國有企事業單位辦園開始了關閉、合併和轉制。從1993年啟動國企改革，至2006年公共財政概念開始建立，十多年的時間裡，集體辦、公辦、國有企業辦學前教育機構數分別從119,437所、17,861所、27,899所，變為24,054所、25,688所和5,825所，雖然公辦學前教育機構數量仍然在緩慢增長，但由於國有企業和農村集體經濟的衰弱，學前教育供給結構開始發生重大的結構調整。
自2000年起，民辦幼兒園異軍突起，學前教育事業進入由市場主導的增長階段。社會主義市場經濟體制確立後，1994年民辦學前教育機構數量為18,284所，到2006年，該數量增長為75,426所，至學前教育“三年行動計劃”開始的2012年，民辦學前教育機構數量已經增加至133,451所，在當年193,285所學前教育總量中，佔據近三分之二的份額。
由市場主導的學前教育規模增長，從根本上改變了學前教育的供給結構，形成了公辦、民辦並舉，民辦學前教育佔據主導地位的格局。從財政主導、單位制供給學前教育，轉型到成本分擔、市場供給主導，其中的學前教育服務屬性、財政、所有制、收費之間的關係變得越發複雜，這是剛剛建立起社會主義市場經濟的中國社會所不熟悉的。學前教育，相對於其他學段來說，規模相對較小、教育內容簡單，卻帶來了前所未有的、最複雜的政策難題。
這些政策難題是否能夠得到充分認識，是否能夠順利解決，直接影響各類學前教育機構賴以生存的制度環境，其重要性不言而喻。因此，以下將圍繞公、民辦學前教育機構面臨的收費和財政投入的關係，描述學前教育財政投入“雙軌制”的特徵、討論未來財政投入制度的最終目標、分析不同的演進路徑可能帶來的社會影響，展示制度環境的內在的系統矛盾，表達藉助“深綜改”實現制度突破的願望。
“雙軌制”的內涵
“雙軌制”，是中國公眾非常熟悉的一個詞彙，在漸進式改革框架下，很多時候都有原制度與新制度並存的狀態，可以說，“雙軌制”是漸進式改革的基本特徵。它特指對同樣一個問題，針對不同性質的人或者機構適用不同的制度。例如，在勞動力政策上，存在企事業單位同工不同酬的“雙軌制”的用工模式；在教育領域內部，大學也曾經使用過收費“雙軌制”，對計劃外學生收費，而計劃指標內的學生則不收費的“雙軌制”階段。不過，“雙軌制”是漸進式改革的過渡策略，以上所提及的各類政策均以“並軌”作為最終目標，其中，大學收費“並軌”已經完成。
將場景轉換到學前教育財政投入，“雙軌制”是指公辦、民辦普惠兩類學前教育機構適用不同的財政投入制度。考慮到以往的“雙軌制”制度安排所具有的過渡性特徵，是否可以推測學前教育財政投入“雙軌制”，也具有過渡性？是否具有“並軌”的時間表？並軌後的目標是什麼？這些問題是與“雙軌制”財政投入安排並存的、需要明確的制度內涵，否則就會帶來明顯的制度不確定性，造成實踐上的混亂。
“雙軌制”財政投入的預算方式
財政投入的“雙軌制”，首先體現在對公辦園、民辦普惠園有不同的預算方式。對公辦園來說，財政投入是分項預算。首先，按照編制數和教師的專業技術等級，核算在編教師工資。對不在編的教師，則按照聘任合同，計算合同制教師的工資總額。最後，再依據一定的比例確定績效工資總額。幼兒園的設施配備和資產配備，是按照教育部門的配備標準提供，公用經費則是按照幼兒園的註冊幼兒數按照生均撥付。至於幼兒園的收費，則依據“收支兩條線”的原則，上繳財政。由此可見，公辦園財政投入，是按照工資、資產的需求分別預算，只在公用經費上存在預算約束。公辦園財政投入制度是需求導向的，不體現財政總量約束。
民辦普惠制幼兒園的財政投入核算方式則走“另一軌”。民辦園的收入主要來自收費，進入普惠系列後，接受政府收費限制，同時，政府對幼兒園實施限價補貼，按照學生數或者班級數補貼一定的數額。理論上，補貼應該與收費限制之間存在聯動關係，但在實際執行過程中，並沒有清晰的補貼確定標準和程序，這使得普惠園存在很多抱怨。由此可見，民辦普惠園的財政投入核算方式是“限價+ 補貼”的方式，這與公辦園的財政投入方式完全不同，這便是學前教育財政投入“雙軌制”的內涵。
財政投入“雙軌制”對辦園行為的影響
財政投入“雙軌制”給兩類不同所有制幼兒園設置了完全不同的生存和發展環境。由於幼兒園收入和成本支出相對簡單，可以引入標準成本法的原則估計公辦園的核心成本，避免採用實際調研方法，歸納分析幼兒園成本時，由於園所規模、教師資歷構成和園所資質帶來的成本信息離散狀態。因此，如果以假設一所11-12個班的標準公辦幼兒園，教職工總數一般在50-60人之間，一線城市年人均工資12萬計算，工資總數在700萬左右；水、電、暖和教學材料成本約為200-300萬，於是，總運行成本約為1000-1200萬。這與一線城市幼兒園調研結果非常一致。
由政府按照配置標準進行財政投入的作法，非常顯著地體現了財政的充分性原則，在這樣的制度環境下，幼兒園運行中對成本約束不敏感，但卻具有聘用更多教職員工，以支持越來越複雜的需求的“衝動”。在公辦園中，後勤、管理和一線教學三條線劃分明顯，辦學效果並不用“成本-收益”框架來度量，而是以
貫徹教育行政部門規範，發揮專業引領水平的能力上，於是，設計和展示覆雜的主題活動和教研工作，展示學前教育教師的專業化水平，就成為一線城市公辦園體現辦園水平、辦園社會效果的方式。對民辦普惠園來說，由於存在嚴重的收入約束，其成本支出方式是“以收定支”。從收費收入看，一線城市幼兒的收費水平一般被控制在1500-1800元/月，以300個幼兒在園時間為9個月計算，則收費總量為400-500萬元/年；政府補貼按照10萬/班/年計，或者每月每生補貼300-400元，則政府給此類規模民辦普惠幼兒園的補貼約為120-150萬，兩項收入合計為420-650萬，佔同等規模公辦園收入的二分之一。即使是地方政府考慮到教師工資較低，直接補貼一線教師1500-2000元/月，按照12個班建制有40位教師獲得補貼，則每年政府增加補貼70-100萬元，仍然明顯落後於公辦園，且這部分補貼根本不到幼兒園的賬戶。這些情況也得到了一線城市實地調研結果的證實。
在這樣的收入水平約束下，民辦普惠幼兒園的“騰挪空間”非常有限。其中，水、電、暖的支出是剛性的，幼兒園必須按照統一標準支付該部分；人員成本，佔成本支出主要構成部分，但是，人員配備標準（兩教一保和最低學歷）又是由政府確定的，於是，民辦普惠園只有儘可能地降低各類成本，控制教師工資，減少不必要的教學支出，特別是家長感受不到的教學材料支出。增加班級規模，減少幼兒缺勤導致的收費損失，熱衷於提供興趣班，延長幼兒在園時間，擴大收費來源，特別是政府收費管制不到的項目。
經濟學家熊彼特曾經就財政和政府行為的關係，講過一句意味深長的話，即政府的所有行為都需要財政的支持，同樣，政府的所有行為都可以反映到財政支出上。這樣的行為分析不僅適用於政府，也適用於學前教育機構。按照2018年11月15日頒佈的《學前教育深化改革規範發展的若干意見》，公辦和民辦普惠園合併提供80%的學前教育服務，民辦普惠園至少會佔據30%的供給份額，如果不能處理好限價和補貼之間的關係，不能平衡公辦園和民辦普惠園之間的地位差異，民辦普惠園必將長期成為“低質、低費”的“雙低園”，擴大公辦和民辦普惠園之間的鴻溝，並將演變為社會群體之間的矛盾，產生極為嚴重的社會影響。
“雙軌制”財政投入政策的演進目標
“雙軌制”學前教育財政投入作為一項過渡性的制度安排，未來“並軌”的路徑是什麼？是用公辦園逐漸取代民辦普惠園實現“並軌”，還是統籌財政投入方式，建立跨所有制的財政投入制度？
要回答這樣的問題，需要從兩個層面上進行分析，一是財政制度改革的目標，它界定了政府行為履行方式，當然也包括了政府供給學前教育服務的方式；二是國內外，特別是發達國家的經驗，這是中國各個領域深化體制改革的重要參照。
從改革目標看“並軌”走向
學前教育供給，由各級政府教育部門負責對供給目標、結構和方式進行規劃、管理，但是，這種具體的、某個領域的公共服務供給行為，不僅要服從學前教育專業的標準，課程和安全衛生標準、教師配備標準，等等，還要符合政府公共服務的供給的一般性要求。由此可以看出，財政對於所有領域的公共服務支出行為的規定，構成了“上位”的制度框架，而教育、衛生、環境等不同領域的公共服務支出行為，在體現各自特殊的支出行為時，屬於“下位”制度安排，需要和“上位”制度相對接。
關於公共服務支出的“上位”框架，給學前教育提供了怎樣的要求？2006年，我國正式確立了“公共財政”概念，財政改革啟動“三駕馬車”之後，又開始以加強科學預算、績效評價和財稅改革為內容的支出管理體制改革，涉及各個領域的公共行政和公共服務。2014年8月，全國人大修訂了《預算法》，在理順政府間財政關係，建立規範的公共財政體制和分稅制財政管理體制方面，提供了法律架構和制度建設導向；在按照基本公共服務均等化的要求，建立科學、規範、公平的財政轉移支付制度等方面有所創新。但是，由於中國體制改革的漸進性，《預算法》的改革仍然是有限目標，還存在許多法律上的歧義空間，潛伏著法律瑕疵與風險。由此可見，關於財政支出的“上位”框架提供了關於預算管理、績效評估和均等化等一般性原則，雖然不斷清晰，但遠未完善，更不可能直接為學前教育財政支出提供具體的指導。
考慮到學前教育“雙軌”並存，地方政府迫切需要明確的補貼民辦幼兒園的操作性辦法。在這個方面，財政部的“上位”制度安排也還處於試點狀態，財政部出臺了
政府和社會資本合作（PPP）的管理規範和操作指引，雖然學前教育並不在第一批PPP項目分類中，但是，其中關於公開、申請、規範和評估的原則和操作辦法，還是值得借鑑的，這些也都是《預算法》的“支出有依據，花錢必問效，無效必問責”的體現。自2006年公共財政概念引入以來，財政制度從重視收入，轉向強化支出管理。雖然在不斷完善績效預算管理架構、管理機制、績效目標、指標體系等要素，在政府與社會資本合作方面也進行了探討。但是，這些方向性的框架，還難以直接為學前教育的財政支出管理提供具體指導，還需要教育行政部門、各級政府依據預算法、績效管理和財政資金購買服務的原則，在學前教育的場景下進行探討。
從國際視野看“並軌”的方向
當我們將研究視野轉向發達國家學前教育服務的供給格局，同樣可以發現學前教育的供給主體的所有權性質是多樣化的，即有完全的公共部門，也有社會組織和非營利機構，以及營利機構。OECD在對全球學前教育供給體系進行掃描後，得出的主要結論就是：多樣化的供給者提供多樣化的教育服務，允許多樣化的參與方式。在很多國家，可能還有更多的供給組織形式劃分方式，如在新西蘭，供給組織方式有五類，分別是
政府辦、行業辦、私人辦、醫院辦和毛利社區辦等，政府對於這些機構的資助，並不按照機構屬性分別確定資助標準，而是按照這些機構招收的兒童年齡、健康狀況及其家庭的收入、成員結構等信息，政府按照不同的資助水平覆蓋每週20小時的服務成本，也就是說，如果家庭選擇每週五天每天8小時的全日制托兒服務，則政府覆蓋一半的服務成本，如果家庭選擇每週只讓孩子上20小時幼兒園，則政府的就覆蓋了全部的托兒成本。這樣的資助方式不僅僅體現財政支出的福利屬性，而且體現了幼兒階段靈活入園的特徵。即使在政府學前教育財政支出非常慷慨的北歐國家，也存在私立學前教育機構，只要註冊並滿足政府學前教育服務的機構的入門門檻，都可以從政府那裡申請財政資助，相應地，領取財政資助後，應該按照財政支出的預算、績效評估、指標化格式，提供相應的報告。
公辦、民辦是所有制劃分方式，是對組織屬性的一種定義模式，發達國家對學前教育機構的財政資助，是按照機構的營利、非營利進行分類，而不是沿著公立、私立進行劃分，符合財政資助條件的，政府強調平等權利，資助標準的差異僅由服務人群決定，例如低收入人群、3歲以下兒童和雙語兒童。
從制度改進角度看“並軌”
為國民提供公共服務，是現代國家履行的基本職能之一，通過改善財政支出管理制度，提高供給效率，這是現代國家行政管理改革一直探討的問題，也是公共政策研究的重點。在上世紀90年代之前，發達國家在不斷擴大公共服務供給的同時，公共部門的擴張也相伴而行，由此產生了龐大、低效的公共部門，也開啟了以提高績效水平、控制公共支出為內容的“新行政管理”運動。改變由政府確定配備標準、確定預算計劃，轉變為部門確定計劃、指標、改進計劃、公開透明的一般管理框架。在財政支出的一般管理框架上，架構各個業務部門的具體要求，跨所有制、嫁接多樣化需求、適應供給體系的靈活性調整需要，實施績效預算管理體系的整體框架。
從制度改進的角度看待我國公共服務的財政支出管理演進，可以發現我國距離當前財政支出管理的先進經驗並不遙遠。如果以財政支出一般管理框架為參照，雖然我國財政支出管理制度還處於建構過程，財政與社會資本合作的基本框架還不夠清晰。具體到學前教育服務，公辦園的生均經費預算改革還未啟動，財政資金與社會資本合作的方向性原則還未提出，具體程序模板和操作指引還未出臺……但是，一般性的財政支出管理框架各個維度上的探索已經開始，已經到了概念與場景不斷互動，在每個具體領域，包括學前教育場景下探索操作標準的階段。
從由此可以得出結論，在財政支出一般管理框架不清晰的情況下，教育行政部門當然首先選擇維護現有秩序的正確，將“民辦普惠制”幼兒園這個新成員“擋在門外”。但是，“雙軌制”學前教育財政投入模式，將供給需求與現有制度不對接的狀態清晰地展示出來，為財政支出管理一般框架與學前教育財政支出場景的結合，提供了實踐案例，為推進改革提供了現實需求。
改革財政投入“雙軌制”的現實“糾纏”
雖然學前教育財政投入政策的“雙軌制”，為我們描述了財政投入實踐“倒逼”財政支出改革的態勢，但由於財政支出管理一般框架還沒有推出，處於制度間隙中的各方參與者，對財政投入“雙軌制”有不同的認識和不一樣的改革預期，改革“雙軌制”財政投入政策的策略形成過程，“糾纏”著認識差異和利益訴求，展現著改革過程中所形成的某種矛盾與張力。
教育部門是個典型的支出部門，自然不希望財政支出制度改革為自己設置預算約束。長期以來，事業單位施行人員、資產和公用經費分欄目年度預算方式。其中，分欄目預算，就是人員、辦公和資產各自預算，實際上放鬆了機構運行中的總量預算約束；而年度預算則意味著年度調整，本身就是動態調整機制，能夠反映物價和需求變化帶來的財政需求變動。這種預算方式雖然給教育部門帶來很多繁雜的工作，但是，與財政部門倡導的生均經費預算方式，教育部門更不願意在強化預算約束的框架下，自行配置人員、公用和資產支出，不願意就生均標準變動和財政部門討價還價 。各地“民辦普惠園”補貼標準的確定和調整過程，實際上已經給出了活生生的案例，讓各地教育部門感受到生均標準動態調整和總量硬約束的困難。於是，教育部門更希望維持原有的分欄目預算方式，至於公辦園和民辦普惠園面臨的財政投入“雙軌制”，教育部門自然希望用現有的公辦園財政投入模式去“並軌”民辦普惠園。在監管學前教育質量方面，也複製公辦園質量監測模式，強調教育機構與教育行政部門隸屬關係，維持教育行政管理的權威性，建立一支穩定的學前教育管理幹部隊伍，保證事業按照已有軌跡穩定發展。
財政部門的角色和職能，決定了它具有強烈地施加預算約束和提高支出績效的動機。目前，財政部門不斷強化地方政府、企業主體和事業單位的預算約束，突出預算作為治理工具，治療地方、企業的“軟預算約束”頑症，將預算約束納入治理結構和法治框架中，解決國企的高槓杆、金融機構的道德風險和地方債風險問題。在提高支出績效方面，財政部門強調提高財政支出的社會福利效益，極力避免“逆向轉移支付”。同時，財政部門還強調財政資金與社會資本合作過程中的規範和正確，推出各種程序和操作指引。
具體到學前教育財政投入問題上，根據財政部門的提高預算約束、改進績效標準和財政資金與社會資金合作的規範性原則，財政部門希望學前教育財政投入能夠：（1）建立生均經費標準，對包括公辦園在內的教育機構施加預算約束；（2）提高資金使用績效，資金應該體現助貧和平等性，即貧困地區優先，這已經在學前教育三年行動計劃中得到充分體現；普遍和普及的公共服務，財政支出應體現平等性。公辦園和民辦普惠園的“雙軌制”，將一般市民家庭劃分為“低費高質”的公辦園家長和民辦普惠園家長兩個群體，不符合財政支出績效要求。（3）規範財政資金與社會資本合作，財政部門關心一般財政管理框架下的財政資金與社會資金合作的規範性和透明性，並不“關心”財政投入水平的差異引發的民辦普惠園的質量低下狀態，畢竟，學前教育質量問題不是財政部門的直接業務範疇。同樣道理，價格管理部門和人事部門分別關心價格和教師編制的控制，至於價格與財政投入的動態調整機制、教師編制和財政預算的捆綁關係，並不屬於這兩個部門焦慮的問題。
在改革財政投入“雙軌制”，努力實現“並軌”的過程中，各個部門所負責的業務和行業目標，
方向不一致、重點工作不重合，教育部門採用過去的體制規劃和安排未來學前教育事業的發展軌道；財政部門推行“一般財政管理框架”，強調預算約束、績效和規範、指標化。財政支出管理制度，雖屬於上位制度，但尚不清晰，於是，實踐中就呈現公辦園、民辦普惠園不同的財政投入體制，“雙軌制”投入凸顯了深化體制改革框架下，教育、財政和價格、編制部門職能的變化和由此帶來的協調難題。
結論
公辦園和民辦普惠園，都是向普通民眾家庭提供學前教育服務的機構，由於財政支出管理制度還不完善，導致同一地區的家庭，由於進入公辦或民辦普惠園，而獲得不同的財政資助水平，產生了學前教育財政投入的“雙軌制”。
財政投入“雙軌制”，影響了公眾的公平感知，也不利於提高學前教育質量和財政支出的社會效益，“並軌”為當務之急。然而，對於“並軌”的方向和目標，各相關部門卻無法自動達成一致。教育部門希望沿用分散預算放鬆預算約束，用質量督導替代財政支出績效評估，自然主張不斷擴大公辦園比例、管理隊伍和教師編制；財政部門則希望強化預算約束，在業務部門質量監管外，增加財政支出績效考核，打通政府資金進入非公機構的通道。相對而言，價格和編制部門控制收費和編制的目標，直接影響了收費與財政投入動態調整機制的形成，以及教育部門增加學前教育教師和管理人員編制的主張。由此，圍繞學前教育財政投入的“雙軌制”，各個相關部門的政策目標無法實現重合。在這種情況下，動用公共政策衝突的消解機制，明確“並軌”的目標和方向。
未來制度改革的目標不明確，影響學前教育事業發展，也誤導了社會感知。當公辦園在園幼兒佔比達到50%後，如果不能彌補公辦園和民辦普惠園之間的財政資助差距，則子女無法上公辦園的家庭的福利損失會非常大，它增加了社會成員之間的矛盾，也誤導了社會情感，認為民辦普惠園仍然是不能夠與公辦園地位相對等的機構。民辦普惠園，受到財政支出制度不完善的“拖累”，這本是深化體制改革有待解決的問題，但卻導致公眾質疑政府的民辦教育政策。因此，儘快清晰化“並軌”策略，不僅具有制度改進意義，還具有社會意義。
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本文選自21世紀教育研究院出品的《教育政策觀察》
21世紀教育研究院副院長
北京師範大學教育學部教授
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