摘 要：“三權分置”是現階段我國農地產權制度變革的基本方向。本文基於政府間和市場間的結構特徵, 提出了中國農地產權制度演變的分析框架, 據此闡釋了新中國成立以來我國農地制度從農民壟斷、到集體壟斷、到兩權分離、再到兩權裂變的變遷軌跡, 進而解析了農地產權制度“三權分置”的形成邏輯, 強調“三權分置”與此前農地產權制度存在著邏輯依賴和邊際變革的關聯關係。基於對形成邏輯的闡述, 本文指出“三權分置”在實施中面臨著地方政府-農村集體、農戶個體-農村集體、土地承包者-土地經營者的三重嵌套, 解決土地利益相關者的激勵相容問題是實現農地產權制度變遷的關鍵因素, 由此可以提出後續我國推進農地“三權分置”進程的相關政策建議。
引言
新中國成立以來, 我國農村土地產權制度經歷了多次轉變和調整。特別是改革開放之後, 我國實施了家庭聯產承包責任制對人民公社制的替代, 從而形成了集體擁有所有權、農民以家庭為單位擁有承包經營權的農地產權制度。導源於經濟社會格局的變化, 2014年以來中央政府強調應落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地所有權, “三權分置”隨即被視為現階段我國農地產權制度變革的基本方向。考慮到農地產權制度關聯著農業生產率、農業經營者收益、城鄉要素再配置、鄉村社會治理的變動, 因此在中國經濟社會發展步入新時代, 且面臨建設現代化經濟體系和實施鄉村振興戰略的背景下, 解析農地“三權分置”的形成邏輯和實施策略顯然具有重要的實踐價值。
任何制度變遷都是基於不同制度的績效比較而發生的, 且變遷的實施過程也需要一系列的支撐條件。“三權分置”是我國農地在家庭聯產承包責任制之後的重大制度變革, 理解該變革需要在學理層面闡述其發生機理, 即要回答“三權分置”從哪裡來, 為什麼是這種而不是其他形式的制度變遷?同時, 人們針對“三權分置”的實施方案並未達成共識, 不同地區實施“三權分置”也存在方式和進程的差別, 據此就需要回答“三權分置”向何處去以及如何才能順利推進?區別於已有文獻, 本文試圖基於“發展的政治經濟學”, 在引入政府間和市場間結構特徵的背景下, 解析中國農地產權制度的變遷機制以及“三權分置”的形成邏輯, 提出新時代背景下我國推進農地“三權分置”的政策建議, 從而在土地配置維度形成對健全城鄉融合發展體制的積極回應。
一、農地產權制度:基於政府間和市場間結構特徵的分析框架
“三權分置”被視為新格局下中國農地產權制度變革的基本方向, 變革的要義是通過土地產權的細分和重新組合, 實現城鄉要素流動背景下的土地配置效率提高和社會秩序平穩。基於這種變革指向, 當前圍繞農地“三權分置”的研究形成了兩條主線:第一條線索是從產權經濟學視角出發, 分析集體所有制條件下, 農戶承包權穩定和經營權再配置對經濟效率的影響。產權是由使用權、收益權、交易權等組成的權利束 (埃格特森, 2004) [1], 產權的重要性在於它可為利益相關者提供預期。Besley, T. (1995) [2]強調土地產權的穩定性與農民投資的積極性呈正相關, 類似文獻還討論了農地產權界定對土地分配均等化 (Bardhan, P.et al, 2014) [3]、土地流轉和勞動力流動 (Chernina, E., et al, 2014) [4]、跨國勞動力遷移 (Valsecchi, M., 2014) [5]的影響, 國內文獻則分析了“三權分置”背景下土地流轉、土地配置效率對城市化進程 (周文等, 2017) [6]、農業全要素生產率 (蓋慶恩等, 2017) [7]的影響。
第二條線索是從經濟學和法學的結合部出發, 分析中國農地“三權分置”的不同權利內涵及關聯關係。例如:肖衛東、梁春梅 (2016) [8]指出“三權分置”的核心是農戶承包權與土地經營權的分離, 這是土地承包經營權內部權能的分離, 更是其負載的社會保障功能與經濟效用功能的分離。然而, 高富平 (2016) [9]認為“三權分置”不是土地承包權拆分為承包權和經營權, 而是對農民集體所有權及其支撐的農民集體經濟實現方式的重構。孫憲忠 (2016) [10]也強調“三權分置”是在現有法律承認的土地集體所有權、農民家庭土地承包經營權的基礎上, 新設“土地經營權”, 從而形成土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權的分置狀態。針對土地經營權的性質, 則存在著債權 (趙鯤, 2016)[11]、物權 (潘俊, 2014) [12]、用益物權 (陳朝兵, 2016) [13]、權利用益物權 (肖衛東、梁春梅, 2016) [8]等不同觀點。
上述線索對於人們深刻認識“三權分置”問題是重要的, 但它們通常假設集體所有權-農戶承包經營權的“兩權分離”已經轉向“三權分置”, 因此難以深入回答“三權分置”的制度變革是如何發生的, 自然也就難以邏輯一致地闡釋“三權分置”的完善方向和實施方案。事實上, 農地制度變遷不是孤立發生的, 而是嵌入在國家發展的宏觀戰略之中, 是國家現代化道路在農地這種要素上的體現。新中國成立以來, 中國在經濟領域面臨的根本命題是:一個實行社會主義制度的發展中大國如何實現持續發展和共同富裕。在這個命題中, 社會主義制度、發展中大國、共同富裕分別構成了中國經濟發展的社會基礎、約束條件和長遠戰略目標, 基於這種“三位一體”格局, 中國的經濟發展有類似於其他經濟體的一般性特徵, 例如:通過市場化體制改革和對外開放程度提高來優化資源配置效率, 從而為經濟高速增長奠定堅實基礎。同時也有區別於其他經濟體的異質性特徵, 例如:中國的經濟體制改革目標是建立社會主義市場經濟體制, 發展中大國則導致其採用了“允許一部分人和地區先富起來的”非均衡發展方式。
從制度安排的角度看, 政府-市場的關聯是理解中國經濟發展邏輯的一條主線, 而中國經濟發展的異質性恰在於作為發展中大國, 其政府和市場內部均存在顯著的結構特徵, 針對這種結構特徵的經濟制度選擇影響到資源配置方式和微觀主體的行為選擇, 進而也就成為影響土地產權制度及其演變的核心變量。就政府內部而言, 作為一個地理和人口規模超大的國家, 中國長期存在著中央統轄權和地方治理權的關聯問題, 這一問題可視為理解中國國家治理的關鍵議題 (周雪光, 2017) [14]。改革開放之後, 中國在經濟領域實施了針對地方政府的放權和激勵機制調整, 這引致了人們從分權化視角來理解中國的政府間關係及其經濟效應。在這方面, 文獻強調了分權化背景下政治激勵 (political incentives) 和財政激勵 (fiscal incentives) 對地方政府行為的影響, 例如:Li Han&Kai-Sing Kung, J. (2015) [15]從財政激勵視角解釋了地方政府發展房地產和推動城市化的內在邏輯。Xu Chen Gang (2011) [16]則將地方分權式威權體制視為中國改革和發展的基本制度, 並強調這種經濟制度在全國決策機構、決策過程、地方官員激勵和競爭、地方實驗作用等方面, 與蘇聯體制和聯邦體制存在著差別, 尤其是地方政府之間存在著追求行政級別升遷的標尺競賽。無論是基於政治激勵還是基於財政激勵, 中央政府和地方政府之間的經濟制度確實構成了中國經濟發展及其異質性的一個觀察視角。
就市場內部而言, 市場是一個由多部分組成的系統概念, 它包括了要素市場和商品市場、區域市場和全國市場、現貨市場和期貨市場等。巫永平 (2017) [17]在解釋20世紀50年代至80年代中國臺灣省的經濟起飛時, 就強調了三重分工的產業結構和二元市場結構:公有企業壟斷上游產業、民營大企業把持中游產業、而中小企業集中於下游產業, 公有企業和民營企業聯合壟斷島內市場, 中小企業則在出口市場自由運行, 這是基於市場間的結構特徵來理解中國臺灣省的經濟發展。作為世界上最大的發展中國家, 中國在20世紀70年代末期推進了市場化體制轉型, 這種轉型是在強調資源配置效率提高和轉型進程可控的背景下展開的。這意味著中國的體制轉型不是採用市場各部分短期內同步改革的激進方式, 而是立足於持續的漸進式改革在市場內部形成了上游管控型市場拓展方式。換言之, 通過國有企業對金融、能源、基礎設施等上游市場的介入以及其他類型企業對競爭性市場 (下游市場) 的引入來推進改革, 這種制度安排與純粹的計劃經濟體制和自由放任市場經濟體制也存在顯著差異, 而上游市場和下游市場之間的制度安排也構成了理解中國經濟發展邏輯的一個重要維度。
顯然, 中國的農地產權制度不是單獨存在的, 它是在發展戰略與約束條件的組合背景下, 利益相關者圍繞土地資源配置而交互作用的產物。發展戰略和約束條件的組合通過一系列的經濟制度來實現, 經濟制度是為了在約束條件下實現某種發展戰略內生出來的, 而經濟制度的形成與執行總是圍繞政府-市場的關聯而展開, 這導致政府-市場關係成為影響農地產權制度的關鍵因素。對於中國這樣的發展中大國而言, 政府和市場內部的結構問題是理解政府-市場關係的組成部分, 無論是地方分權化威權體制還是上游管控型市場拓展, 都意味著中國的政府和市場內部具有結構特徵。不同層級的政府間存在著激勵相容問題, 即地方政府總是在給定條件下追求自我利益最大化, 由此派生的行為方式並不總是與中央政府追求的長期目標一致。不同類型的市場間存在著功能互補問題, 即中國的經濟轉型存在著不同領域市場化程度的差異, 國家通過國有企業等方式介入到上游市場也並不總是與短期的資源配置效率提高目標一致。
從橫向比較的角度看, 政府間和市場間的經濟制度是中國經濟發展異質性的集中體現, 它們在形成之後就會通過多種方式影響農地產權制度的選擇, 而農地產權制度變遷內生地要求政府間和市場間制度安排的適應性調整。例如:地方政府的財政激勵和政治激勵會促使其推動農村土地轉為城市用地, 而國家對市場的管控放鬆則有助於提高農地的流動性以及經濟效率。就此而言, 農地產權制度與我國政府間、市場間的經濟制度變遷緊密相關, 政府間的分權化和市場間的自主性會推動農村土地產權制度發生動態演變。理解現階段的“三權分置”必須解析農地產權制度的演變邏輯, 解析農地產權制度的演變邏輯必須將其放置在發展戰略、約束條件的交互作用及其內生的經濟制度之中, 而經濟制度的落腳點卻是政府-市場關聯以及政府間、市場間的制度安排。在這個框架中, 政府間和市場間的制度安排都是聯繫政府行為邏輯而展開的, 這意味著本文是在政治經濟學視角下來審視土地配置這個發展經濟學問題。由此, “發展的政治經濟學”就構成了本文解析農地“三權分置”來龍去脈的基本依據。
二、我國農地產權制度變遷及“三權分置”的實踐來源
不同時段的農地產權制度存在著“路徑依賴”, 中國農地“三權分置”也由此前的土地產權制度演化而形成的。新中國成立以來, 導源於發展戰略與約束條件的調整, 中國的農地產權制度發生了多次變遷, 政府間和市場間的制度安排則為這種變遷提供了牽引力和支撐力。從“發展的政治經濟學”視角出發, 中國的農地產權制度正是在政府間和市場間制度演進的背景下走向了“三權分置”, 農地制度的變遷進程事實上內涵著“三權分置”的形成邏輯。
1949—1953年中國形成了農民壟斷的農地產權制度, 農民壟斷是指在以“耕者有其田”為指向的土地改革背景下, 農民壟斷地擁有了所有權、使用權、處置權和收益權等完整的土地產權。這種制度的形成是因為新中國成立初期, 我國面臨著國民經濟秩序恢復的戰略目標, 而當時的約束條件是農業農民佔主導, 例如:1949年鄉村人口占全國人口的比重為89%, 1952年鄉村就業人數佔全國就業人數的比重為88% (1) 。戰略目標和約束條件的組合促使我國將解放農業生產力放在經濟秩序恢復的首要位置, 而農業生產力解放又以賦予農民的完整土地產權為基礎。1949年我國提出“有步驟地將封建半封建的土地所有制改為農民的土地所有制”, (2) 1950年通過並實施的《中華人民共和國土地改革法》規定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制, 實行農民的土地所有制, 藉以發展農村生產力, 發展農業生產, 為新中國的工業化開闢道路”, 該法還提出“土地改革完成後, 由人民政府發給土地所有證, 並承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利”(1) 。值得強調的是, 這個時期政府間和市場間的制度安排也使得農民壟斷的農地產權制度能夠有效實現, 原因是:在取得解放戰爭和抗日戰爭的勝利之後, 中央政府對地方政府具有嚴格的管控, 且地方政府高度依賴和服從中央政府的權威。這個時段我國政府對上游的核心要素市場以及下游的一般要素市場和商品市場均是放松管制的, 政府間的行動一致性和市場間的充分自主性確保了“耕者有其田”能夠有效實施, 結果顯著地提升了農業生產效率並解放了農業生產力。1949—1953年我國3億多無地或少地的農民獲得了7億畝土地和大量生產資料, 同期糧食總產量從1.13億噸增至1.67億噸, 人均糧食產量從208.9公斤增至283.7公斤 (2) 。
1953年之後, 伴隨著土地改革的完成, 中國的發展戰略從恢復國民經濟秩序轉向推動社會主義工業化, 特別是要實施以蘇聯援建的156個項目為基礎的重工業優先發展戰略, 這種戰略轉向與當時資本短缺但勞動充裕的約束條件存在著衝突。為了解決這種衝突, 農民壟斷的土地產權制度隨之轉向集體壟斷的土地產權制度, 即集體擁有了農村土地的所有權和經營權, 農業剩餘則可按照發展戰略取向流向工業部門, 從而成為推動重工業優先發展戰略的重要資本來源。在實踐層面, 1953—1956年在經過互助組、初級社、高級社的改造之後, 農村土地隨即從農民所有制轉變為集體所有制, 1956年我國發布的《高級農業生產合作社示範章程》提出“農業合作社按照社會主義的原則, 把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有, 組織集體勞動”, 並規定“入社的農民必須把私有的土地和牲畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有” (3) 。此外, 為了在資本短缺背景下實施重工業優先發展戰略, 我國在經濟體系中就需要採用非市場化、非價格機制的運行方式, 其結果是內生出以扭曲要素和產品價格為主要內容的宏觀政策環境、高度集中的資源計劃配置制度和缺少自主權的微觀經濟機制 (林毅夫、蔡昉、李周, 2012) [18]。
就政府間和市場間的制度安排而言, 1953—1978年我國政府間延續了中央政府對地方政府的嚴格管控, 在高度集權的計劃經濟體制背景下, 地方政府通常充當了中央政府指令性計劃“執行者”的角色, 這種嚴格管控確保了央地之間經濟行為的一致性。市場間則從此前的完全放鬆轉變為完全管控, 在高度集權的計劃經濟體制背景下, 無論是上游的核心要素市場、還是下游的一般要素和商品市場均具有管制特徵, 微觀主體依據價格信號進行要素流動和商品交換是不可能的。這種政府間和市場間的制度安排導致集體壟斷的農地產權制度能夠充分執行, 結果是農地制度變革有力地支撐了重工業發展以及獨立工業體系的建立, 但卻因抑制微觀主體的生產效率而將國民經濟帶入崩潰的邊緣。人民公社制、戶籍制度和農產品統購統銷制是我國計劃經濟時期農村的主要制度安排, 而這一時期通過公開稅、工農業產品價格剪刀差和儲蓄淨流出等實現的農村資源向工業領域的轉移, 估算下來大致有6000—8000億元 (蔡昉, 2006) [19]。此外, 1956—1977年我國城鎮非私營單位職工平均貨幣工資從601元降至576元, 同期人均糧食產量則從306.8公斤降至297.7公斤 (4) 。
20世紀70年代末期, 中國提出了以經濟建設為中心並突出瞭解放和發展生產力的意義, 這種發展戰略轉變遭遇的約束條件是計劃經濟主導的農村經濟體制, 1977年農村人口占比和就業人數佔比分別高達82%和77% (5) , 但農村經濟面臨著人民公社制、戶籍制度和農產品統購統銷制的約束。發展戰略與約束條件的組合需要我國首先在農村土地制度和經營體制領域做出變革, 正是基於這種背景, 我國將集體壟斷的農地產權制度轉變為兩權分離的農地產權制度。集體擁有土地所有權, 以此體現與此前制度的連續性, 但農民以家庭為單位擁有土地承包經營權, 以此體現對此前制度的變革性, 這種變革的指向是在不改變集體所有權的前提下, 通過放活農地承包經營權來激發農民的經濟活力, 為農業投資增長和農業生產力發展提供動力源泉。從實施的角度看, 1982年1月我國發布的《全國農村工作會議紀要》指出“目前實行的各種責任制, 包括小段包工定額計酬、專業承包聯產計酬、聯產到勞、包產到戶、到組, 包乾到戶、到組, 等等, 都是社會主義集體經濟的生產責任制” (1) 。由此我國在農村確立了以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制, 以人民公社製為核心的農地制度快速讓位於以家庭聯產承包責任制為基礎的新型土地制度 (高帆, 2016) [20]。
兩權分離的農地產權制度以家庭為單位賦予了農民土地承包經營權, 但這種權利在期限和範圍上是有約束的。它隱含的假設是:農民和土地的關係具有穩定性, 即法律層面承包土地的農民就是操作層面經營土地的農民。例如:1982年的《全國農村工作會議紀要》規定“社員承包的土地, 不準買賣, 不準出租, 不準轉讓, 不準荒廢, 否則, 集體有權收回” (2) 。從政府間和市場間的制度安排來看, 1978—1993年我國中央政府對地方政府仍保持嚴格的管控, 地方政府的經濟自主性是有限的, 但市場內部則採取上游市場管控、下游市場放活的漸進方式, 這從農產品統購統銷制度的取消, 以及商品市場的發育中可以得到證明。上述政府間和市場間的制度安排導致了兩權分離的土地產權制度能在實踐中有效推進, 1983年我國以包產到戶、包乾到戶在生產隊總數中已佔據絕大多數。相對於人民公社制, 兩權分離的產權制度賦予了農民土地經營的自主權, 且農民的經營努力與自身經濟收益產生了直接關聯, 這就形成了農業生產力顯著提高的強大動力, 1978—1984年我國的糧食總產量從3.05億噸快速增至4.07億噸, 同期城鄉收入差距也從2.57倍持續減至1.84倍。 (3)
1978—1993年我國形成了兩權分離的農地產權制度, 1994—2013年這種制度則演化為兩權裂變的農地產權制度。兩權裂變是指在農地所有權內部, 地方政府介入到農村集體的土地所有權行使中, 在農地經營權內部, 則出現了土地承包者因勞動力流轉而未必是土地使用者的情形。之所以出現這種演變, 是因為20世紀90年代中期之後, 中國的發展戰略依然是推動生產力的解放和發展, 但面臨的約束條件卻是城鄉要素流動性的增強, 特別是勞動力出現了跨產業、跨地域和跨部門的流動, 農村勞動力的非農化轉移成為推動經濟社會結構變遷的重要力量。發展戰略和約束條件的組合需要對此前的農地產權制度進行調整, 調整方向是在不改變集體所有和農戶承包的前提下, 允許農戶在承包期內通過出租、互換、轉讓、股份合作等方式實現土地使用權的流轉, 從而實現土地在承包戶和其他農業經營者之間的再配置。
從政策文本的角度看, 1993年我國提出“在原定的耕地承包期到期之後, 再延長三十年不變”, 而且強調“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下, 經發包方同意, 允許土地的使用權依法有償轉讓”。 (4) 這體現出對此前農戶承包土地後不可流轉規定的調整, 此後的法律政策延續了這種調整思路, 例如:2003年開始實施的《土地承包法》規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。 (5) 1994年之後的政府間和市場間的制度安排也發生了顯著變化, 尤其是, 在政府間中國實施了分權化改革, 這體現出中央政府對地方政府的經濟放權, 而地方政府有動力通過影響要素配置來實現自身利益最大化, 就農地產權制度而言, 地方政府可通過影響農村集體參與到土地所有權的配置決策中, 也可通過推動農地承包經營權流轉來提高轄區內的經濟增長, 而土地出讓收入在地方財政收入中往往也佔據顯著地位。同時, 市場間則出現了上游市場管控而下游市場分化的格局, 上游市場管控意味著各級政府對核心要素仍具有極強的影響力, 尤其是農地轉向城市用地依託於地方政府的徵地供地, 但下游市場圍繞農地承包經營權的再配置卻因農村勞動力轉移得到了空前發展。上述兩者的結合支撐了兩權裂變的土地產權制度, 一個明顯的證據是:2013年我國家庭承包耕地流轉面積已達到3.41億畝, 其佔家庭承包經營耕地面積的比重也攀高至25.7%。 (6)
三、農地制度“三權分置”的形成及其權利結構
兩權裂變的農地產權制度適應了城鄉要素流轉的格局, 推動了農地在不同群體之間的再配置。然而這種制度在實施中遭遇到如下挑戰:一是承包戶擁有的是完整的土地承包經營權, 但流轉的通常是這種權利的一個組成部分, 兩權裂變無法體現農戶承包和流轉權利之間的差別;二是地方政府往往在農村土地要素配置中發揮著顯著影響, “土地財政”就是這種影響的集中體現, 地方政府在農地配置中的影響也成為新時期城鄉經濟社會不平衡的一個重要成因;三是伴隨著發展戰略和約束條件的改變, 兩權裂變的農地產權制度存在著調整的內在需要。黨的十八大以來, 我國的發展戰略從解放和發展生產力轉向強調統籌協調的經濟發展, 創新、協調、開放、綠色、共享等發展理念的提出就是證據, 十九大報告提出我國經濟社會發展進入新時代, 且在社會主要矛盾中凸顯了對不平衡不充分發展的關注。然而, 在城鄉關係意義上, 我國仍存在要素配置和收益分配的不平衡, 農村土地、勞動、資本長期單向度外流格局並未得到轉變。
上述發展戰略和約束條件需要我國通過農地制度的動態調整, 來形成城鄉融合發展的新動力和新機制。基於此情形, 2014年以來我國將“三權分置”作為新時期農地產權制度變革的基本方向, “三權分置”的核心是在堅持農地集體所有制的基礎上, 在農戶承包經營權的基礎上分解出承包權和經營權, 以此實現農民的多樣化選擇、土地的社會化配置和城鄉要素的雙向流動, 並在農村經濟效率提升和社會秩序平穩之間形成更優平衡。“三權分置”既體現出對此前制度的延續, 它與兩權分離和兩權裂變一樣均強調了集體的土地所有權, 也體現出對此前制度的變革, 它提出了承包權和經營權這兩個新的權利概念, 並強調這兩種權利可以通過土地流轉形成新的組合形態。從政策文本來看, 2014年中央“一號文件”首次提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上, 穩定農戶承包權, 放活土地經營權, 允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資” (1) 。這意味著農地“三權分置”從指導思想轉變為實際操作, 三權分置隨即被視為是我國農地產權制度變革的基本方向, 是家庭聯產承包責任制之後農村改革的又一重大制度創新。
就政府間和市場間制度安排而言, “三權分置”與此前制度存在著繼承和變革的雙重關係。“三權分置”強調要落實集體所有權, 原因在於:集體所有權是穩定承包權和放活經營權的前置條件, 農地所有權通常由“村兩委”等集體組織來行使, “村兩委”既是經濟組織, 也是行政組織, 它在某種程度上是行政層級在農村的延伸。基於此, 土地所有權的執行不僅取決於特定農村社區中村民個體和集體組織之間的關聯關係, 而且取決於地方政府與集體組織之間的關聯關係。從“三權分置”的內涵來看, 落實集體所有權意味著中央政府和地方政府經濟一致性的增強, 即中央政府通過深化財政制度改革和行政激勵體制改革, 減弱地方政府對土地配置的實際影響力, 這相對於此前的政府間制度安排是一個變革。此外, “三權分置”強調要激活土地經營權, 原因在於:從承包經營權中分解出承包權和經營權, 可以適應土地承包者未必是實際經營者的特徵事實, 通過經營權流轉實現土地的社會化配置, 進而拓展農民的選擇範圍和收入渠道, 提高土地要素的流動性和配置效率。這裡的關鍵是在對土地上游市場 (例如:土地所有權) 規範的同時, 更為充分地激活土地下游市場, 即經營權在不同主體之間的流動和交易, 促使土地流轉價格成為反映下游市場相對稀缺性的核心變量。下游市場放鬆還意味著城鄉之間資本、勞動力等要素的雙向流動增強, 資本下鄉、技術下鄉能夠得到土地制度的支持, 各類微觀主體在城鄉間配置要素的自主性在增強。
立足於政府間和市場間的制度安排, 可以將中央政府-地方政府經濟行為的一致性、上游市場-下游市場微觀主體的自主性分別作為縱軸和橫軸, 以此在經濟史維度上理解我國農地產權制度的變革以及“三權分置”的形成。如圖1所示:新中國成立以來, 我國政府間分權化程度經歷了從弱到強、再從強到弱的變化, 市場間自主性程度則經歷了從強到弱、再從弱到強的變化。相應地, 農地產權制度經歷了農民壟斷、集體壟斷、兩權分離、兩權裂變、三權分置的依次變革。在這種變革進程中, “三權分置”很大程度上是嵌入在發展戰略和約束條件的組合以及政府間市場間制度變革的進程之中, 它體現了中國依據實踐持續展開漸進式變革的轉型特徵。“三權分置”具有路徑依賴性質, 即它體現出對此前制度中土地集體所有制、統分結合方式的繼承, 同時也具有持續變革性質, 即它通過承包權來延續農民的土地經濟權益, 通過經營權體現出農地在農村內部和城鄉之間的更有效配置。總體而言, “三權分置”是在不改變土地集體所有制的前提下, 通過產權的細分和交易性增強來釋放土地配置活力, 而產權的細分和可交易性增強意味著形成了新型農地權利結構。考慮到農地還部分承載著農民的社會保障功能, 並對社區內的農民通常具有成員權性質, 因此, “三權分置”是在不觸動農戶承包權的前提下, 通過經營權流轉來提高土地的配置效率, 並保障城市化進程中農民退回農村的“安全閥”, 這樣就在土地經濟效率提高和社會保障功能發揮之間找尋到新的平衡點。在政府間和市場間制度演變的進程中, 我國農地產權制度從兩權分離、兩權裂變到三權分置是一個自發演進的過程, 持續的漸進式變革不可能從此前制度中衍生出其他形式的農地產權制度。
圖1 新中國成立以來我國農地產權制度的演變歷程
相對於兩權分離和兩權裂變, “三權分置”意味著農地形成了新的權利結構, 即從集體所有權、農戶承包經營權的兩分格局轉變為集體所有權、農戶承包權、土地經營權的三分狀態。理解這種轉變需要界定不同權利的內涵, 也需要廓清前後權利結構的關聯關係。就權利內涵而言, 集體所有權是指集體擁有土地性質變更權和土地利用監督權, 承包經營權是指農民以家庭為單位 (即農戶) 取得的承包期內的土地佔有權、使用權和處置權, 現有法律將土地承包經營權界定為用益物權。承包權是指農民從集體獲取的某時期內的承包權利, 它包括承包期內的佔有權、收益權、繼承權和退出權, 而經營權是指農戶土地讓渡後的實際耕作權。就權利狀態而言, 肖衛東、梁春梅 (2016) [8]分析了“三權分置”的權利結構, 如果對此進行延伸和拓展, 即在權利結構中關注前後制度的比較及主體特徵, 則可以發現:“三權分置”是對此前格局的繼承和發展。如圖2所示:落實集體所有權是“三權分置”的前置條件, 而集體所有權的執行受到地方政府與農村集體關聯關係的影響, 也受到社區內部村民個體與農村集體關聯關係的影響。改革開放之後, 農地在集體所有權背景下形成了農戶的承包經營權, 這種權利與農戶承包土地且耕作土地是匹配的。在農戶承包但不耕作土地的背景下, 土地承包經營權分化為承包權和經營權, 土地流出者擁有承包權但讓渡經營權, 土地流入者通過支付流轉費用獲得經營權, 他們在土地流轉市場中依靠合約界定權利義務關係。承包經營權分化為承包權和經營權並不是單向度的, 在流轉合約到期後, 土地承包者收回經營權並實際耕作土地, 則其隨之就擁有完整的土地承包經營權。
圖2 農地“三權分置”中的不同參與主體及權利相互關係
從圖2可知, “三權分置”確實形成了新的權利結構, 但這種權利結構並不是否定或取消了此前的權利類型。它是在產權細分的條件下拓展了農民 (以及其他經營者) 的選擇範圍, 即農民可以選擇此前的集體所有權-農戶承包經營權狀態, 也可以選擇集體所有權-農戶承包權-土地經營權狀態。與此相適應, 農民也出現了顯著分化, 我國農村存在著三種意義上的農民:一是承包土地且自身耕作土地的農民, 他們擁有完整的土地承包經營權;二是承包土地但不直接耕作土地的農民, 他們保留土地承包權並讓渡土地經營權, 這主要體現為常年外出打工的農民工。統計資料顯示, 2016年底我國農民工的數量為2.82億, 其中外出農民工數量為1.69億, (1) 這個群體構成了農地流出者的主體部分。三是不具有土地承包權但實際耕作土地的農民, 他們通常是進入農業的專業大戶、龍頭企業等新型農業經營主體, 這類農民通過引入外部資本、技術、信息、經營模式等推動了農業經營方式變革。立足於“三權分置”, 此前農村勞動力和資本的單向度外流很可能演變為各類要素在城鄉間的雙向流動, 城市的資本和勞動力可與農村土地要素相結合, 從而在更廣泛的範圍內深化要素的市場化改革, 提高要素生產率以及全要素生產率, 並在要素組合效率提高的基礎上形成城鄉融合發展的新型動力。由此可見, “三權分置”不只是農地領域的產權制度變革, 而是立足於社會主要矛盾轉化形成城鄉融合發展新體制的重要突破口。
四、新時代背景下我國推進農地“三權分置”的政策方案
“三權分置”是現階段我國農地產權制度變革的基本方向, 歷史地看, 我國農地產權制度演變取決於發展戰略與約束條件的組合, 以及與此關聯的政府間、市場間制度安排的變動。導源於政府間和市場間制度安排的動態演變, “三權分置”才體現出此前農地產權制度演變邏輯的延伸, 其要義是在政府間制度邊際改進的背景下, 通過市場間制度調整來提高農村土地 (進而其他要素) 的配置效率, 這裡市場間制度安排調整集中體現為不改變土地集體所有制和農戶土地承包關係, 通過產權細分實現土地經營權在更大範圍內的流動和可交易性。在“三權分置”中, 集體的土地所有權與農戶的土地承包權得到了延續, 這不僅是因為土地體現著生產資料公有制的性質, 以及土地對農村居民具有“成員權”特徵, 還是因為政府可通過界定土地產權而影響經濟社會發展, 而農民在融入城市時也具有退回農村的緩衝機制。城鄉二元結構和農村土地集體所有分戶承包, “這兩個特殊制度使進城農民可以保留返回家鄉的權利” (賀雪峰, 2014) [21]。換言之, 保持集體所有權和農戶承包權有助於減弱制度變革的震盪, 從而在此前制度和“三權分置”之間形成平穩轉換, 而激活土地經營權則試圖提高土地的市場化進程, 依靠土地再配置驅動各類要素的充分流動、農業組織方式創新和城鄉融合發展。從這個角度看, “三權分置”試圖在農地制度演變中兼顧穩定與變革、公平與效率、城市與農村, 進而體現出持續化、漸進式推進經濟體制變革的轉型思路。
問題在於, 政府間和市場間的制度安排同樣具有路徑依賴特徵。從現行的政府間和市場間制度來看, “三權分置”面臨著如下三重嵌套:一是地方政府-農村集體, 即地方政府和農村集體圍繞土地配置的互動和博弈。所有權在農地產權中居於基礎性地位, 集體所有權首先需要明確農村集體與政府權力之間的邊界, 現階段我國的農村集體組織 (例如“村兩委”) 事實上還受到上級政府的較強影響。在分權化改革條件下, 地方政府如果面臨著財權-事權不匹配和以經濟增長為核心的行政錦標賽, 其就有動力和能力介入到農村集體的土地配置中, 從而對“三權分置”的制度變革產生影響, 例如:地方政府強制地將農地轉為城市國有用地, 或強制地推進農地的集中流向龍頭企業。二是農戶個體-農村集體, 即農民個體與農村集體圍繞土地配置的委託-代理關係。從理論上說, 集體所有權是一個經濟概念, 即集體行使所有權相對於個人行使所有權更能增進成員的收益。“三權分置”強調落實集體所有權、穩定農戶承包權也需要釐清村民個體作為委託人, 如何對作為代理人的集體組織進行監督, 單個農戶不僅能夠分散化地配置土地承包權, 而且能夠組織化地行使土地所有權。三是土地承包者-土地經營者, 即土地承包者和經營者之間圍繞土地流轉的市場對接問題。經營權的社會化配置是“三權分置”提高經濟效率的關鍵, 這裡涉及農戶承包權的權利範圍和期限設定, 因為這種設定直接影響到承包戶的預期、經濟決策和行為選擇;也涉及承包戶讓渡經營權之後, 流入者的經營權行使與流出者的承包權保障的關係, 例如:流轉合同長期化與承包農民融入城市失敗被迫返鄉種田的衝突;還涉及承包戶和經營者之間土地流轉的市場交易成本, 即是否有充分的信息資源、便捷的基礎設施和可靠的制度條件促成土地流轉, 並確保流轉合同的有效實施。
上述嵌套意味著:“三權分置”是我國農村土地產權制度的重大創新, 但這種創新涉及不同層級政府、農村集體、個體農戶以及土地實際經營者的複雜關係, 這容易導致“三權分置”因不同利益相關者的激勵相容難題而實施艱難。反過來說, 我國實施“三權分置”就必須著力解決不同利益主體之間的激勵相容問題, 只有土地相關利益主體均能因制度變革得到福利改進。特別是, 作為土地所有者 (以集體方式) 和承包者 (以個體方式) 的農民不能出現利益損失, 則“三權分置”的土地產權制度演變才能得到順利推進, 而不同利益主體的激勵相容卻依賴於政府間和市場間的制度演變。依據這種思路, 新時代我國推進農地“三權分置”就應凸顯如下政策要點:
一是尊重農民土地配置的自發選擇。作為一個處在市場化轉型階段的發展中大國, 我國不同地區的發展水平存在顯著差異, 同一農村地區中不同農戶的經濟條件並不相同, 融入城市的意願和能力也不一致。這決定了農民在承包土地後會採取多樣化的行為方式:可能自己直接耕種土地, 可能讓渡土地經營權, 也可能這段時間讓渡土地但那段時間耕種土地。由此出發, 我國推進“三權分置”不是要強制要求農戶必須讓渡土地經營權, 而是要在承包經營權分解為承包權和經營權的基礎上, 適應農民行為分化的特徵事實, 拓展農民的土地配置選擇空間, 允許、鼓勵但不強迫農民開展土地流轉, 將尊重農民土地配置的自發選擇作為實施“三權分置”制度變革的首要基準。
二是完善地方政府的經濟激勵方式。地方政府對農地配置的介入導源於經濟增長導向的行政考核機制、地方政府的財權-事權不匹配、地方政府對農村集體的影響力。就效應而言, 這種介入會影響“三權分置”制度變革的穩定性和連續性。我國推進農地“三權分置”、尤其是落實集體所有權, 首先需要清晰地界定地方政府和農村集體之間的權利邊界, 防止地方政府利用行政權力干預農村集體的土地權利。為此, 我國需要凸顯農村集體作為土地所有權的權利主體, 儘快形成與高質量發展相耦合的地方政府績效考核和激勵體系, 通過國家財政體系改革形成各層級政府財權-事權匹配的格局, 促使地方政府轉向“為民生、協調和創新而競爭”, 減弱地方政府依靠干預土地等要素配置來推高短期的經濟增長速度。
三是規範農戶與農村集體的土地關聯關係。農地集體所有權的“集體”不是一個虛置的、與農戶無關的概念, 而是由分散的農戶依靠某種組織形式產生的權利主體, 它是代表分散化的農戶行使土地所有權並與單個農戶簽訂承包合約。就此而言, “三權分置”強調落實集體所有權、穩定農戶承包權, 這為規範農戶與農村集體的關聯關係提供了契機, 只有在明確清晰的集體行動邏輯下, 才能真正形成新的農地權利結構。為此, 我國應明確“村兩委”等組織在土地配置中的權利邊界, 促使農地性質、用途、分配方式變更的流程透明化和公開化, 形成農戶對集體土地使用權的常規化監督機制, 促使農村集體在代表、維護和增強農戶土地權益方面發揮更大的組織化作用。
四是推動城鄉之間生產要素的市場化進程。“三權分置”依靠激活土地經營權來提高要素配置效率, 但激活土地經營權必須與資本、技術、具有人力資本含量的勞動力等要素結合才能實現, 而資本、技術、勞動力與農地的結合卻依賴於要素的市場化。基於要素市場化程度滯後於商品市場化程度的現狀, 我國應將要素市場化作為深化經濟體制改革的重點, 使市場在資源配置中起決定性作用的關鍵是提高要素市場化進程, 降低和減弱要素進入農村從事經營的體制障礙, 通過要素市場化形成農地流轉的強大拉力。同時, 資本等要素下鄉意味著土地的經濟功能在凸顯, 社會保障功能在減弱, 據此, 我國必須貫徹基本公共服務均等化理念, 加快形成城鄉一體且可相互轉換的社會保障體系, 通過降低或剝離土地的社會保障功能來推進“三權分置”制度變革。
五是提高農村土地流轉進程中的交易效率。農地“三權分置”意味著部分農戶保留承包權但讓渡經營權, 伴隨著城市化進程的推進, 這種類型的農戶數量將呈現出持續增長的態勢。承包戶讓渡經營權、其他主體獲取經營權是在土地流轉市場中進行的, 這一市場的交易對象是土地經營權, 市場活躍程度卻受到交易效率的影響, 而交易效率卻與政府的公共產品供給緊密相關。在實施農地“三權分置”過程中, 地方政府對土地配置的直接干預在下降, 但對土地流轉中公共產品的供給功能卻應增強, 這包括:建立和完善農村土地流轉的信息平臺, 加強農村道路、橋樑、電信、通訊等基礎設施建設, 保障土地流轉合同以降低土地流轉參與者的不確定性等等。這些政策舉措均能提高農地流轉的交易效率, 從而在激活經營權的基礎上實現“三權分置”制度變革的預期目標。
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