◎本刊主笔 刘国伟
现代城市的运转，离不开大量公共设施的支撑。然而，随着公众环境意识的增强，很多居民不愿意某些公共设施出现在自家附近，邻避效应（NIMBY）也就成为很多国家和地区面临的现实困境。几十年来，部分国家和地区在处理环境领域邻避纠纷时，涌现出一些颇具创新精神的思路和对策，或许可供我们借鉴。
2010年8月28日，反对斯图加特21铁路工程的数万德国民众集会，规模之大为本世纪所罕见。
“邻避”一词是英文“NIMBY”的音译，NIMBY 则是英文“Not In My Back Yard（别在我的后院）”的缩写。该词首次出现于1980年6月美国弗吉尼亚州的《每日快报》。根据《剑桥在线词典》网站的解释，当一些建设项目的地点位于居民生活地区很近的时候，当地居民出于各种原因会反对项目施工；反之，如果项目建设地远离自己的居住地，他们则会容忍或者支持项目建设，这种现象就叫邻避效应。在现代语境中，可能遭到居民们反对的项目很多，譬如能源加工生产设施、监狱、成人娱乐场所、变电站、殡仪馆、通信铁塔、无家可归者收容所、监狱乃至交通设施等，反对的理由大多基于道德、环保、污名化、犯罪率增加、公共资源占用和房产贬值等顾虑。本文关注的是那些最容易引发居民对环境污染担忧的项目，例如风电场、机场和垃圾焚烧厂等所引发的邻避冲突。
在经历了邻避事件的煎熬后，德国斯图加特21铁路工程最终得以推进。图为2019年的工地现场。
台湾：新竹市环保局在垃圾处理厂办公
上世纪末，我国台湾地区在应对居民邻避纠纷方面积累了较丰富的经验。1984年，台北内湖垃圾填埋场的一场大火，引发了当局对垃圾处理政策的重大调整。随后，“焚化为主、掩埋为辅”的处理政策便出台了。但从岛内开始建设第一座垃圾焚烧厂（内湖焚烧厂）起，绿色和平组织和当地社团就在技术安全性上不断提出质疑，周边居民也担心垃圾焚烧厂无法为当地提供更多的工作机会。
我国台湾台北市的北投垃圾焚烧厂大烟囱是当地地标之一，顶端设有旋转餐厅。
面对风起云涌的反对浪潮，市政当局在对抗还是疏导，对立还是沟通上经过精心权衡，集思广益，推出了敦亲睦邻政策，制定了严格环保标准，建立了回馈机制，进行了认真的政策宣导。几年下来，双方从“对立抗拒”到“和平共处”，事态终于起了积极的变化，最终台北的内湖、木栅、北投三座垃圾焚烧厂，分别在1991、1994和1999年建成使用。为使周边居民获益更多，当局在厂区或周边建设了网球场、游泳池、健身房和图书室等设施，免费或低价供周边居民使用。通过长时间平稳运行、所有信息公开、邀请居民参观、欢迎社团监督等举措，垃圾焚烧厂和社区居民建立起了信赖关系。
我国台湾新竹垃圾焚烧厂的行政楼由建筑大师贝聿铭设计。2001年，新竹市环保局搬入位于垃圾焚烧厂内的该楼办
更有趣的是，新竹市环保局把自己的办公室都搬到了垃圾焚化厂，目的就是与居民“拉近距离”，用实际行动彻底打消公众疑虑。台湾地区顺利布局垃圾焚烧厂的事例表明，其实当地居民是可以沟通并权衡利弊的，只要无大害和无大碍大家就能够接受；如果利弊相权，只要利大于弊或者利弊相抵，他们也会接受。
伦敦：污染物信息公开化解公众疑虑
著名的东南伦敦热电联产发电厂（SELCHP）是英国上世纪末建立的大型垃圾焚烧设施，功率高达35兆瓦，每年焚烧42万吨城市垃圾，为伦敦都市区提供了可观的热能和电能。可是，这座垃圾焚烧厂在建成前后也遭到当地居民抵制。
东南伦敦热电联产发电厂（SELCHP）每年处理42万吨城市垃圾
1986年，为解决伦敦垃圾填埋场短缺的问题，多家出资单位启动了SELCHP项目。在技术上，该项目据称是英国第一套符合欧盟环保法规的垃圾处理建设项目，在程序上经过了长时间的公众咨询后获得了开发许可，因此被称为地方公众参与的样板工程。1994年11月，英国的威尔士亲王亲自到场宣布工程启用。
但在运营后，“根正苗红”的SELCHP就陆续引起当地居民的抗议和投诉。最激烈的一幕场景发生在2002年，由于担心垃圾焚烧产生的二恶英对健康有潜在负面影响，在绿色和平组织的带领下，大批抗议人群冲进厂内并爬上了大烟囱，工厂因此被迫停工3天半。直到警方进入厂内驱散抗议者后才恢复生产。但是这一重大邻避冲突发生后不久，该厂的运营就没有再受影响，英国在接下来10年间通过焚烧处理城市垃圾而转化为能源方面的能力也不断增强，这是为何？
奥秘在于当时正在推广中的《欧洲污染物排放与转移登记（E-PRTR）》制度平息了此类纠纷。1998年的《奥胡斯公约》确立了欧盟公众的环境知情权和参与环境治理权。在该公约的基础上，《欧洲污染物排放与转移登记制度》自2000年开始，逐渐推广到欧盟，甚至欧盟之外有20多国也签约加入。E-PRTR数据库采集了欧洲各地3万家工业设施的91种污染物的信息，涉及65项经济活动，提供了工业设施排放到大气、水中的污染物以及排放的废物、废水的数据。
由于数据库整理和公布的数据都是经过独立核实和反复核对的，因此这种信息公开和透明化处理手段，对于化解邻避纠纷起到了关键作用。如果居民对此不放心，还可以阅读工厂对环境影响的全面评估报告和参观工厂。从这个意义上看，污染物排放制度的建立和公开机制不仅对于英国，对欧洲乃至全世界处理邻避效应都有积极的、深远的影响。
美国奥兰治县：各方妥协改建公园
多年来，美国在成功解决邻避冲突的过程中，形成了一套较为明确的公共议事规则，即信息公开、公众参与、决策过程透明化和法治化。在这种自由的话语空间下，学术机构和媒体共同参与调查，居民与企业相互博弈，各方利用自己手中的权利获得更好的结果。美国加州尔湾市的奥兰治县大公园就是这方面的一个典型案例。
美国加州尔湾市奥兰治县大公园的运动场。此地曾是军用机场，原计划建成民用机场，后遇邻避效应，改建为公园
奥兰治县大公园是当地著名的体育活动和艺术展示区，其前身是海军陆战队的埃尔托罗航空站。一般说来，这种退役机场由于自身固有的特点，被再利用的时候通常会被改造成商业机场。但埃尔托罗航空站在退役后却被改造成大型公园，这就是在邻避效应的推动下，各方博弈之后的结果。
上世纪末，埃尔托罗航空站关闭后，如何有效利用如此大的一块地皮，奥兰治县当地各方卷入了一场冗长的政治和公共关系之争。最初的开发建议包括商业机场、居民楼等。对于建设商业机场，奥兰治县北部的居民是支持的，但是南部的富人区居民表态反对，主要原因是商业机场在起降期间存在不安全因素，还会造成空气质量问题，从而降低自家的房产价值。
经过各方激烈的辩论和讨价还价，奥兰治县选民在2001年通过了“W措施”，批准了将退役机场开发成中央公园/自然保护区的多用途开发方案。公园建成后归尔湾市所有，日常运营由非营利性的奥兰治县大公园公司负责，公司由现任市议会的议员管理。截至2018年，原退役机场还有很大一块土地闲置，说是准备用来建设其他城市基础设施。
美国葡萄园海上风电场：资助海洋研究
和部分欧洲发达国家相比，美国的海上风力发电建设项目显得较为滞后，一直到2016年，美国第一座海上离岸风电场才投入运营。著名的凯普风电场项目如果能够完工，本可以使美国在风能利用领域扬眉吐气，可惜的是该项目2017年“寿终正寝”。该项目功败垂成的原因，既有建设许可和立法方面的受挫，也有邻避效应的存在。
居民区附近的风电场项目由于噪音和景观影响等原因，经常受到当地公众的反对。
凯普风电场项目启动于2001年，开发商原计划在马萨诸塞州风光旖旎的科德角附近建设130座大型风力涡轮发电机，每台都有40层楼高，展示了用清洁的风能来替代化石能源发电的雄心。然而，这个大工程的施工地被认为是潜在的生态旅游地，这就引发了当地人的激烈反应和批评。部分居民认为，涡轮机距离海岸仅仅7.7公里，他们的私家房产和海滩风光的价值受损了；部分居民认为，自家游艇的活动范围受到了限制；渔民担心自己赖以谋生的捕鱼业难以为继；自然保护组织认为，众多的大型风电机给当地野生动物资源（如鸟类）带来了危险……
后来，凯普风电场成为当地辩论的中心议题。项目本已获得了地方、州和联邦政府的批准和重大财政支持，但在经过多年的法律挑战和争吵后，各方疲惫不堪，项目最终陷于停滞。各方在尝试了各种妥协性的方案后都没能达成一致，最终项目取消。凯普风电场项目虽然最终失败了，但并非毫无意义，该项目给后续其他能源项目带来很多启发，从这个角度上可以说凯普风电场“虽死犹生”。
凯普风电场项目下马后，另一个大型项目葡萄园海上风电场在马萨诸塞州陆地以南55公里处启动了建设步伐。这次开发商在处理邻避效应方面准备充分，目前已开展了环境调查、社区相关利益保护研究、与渔民做好沟通、输电线路规划以及资助当地鱼类研究等工作。《环境与生活》记者从葡萄园风电场官网了解到，今年1月开发商在波士顿与自然资源保护协会、美国野生动物联合会和保护法基金会三个组织碰头，签订了一项史无前例的协定以保护濒危的北大西洋露脊鲸，以确保风电场拟建中的84台涡轮机在安装和运行过程中没有伤害露脊鲸之虞。
听懂反对声音：开发者更易成功
在观察和研究美国多个地方在土地利用上的邻避冲突后，总部位于旧金山的公共事务公司“政府和社区事务战略”的总裁兼联合创始人弗兰克·诺托，在自己的著作中谈了一些心得。
首先，在处理邻避冲突时要解决好重大优先事项，即和支持者们做好对话，招募和寻找支持项目的盟友。如果人们相信大多数邻居支持一项发展计划，那么他们反对该计划的可能性就会比较小，这是人类的天性决定的：我们不想在邻居中成为不受欢迎的人。如果支持者中有愿意为社区利益代言的社会地位较高的人士就更好了，最好让他们对与发展有关的问题有充分了解，并为可能接受的媒体询问做最好的准备。
其次，从何处下手确定支持者呢？弗兰克·诺托认为，这部分人群主要包括四类人：明显的直接受益者（建筑工人、供应商和拟建项目场地的财产所有人等），间接受益人（当地商会等），潜在的项目用户（基础设施的重度用户等），以及特殊利益群体（如受意识形态驱动的组织）。
再次是动员支持者。这方面开发者可以直接和公民沟通，例如通过信件、电子邮件、明信片、请愿书、电话和开会等方式来交流，旨在最大程度地减少后期遭遇到的反对声音。
最后是读懂反对者的声音。弗兰克·诺托认为要最大限度地减少对峙，主要是要充分理解邻避冲突产生的根本原因，他将原因分为四类：错误信息、情感需求、价值观冲突和利益冲突。第一类中的谣言或误导信息最容易处理，开发方通过公共宣传活动以清晰可信的方式陈述事实即可解决问题。情感需求则需要开发方充分满足部分当事人身为决策过程中的关键角色的参与感，所以“与琼斯先生和琼斯夫人一起在客厅里探讨开发项目的计划，其成本可能远低于预期费用”。
读懂邻避事件中反对者的声音非常重要。图为美国马萨诸塞州葡萄园风电场项目中开发商发布的露脊鲸保护宣传图
基于价值观的邻避冲突通常最难解决，尤其在环境价值观方面，很多人视环境保护是绝对无法商讨的道德目标。所以，对开发方来说，至关重要的是不要公开贬低对手的价值观，而应将重点放在其他一致的发展理念上，解决所有人都同意的问题，如失业和当地教育质量等。然后，在利益冲突上，用说服和谈判的方式处理好各方利益，以达成各方都满意的结果。
化弊为利：乐观看待邻避事件
2015年，美国宾夕法尼亚州的卡罗尔·黑格教授著述的《邻避之美》一书出版。该书从另一个角度看待复杂纷呈的邻避冲突。黑格教授认为，邻避事件的参与者往往给人留下刻板和顽固不化的印象，但她认为，基层社区的邻避事件经常会带来各种创新和意想不到的积极变化，例如启动社区在自我理解、民主政治等方面的进步。
1974年8月，当时西德惠尔市的民众为反对建设核电厂，组织了大规模游行示威。
在卡罗尔·黑格看来，上世纪70年代德国惠尔爆发的反对建设核电厂的邻避冲突，大大促进了可再生能源在德国的深入人心和技术研发：后来，该邻避事件的参与者在弗莱堡成立科研机构（生态研究所）；著名的弗劳恩霍夫太阳能系统研究所也在这里扎根。如今，该研究所已成为欧洲最大的太阳能研发机构；越来越多的大学把可再生能源列为学习科目；当地居民开设了数百家可再生能源企业；这次大型邻避冲突也成为德国绿党赖以诞生的温床……可以说，惠尔的邻避冲突事件已在德国政治、科技和经济等多个领域收获了丰硕的果实。
1977年成立的弗莱堡生态研究所是德国邻避运动的产物
（本文写作中参考了《海外如何走出“邻避”困境》一文，以及英国《卫报》、IEEE、美国社会科学研究协会和加拿大阿尔伯特市政网等网站的信息，在此一并致谢。）
网编：刘畅
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