黨的十九大報告提出優先發展教育事業、堅持就業優先戰略、堅持農業農村優先發展等三個“優先”，首次把農業農村放在優先發展的位置，這是以習近平同志為核心的黨中央對我國城鄉關係、工農關係作出的重大戰略調整，是著眼“兩個一百年”奮鬥目標和決心，下大力氣補齊農業農村短腿短板作出的重大戰略安排，是中國特色社會主義“三農”思想的重大發展，表明黨中央對“三農”工作的認識深度、重視程度和工作力度提升到了一個嶄新高度。2018年中央1號文件對實施鄉村振興戰略作出了明確部署，農民專業合作社的發展迎來了難得的歷史機遇。切實落實農業農村優先發展，須堅持以下五個優先。
一、發展理念優先變革
發展理念具有戰略性、綱領性、引領性，是落實農業農村優先發展的關鍵。牢固樹立並深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，科學把握新時代農業農村發展的新特徵新要求，實現農業農村更高質量、更有效率、更可持續地發展。一是政績觀優先轉變。樹立衡量一個地方工作的好壞，要看工業，更要看農業；要看城市，更要看農村；要看經濟總量，更要看民生改善的理念。在主要領導精力分配、財政資金分配、重大工程項目安排等方面，真正做到優先考慮農業農村。二是責任落實優先要求。要求各級黨委政府切實加強對農業農村工作的領導，黨政一把手親自抓，分管領導直接抓，領導要把主要精力放在農業和農村工作上，把優先發展要求體現在工作部署、資金投入和幹部配備中。三是考核指標優先設置。把農業農村優先發展具體為省、市、縣三級的工作任務，量化設置為考核指標，納入幹部政績考核，實現推進農業農村優先發展的自律他律共用。
二、政策設計優先考慮
政策具有先導性和指向性，是農業農村優先發展的基礎。要堅持重中之重的思想方針，在農業科技、基礎設施、金融保險、收入保障等方面，設計、完善、實施支持政策體系。一是出臺非常規的政策措施。明確年度國內生產總值的一定比例用於支持農業農村發展，健全“三農”投入持續增長機制，優先保障財政對農業農村的投入，將農業農村作為固定資產投資的重點領域，確保力度不減、總量增加。加大對農田水利、土地整治、農業科技、職業農民培訓等投入，促進農業降本提效；加大對退耕還林、退耕還溼和退養還灘、節水灌溉、耕地地力保護、化肥和農藥減量、農業廢棄物回收、地下水超採和重金屬汙染地區治理等的投入，促進農業可持續發展。二是深入推進農村金融改革。加快完善農村金融服務體系，不斷創新適合新型農業經營主體的金融產品；鼓勵金融機構拓展“三農”業務；圍繞鄉村振興戰略，建立和完善中央、省、市、縣四級投融資平臺。三是引導社會資本進入農業。發揮現代農業建設方面的基金引導作用，撬動社會資本投入，解決金融進村“最後一公里”問題，重點建立社會資本進入農業農村的用地保障政策。四是擴大農業保險覆蓋面。支持發展特色優勢農產品保險、設施農業保險等，探索建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨和農業保險的聯動政策。五是政策設計要有操作性和超前性。強化政策的目標導向和問題導向，引導整合扶持政策向設施農業、綠色發展、品牌建設、主體培育、產村融合、生產服務等領域聚集，健全新時代農業農村發展的支持保護體系。
三、機制體制優先創設
機制體制具有長期性和穩定性，是堅持農業農村優先發展的保障，須建立健全有利於各類資源要素向農業農村流動的體制機制。一是構建要素交換上滿足農業農村優先發展的機制體制。推動工業資本積累和國民收入分配優先向農業農村傾斜，大幅度提高公共財政在“三農”領域投入比例，將農村基礎設施建設全面納入公共財政保障範圍。二是構建資源配置上優先保障農業農村發展的機制體制。在節約集約利用的基礎上，保證農業現代化發展資源的數量和質量的優先，保證農業產業用水用電用地等需求，特別是適應一二三產業融合發展需要，加快創新農業設施用地政策。三是構建公共服務上滿足農業農村發展優先的機制體制。基礎設施優先向農村延伸、公共服務應優先在農村覆蓋，儘快拉平城鄉在教育、醫療、養老等社會保障方面的差距。四是構建履職盡責上一個部門統籌管理的機制體制。以一個部門負主要責任為基本原則，加快大部制改革，賦予相關職責任務，理順上下關係，暢通農業農村優先發展渠道。
四、推進路徑優先規劃
規劃具有引導和指導性，是農業農村優先發展的統領。科學的規劃，可以減少農業農村發展的要素投入。一是優先制定鄉村發展規劃。各地以實施鄉村振興戰略為目標任務，編制鄉村發展總體規劃，科學謀劃鄉村產業發展、人居環境、鄉風文明、民主自治等領域，堅持問題導向，著力在制約各地發展的關鍵領域和重點環節取得突破。二是優先制定環境保護和治理規劃。以村莊、庭院綠化美化為目標任務，優化村莊綠化、汙水管網、公共設施等佈局，實現道路硬化，改水改廁，生活垃圾、生活汙水有效處理，河道治理，提高環境的保護和整治效果。三是優先制定鄉村產業發展規劃。以產業興旺為目標任務，結合各地資源稟賦，發揮比較優勢，科學制定產業發展的戰略目標、重點任務和步驟措施，實現資源要素的合理搭配，促進農民就業增收，增強村集體經濟實力。
五、工作推進優先考慮重點抓手
工作推進具有系統性和全局性，是農業農村優先發展的根本。
（一）優先發展農村產業
發展農村產業，必須堅守發展、生態、民生三條底線，鞏固和完善農村基本經營制度，補齊短板、強化支撐。一是加強糧食生產能力建設，保障國家糧食安全。實施“藏糧於技、藏糧於地、藏糧於倉”戰略，保障耕地的質量與數量，加強糧食生產功能區、重要農產品保護區、特色農產品優勢區“三區”建設。二是調整優化產品結構，促進農業產業轉型升級。用工業化、市場化、科技化、綠色化理念來謀劃、發展現代畜牧業、水產業、園藝業，優化產品結構，滿足多樣化的消費需求。三是發展現代農產品加工業，做強做全產業鏈。推動一二三產業融合發展，延長產業鏈條，實現生產、加工、流通一體化發展。四是拓展農業功能，推動就業增收。深入挖掘農業的文化、生態等功能，大力培育新產業新業態，積極發展休閒旅遊業、會展農業、創意農業、生態農業、信息農業。五是加強農業設施裝備建設，為農業農村發展提供條件支撐。加強農業基礎設施和農業裝備建設，推動農業科技創新和成果推廣應用，實行生產的專業化、規模化、標準化、集約化，提高農業科技貢獻率和綜合機械化水平。六是構建現代農業三大體系，推進現代農業發展。建立科技有效支撐、質量安全全程管理、公共服務健全的生產體系，三產融合發展、政策城鄉統籌、綠色循環的產業體系和規模現代的經營體系。
（二）民生保障優先
貫徹以人民為中心的發展思想，推動民生改善與經濟發展良性互動，在共建共享中讓農民群眾得到更多實惠。一是優先保障農村公共服務供給。把農村公共服務體系建設從“有”到“好”作為主攻方向，堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距，繼續推動城鄉義務教育一體化發展，著力提高農村義務教育質量和便利性。加大鄉村文化基礎設施建設，豐富農民群眾精神文化生活。健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系，構建農村養老、孝老、敬老的社會環境。二是優先保障農村基礎設施建設。加強村莊配套道路、供排水、垃圾處理、供電、通信、飲水、綠化等基礎設施投入；建好、管好、護好、運營好農村公路，實施農村飲水安全鞏固提升工程和新一輪農村電網改造升級工程，實施農村旱廁改造工程，夯實農業農村發展基礎。三是健全覆蓋鄉村農民的社會保障體系。按照廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋鄉村居民的社會保障體系建設，穩步提高保障水平。完善農民基本養老保險制度、著力增加農民基礎養老金，完善農民基本醫療保險制度和大病保險制度、著力提高農民報銷比例，統籌鄉村社會救助體系、著力提高農村低保標準和覆蓋面。
（三）人才優先
人才資源是第一資源，農村人才培養是農業農村優先發展的根本，統籌實施各類培訓計劃，充分發揮現有培訓機構作用，把各類涉農院校、事業單位、農業企業、農業園區動員組織起來，構建分級分類培訓體系。一是培育農業技術人員。採取“定向招生、定向培養、定向就業”的“三定向”辦法，實施“一村一大”招生政策，擴大農業類專業學歷教育招生規模，確保每村都有1名以上接受過農業教育的大學生，培養新生代農業技術人員。採取政府支持，機構參與，企業為主的方式，建設農業技術人員培訓平臺，提高農技人員培訓效果。依託農業產業化龍頭企業，大力培育農業技術人員。實施農技人員知識更新培訓工程，提升現有農技人員的技能水平。二是培育鄉村管理人才。加強實踐鍛鍊。派出優秀青年管理人員到先進的專業經濟組織和發達經濟地區考察學習，掛職鍛鍊，見賢思齊，把別人的長處和經驗變成自己的本領，提升管理水平，努力改進當地存在的較為落後的狀態。引進人才。破除地域封閉、夜郎自大狹隘觀念，制定比較寬鬆的政策，搭建創業的平臺，創造良好的人際環境，吸引和招聘全國各地的優秀管理人才。建立保障體系。從發現舉薦人才、培養愛護人才、尊重支持人才到使用人才等方面形成一套制度和措施，使各類管理人才能立足本鄉本土，發揮才幹，大膽創新，迎難而上，勇於創新與創業。三是培育新鄉賢。加強鄉村好人、道德模範的宣傳，讓好人與道德模範成為人們心目中的道德標杆，起到潛移默化的引領作用，形成新鄉賢文化，吸引一大批有積累、有情懷、有溫度的“新鄉賢”下鄉“認”親、返鄉“走”親、回鄉“養”親。明確由省級農業行政管理部門制定發佈新鄉賢認定管理辦法，明確認定標準、認定程序、認定主體，堅持因地制宜，以社會威望、技能水平、經營效益等為參考因素，提出新鄉賢認定條件和認定標準。四是培育基層組織帶頭人。繼續實施農村實用人才帶頭人示範培訓，加大財政支持力度，擴大培訓範圍和規模。
（四）村莊整潔優先
一是推動綠色生產。加強生態環境保護與治理，開展畜禽糞汙、農業秸稈、廢舊農膜等農業廢棄物資源化利用，促進節能減排，推動農業低碳發展。二是推進生活垃圾治理。對鄉村生活垃圾進行資源化利用，擴容完善現有垃圾處理設施設備。三是實施美麗鄉村創建。以特色村、精品村、中心村為節點，實施美麗鄉村建設，提升農村生態環境質量和農民生活水平。
總的來講，推進農業農村優先發展，重點看是否把“三農”優先放在國民經濟社會總體發展的大戰略中，是否優先放在城市與農村融合發展的大背景中，是否優先放在三次產業的大結構中，是否優先放在市民農民的大格局中，是否優先放在宏觀制度設計中，是否優先放在微觀資源配置中來考慮和推進。
堅持農業農村發展優先，要注意防止幾個問題：一是防止主觀臆斷。要切實用科學發展觀和正確政績觀指導工作，尊重客觀規律，尊重農民意願，充分徵求老百姓意見，防止主觀臆斷，不搞強迫命令。二是防止虎頭蛇尾。必須按照“兩個一百年”目標的要求，樹立長期奮鬥的意識，堅持不懈、鍥而不捨、持之以恆地推進農業農村發展，積小成為大功。三是防止外硬裡軟。農業農村的道路、房屋、生產設施設備等硬件基礎設施改善很重要，為鄉村振興營造良好的基礎條件。但產業佈局、人才培養、技術運用、文化傳承等軟實力方面，也需要全面加強、同步提升。四是防止“整齊劃一”。我國農村自然條件、經濟基礎、民情風俗等差異較大，農業農村優先發展必須從實際出發，因地制宜，分類指導，不能強求一律，搞一個模式甚至是“樣板工程”。要量力而行、循序漸進，充分考慮當地財力和群眾的承受能力，不盲目攀比，不過度建設，堅決防止不切實際的高指標、趕進度，搞層層驗收和達標升級，決不能加重農民負擔和增加鄉村債務。
（作者：楊禮憲；作者單位：農業農村部農村社會事業發展中心休閒農業處）
來源：《中國農民合作社》期刊2018年第6期
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