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美國總統特朗普發動史上規模最大的貿易戰之際，被美國視為“後院”的墨西哥選出了90年來首位左翼總統，引發外界對於北美貿易戰持續升級的憂慮。美、加、墨三國高層表面上的熱絡，不能掩蓋已經劍拔弩張的北美貿易關係。除彼此加徵關稅的報復措施持續升級，貿易 衝突背後真正的戰場——NAFTA——還將迎來新的博弈。
本文系盤古智庫學術委員、美國政治法律學者張軍律師及盤古智庫高級研究員、中國人民大學國際關係學院副教授刁大明接受《21世紀經濟報道》的採訪報道，首發於2018年7月11日《21世紀經濟報道》第16版。
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《21世紀經濟報道》2018年7月11日第16版整版
當地時間7月1日舉行的墨西哥總統大選中，國家復興運動黨領導人安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾（Andres Manuel Lopez Obrador）取得壓倒性勝利。這位被稱為“墨西哥版特朗普”的當選總統，與北鄰的正版特朗普一樣，被貼上了民粹、強硬、反建制、性格火爆的標籤。
有分析認為，洛佩斯的當選，可能讓墨西哥和美國雙邊關係進一步惡化，並給美國、加拿大和墨西哥的北美自由貿易協定（下稱“NAFTA”）更新談判帶來新的不確定性。
然而，大選結果出來後，特朗普出人意料地在推特上發出“賀信”，洛佩斯也不失禮貌地適時回應，感謝美國總統的“誠意”。隨後，雙方進行了一次被美方形容為“積極且富有建設性”的通話，涉及貿易和移民問題。
加拿大總理特魯多也迅速致電這位當選總統，祝賀其贏得墨西哥大選，並與其討論了NAFTA等問題。加拿大總理辦公室發佈消息稱，雙方領導人就優先更新NAFTA問題達成一致。
美國國務院也發佈消息稱，國務卿蓬佩奧將於7月13日訪問墨西哥，與現任總統培尼亞、當選總統洛佩斯等舉行會晤。
但是，三國政界表面上的熱絡氣氛，並不能掩蓋已經劍拔弩張的北美貿易關係。除了三國之間互相加徵關稅的報復措施持續升級，真正的戰場——NAFTA——還將迎來新的博弈。
NAFTA太重要，“墨版特朗普”無法繞過
墨西哥當選總統洛佩斯承諾，會把針對年輕人的獎學金、養老金、新機場建設項目修訂等多項事務擺在優先位置，因為諸多左翼主張，被一些觀察人士貼上了“民粹”標籤。
洛佩斯還許諾任期結束時將讓經濟增長率達到6%，打破過去40年裡平均增長只有2.5%的“慣例”。
這些願景顯然對選民構成了直接吸引力，反映出本次墨西哥大選背後的經濟邏輯。
中國社會科學院拉美研究所國際關係研究室主任諶園庭接受21世紀經濟報道採訪時指出，儘管墨西哥加入NAFTA後經濟開放程度提高，但對美國市場依賴嚴重。墨西哥當年的目標是實現對外貿易和經濟多元化，但事實上，只有進口多元化在一定程度上得到實現，比如從中國的進口從11%增長至17%，但出口多元化的目標並沒有實現，依然高度依賴美國。
諶園庭表示，儘管目前的墨西哥執政黨在能源和教育等領域推進了一些結構性改革，但民眾並沒有感受到箇中好處，整個國家的貧困率依然很高，收入不平等狀況也沒有改善。
“2000年墨西哥真正實現政黨輪替以後，民眾至今仍未看到希望，這種情況下，只能靠手中的選票了。”諶園庭指出，墨西哥經濟開放的紅利未能惠及普通民眾，是左翼洛佩斯上臺背後的重要經濟原因。
有趣的是，洛佩斯上臺的經濟邏輯，與打著保護主義旗號上臺的特朗普如出一轍。美國智庫布魯金斯學會資深研究員Vanda Felbab-Brown表示，洛佩斯的政治和管理風格和特朗普有著驚人的相似之處。他憎恨在政治鬥爭中失敗，言論往往很激烈，經常抨擊他認為輕視自己的人。他抨擊墨西哥媒體，蔑視墨西哥非政府組織和公民社會，譴責墨西哥最高法院。
這樣兩位有著濃重民粹色彩的總統，不可避免地會因為各自的國家利益出現衝突。特朗普對墨西哥的不友善舉世皆知，而現年64歲的洛佩斯也曾多次抨擊特朗普“修建邊境牆”、“退出NAFTA”等言論，甚至專門寫過一本名為《聽著！特朗普》的書，數落其對墨西哥移民的種種不是。
“受特朗普持續攻擊墨西哥的影響，兩個鄰國之間的關係正處在20世紀80年代以來的低谷”，前墨西哥駐美國大使Arturo Sarukhan表示，在接下來的六年裡，美墨關係將取決於特朗普。特朗普在未來幾個月選擇如何回應墨西哥，將為兩國未來的關係定下基調。
Arturo Sarukhan指出，因為特朗普持續發表反墨西哥和反移民的論調，墨西哥大選期間，各總統候選人均採取了不同程度的反特朗普立場。雖然特朗普未直接對選民投票產生影響，但肯定會對墨西哥政府和內閣成員產生影響。
不過，儘管墨西哥大選充斥著反特朗普色彩，但具體到兩國關係上，理性聲音並未被淹沒。洛佩斯在競選過程中就多次強調，其目標是與美國建立富有成效、相互尊重的關係，並支持NAFTA的重新談判。
Vanda Felbab-Brown表示，雖然因其煽動性的反墨言論及政策，特朗普在墨西哥極不受歡迎，成為理所當然的攻擊目標，但洛佩斯卻在競選過程中避免攻擊他。相反，洛佩斯承諾要努力與特朗普合作，試圖保護NAFTA。
不難發現，無論特朗普如何發難，墨西哥政界始終強調保護NAFTA。目前，將於12月正式就職的洛佩斯已向現任總統提議，讓其手下的專家團隊加入談判，體現了他對NAFTA的重視。
美國康奈爾大學公共事務學院副教授Gustavo A. Flores-Macias稱，NAFTA產生的雙邊商業關係對墨西哥來說如此重要，任何不利於NAFTA的舉動都將是痛苦的。
國際評級機構標準普爾上週五發出警告，如果墨西哥從NAFTA更新談判中退出，可能會將其主權信用評級下調至BBB+。該機構的高級分析師Joydeep Mukherji表示，退出不一定意味著NAFTA的徹底廢除，但意味著墨西哥利益將受損。
“NAFTA的退出，將導致墨西哥GDP增長率長期下降，從而降低政府的財政收入，令財政赤字上升和政府債務負擔加劇。”Mukherji表示，標普的預期是，三國政府最終將以不損害NAFTA角色作用，或不損害國家間貿易和資本流動的方式來解決分歧。
諶園庭則向記者指出，無論對美國還是墨西哥而言，退出NAFTA的代價都是很大的，都是不能承受的。尤其是美國南部與墨西哥接壤的地區，兩邊不僅經濟融合度很高，社會和人員方面的融合度也很高。
借關稅戰施壓，攪動NAFTA談判
儘管墨西哥政界高度重視NAFTA，但NAFTA卻被特朗普斥為“美國有史以來最糟糕的協定”，揚言不達到想要的結果就退出。
從去年8月以來，美加墨三國就NAFTA更新進行過多輪談判，但因各方分歧太大，遲遲未能達成一致。美國覺得“吃虧”多年，要墨西哥和加拿大做出讓步，後兩者卻堅決“捍衛國家利益”。特朗普後來表示，今年11月美國中期選舉前，不會簽署任何協議。
而在NAFTA談判陷入僵局的同時，特朗普又向全世界舉起了貿易制裁大棒，墨西哥和加拿大也未能倖免。
今年6月初，美國對墨西哥、加拿大、歐盟的鋼鋁產品加徵關稅。作為報復，墨西哥宣佈對部分美國產品加徵關稅。產品清單顯示，墨西哥對美國蘋果、土豆和豬腿肉等加徵20%關稅，對多種乳酪和波本威士忌加徵20%至25%關稅，對鋼鋁產品加徵15%至25%關稅。
加拿大同樣迅速反擊，從7月1日起，對價值166億加元（約合129億美元）的美國商品徵收報復性關稅，清單中除鋼鋁產品以外，還包括楓糖漿、威士忌、橙汁等商品。加拿大外交部長弗裡蘭表示：“加拿大別無選擇，只能以一種慎重的對等的回應方式進行報復。”
盤古智庫學術委員、美國政治法律學者張軍律師向21世紀經濟報道記者指出，仔細分析墨西哥和加拿大的清單可以發現，大多產品來自傾向支持特朗普的地方，比如農業州愛荷華州、橙汁主要產地佛羅里達州。在美國曆次選舉中，搖擺州佛羅里達都是兩黨必爭之地。這個清單看似審慎，卻又十分精準，刀刀“砍”在可能影響特朗普選情的關鍵州上。
針鋒相對的貿易爭端，讓美加墨三國領導人關係陷入緊張。根據CNN早前的一則報道，特朗普在某次有關關稅的談話中，跟特魯多開起了“玩笑”，質問特魯多“燒白宮的不是你們嗎？”（1814年，第二次美英戰爭期間，白宮被放火燒燬，加拿大當時為英國殖民地。）而在G7峰會後的新聞發佈會上，特魯多明確表示，加拿大不會在貿易問題上受美國擺佈。
面對特魯多的強硬態度，特朗普發推特批評，特魯多在峰會上謙遜溫和，卻在他離開後表現得“非常不誠實、軟弱”。白宮國家貿易委員會主席納瓦羅接受福克斯新聞採訪時甚至表示，對任何一位與特朗普總統進行不誠實外交，並試圖在背後捅刀子的外國領導人來說，地獄會給他留個特別的地方。這一說法引得全球輿論譁然。
事情還沒有結束。特朗普進一步威脅，要對所有進口汽車及零部件加徵25%的關稅。7月晚些時候，美國商務部將就進口汽車是否威脅美國國家安全的問題舉行聽證會。由於汽車產業鏈高度全球化，美國作為全球最大的汽車消費國之一，加徵高關稅將對整個產業帶來巨大影響。對於汽車產業是重要支柱產業的加拿大、墨西哥兩國來說，無疑將構成更大壓力。
美國政府部門相關數據顯示，美國國內銷售的汽車近四分之一是進口的。目前，美國對進口小汽車徵收關稅僅為2.5%。美國進口汽車第一大來源是墨西哥，其次是加拿大，日本、韓國、德國也是主要的來源國。
有分析認為，在NAFTA更新談判陷入僵局之際 ，特朗普政府對加拿大和墨西哥祭出關稅武器，是為了向兩國施加壓力，迫使它們在談判中做出讓步。
上海國際問題研究院世界經濟研究所助理研究員潘曉明對記者指出，現在這種加徵關稅是美國基於國內法232條款，向所有貿易伙伴進行徵收的。雙邊需要談判，美國才有可能給予豁免。她認為，鋼鐵加徵關稅並不只針對墨西哥，不構成直接施壓，但特朗普的貿易保護主義確實會使墨西哥受到影響，所以會加強墨西哥與美國達成NAFTA協定的意願。
“為了緩解美國貿易保護帶給墨西哥的衝擊，墨西哥有意願進行談判。”但潘曉明也強調，新當選的總統已經表示，與其有個“壞”NAFTA協議，還不如不籤。
不過，特朗普是一位“非傳統政客”，儘管有觀點認為加徵關稅只是其為獲取貿易利益的“交易的藝術”，但各界對其真實目的仍疑慮重重。
張軍就向21世紀經濟報道記者表示，發起貿易戰只是手段，還是其追求的目標，恐怕連特朗普團隊自己都還搞不清楚，這也是他為何反覆多變、難以預測的原因，但起碼人們希望這只是一種談判手段，“畢竟貿易戰中沒有贏家。”
衝突表象之下，自貿協定進退兩難
目前總的看來，關稅大戰只是北美貿易衝突的表象，美加墨三國真正看重的，還是艱難的NAFTA更新談判。
1991年NAFTA談判之初，北美地區三個國家的願景是讓墨西哥融入兩個高度發達、高工資水平的經濟體，希望自由貿易能為墨西哥帶來更強大和穩定的經濟增長，為不斷增長的勞動力提供新的工作機會，從而減少從墨西哥“北上”的非法移民數目。而對美國和加拿大而言，墨西哥是一個充滿希望的新出口市場，也是一個成本很低的投資目的地，“帶上”墨西哥一起玩，有助於提高本國企業競爭力。
“自貿協定通過削減關稅，推進貨物貿易便利化，擴大市場準入和加強投資和知識產權保護等制度化安排，可以推進區域國家間貿易，加強投資往來和技術轉移，進而實現區域內國家優勢互補，形成區域生產網絡，成為全球價值鏈的組成部分。”潘曉明向記者表示。
記者從美國知名智庫對外關係委員會（Council on Foreign Relations ，簡稱CFR） 獲得的數據顯示，自NAFTA生效以來，美國與兩個鄰國之間的貿易增長超過兩倍，遠高於與其它國家的貿易增長速度。加拿大和墨西哥是美國兩個最大的出口目的地，佔其出口總額的三分之一以上。
墨西哥方面，NAFTA對其農產品出口起到重大促進作用，協議生效以來，其出口增長了兩倍，同時在汽車製造業創造了數十萬個工作崗位。無論是墨西哥整體生產率還是消費者價格，都受到積極影響。
加拿大方面，從1993年以來，來自美國和墨西哥的直接投資增加了兩倍，美國投資更是佔其外國直接投資存量的一半以上。
經濟學家們普遍認同NAFTA為北美地區經濟發展帶來積極作用。從1993年至2016年間，地區貿易總額從2900億美元急劇增長至1.1萬億美元，跨境投資大幅增加，墨西哥的外國直接投資（FDI）存量從150億美元飆升至1000多億美元。
儘管難以精確量化NAFTA這個單一的自貿協定為北美三國的經濟增長帶來了多大的貢獻，但學界此前普遍認為，這是一項旨在推動地區經濟融合、減少貿易壁壘、打造共同市場的協定，有利於美加墨三國發揮各自的比較優勢。
“NAFTA是有用的。NAFTA談判之初帶有實驗性，但只要想想自1994年以來全球經濟走得多遠和多快，就能理解這個協議有更新和改進的必要。”在威爾遜中心舉行的一場關於NAFTA的論壇上，美國美洲委員會暨美洲協會副主席Eric Farnsworth表示，NAFTA已完成它最初的使命，增進了美國、加拿大、墨西哥三國的貿易和投資，如今它應該進行更新，以契合全球經濟發展的趨勢。
目前的進展是，自2017年8月以來，美加墨三國就重新簽署NAFTA進行了多輪談判，卻因為三方分歧太大始終未能達成一致。特朗普已表示，談判延期至11月美國中期選舉後，以便能達成“更好”的協議。
按美國貿易代表羅伯特·萊特希澤的說法，美國政府的目標是削減貿易逆差，扭轉美國工廠倒閉、工人失業的現狀，要求墨西哥提高勞工待遇和工作環境標準，並取消現有的爭端解決機制。
潘曉明向21世紀經濟報道記者表示，NAFTA目前面臨一些比較棘手的議題，比如汽車原產地規則、落日複審等，三方無法就這些議題達成一致。另外，美國貿易保護主義使得美加和美墨的雙邊經貿關係陷入緊張。G7加拿大峰會的美國和加拿大之間的爭議，墨西哥對美國的報復措施，都表明新的NAFTA協定要在短期內推出，還面臨許多文本協商之外的困難。
儘管困難重重，但放棄NAFTA更新，簡單撕毀這樣一份自貿協定絕不符合各方利益。
從墨西哥總統大選後三國領導人的互動來看，在推動NAFTA更新談判這個問題上，三方存在共同需求。美國政治媒體The Hill刊文稱，NAFTA更新談判達成一致，對三國領導人來說，也許是個“三贏”的局面。
文章認為，對於特朗普來說，向全世界揮舞貿易戰大棒的負面效應正在逐步顯現，其有必要向支持者證明，這種手段是行之有效的，而這就需要贏得其中一場貿易戰；對墨西哥而言，新當選的左翼總統洛佩斯要兌現改善經濟、提高工資福利等競選承諾，離不開持續穩定增長的經濟環境；加拿大總理特魯多當然不願作為旁觀者，面對即將到來的2018年大選，他需要向國民證明其捍衛國家利益的堅定立場。
諶園庭對記者分析稱，特朗普不會退出NAFTA，至少不會退出雙邊協議。她認為，無論對美國還是墨西哥而言，退出NAFTA的代價都是很大的，都是不能承受的。
諶園庭指出，重談NAFTA是特朗普總統選舉時的競選承諾之一，這種情況下，中期選舉前NAFTA也是他繼續獲得支持者支持的籌碼，他需要讓選民看出來，自己一直在為重談NAFTA努力。
企業不滿，貿易混戰無贏家
只是，在口頭上特朗普表現得十分強硬，甚至威脅要撕毀NAFTA。但這對美國而言，並不是一件容易的事情。特朗普政府的貿易保護主義做法，真能實現保護國內產業和工人就業的目的嗎？其實並不盡然。
位於威斯康辛州的Huth Ben Pearson，是世界領先的管材和彎管機制造商之一。這是一家規模不到25人，擁有超過50年曆史的美國小企業。“像NAFTA這樣的自貿協定，幫助我們這家小公司的產品成功銷往加拿大、英國、墨西哥等10多個國家。”該企業的負責人Ken Murray說。
難以想象，沒有自貿協定的各種安排，這樣一家小企業如何能進入全球市場。這也是特朗普的貿易保護主義做法，在美國國內引起巨大爭議的原因之一。
除了NAFTA的激烈博弈，特朗普政府對國外產品加徵關稅的措施，也讓部分美國企業感到利益受損的可能，不約而同“奮起反抗”。不僅是哈雷摩托車、通用汽車等標誌性企業，代表美國製造業、農業、零售商、進出口商等相關群體的多個行業協會紛紛表態，反對貿易保護主義立場。
Ken Murray就在美國商會網站上表達了自己的態度。Ken Murray表示，由於公司終端用戶大多是小企業，“我們的市場對價格非常敏感。一旦關稅增加，小型汽車維修店就不會再向我們採購，轉向我們的競爭對手”。
潘曉明向21世紀經濟報道記者表示，美國對鋼鐵和鋁等加徵關稅，儘管短期會對鋼鐵和鋁等產業進行保護，但會增加美國經濟整體的成本，從而對經濟造成損害。
“分析表明，對鋼鐵和鋁加徵關稅會在相關行業產生36000個左右的就業崗位，但美國經濟各部門將會失去146000個就業崗位。美國已有前車之鑑：美國小布什政府期間對鋼鐵採取保障措施，但對美國經濟整體產生負面影響。”潘曉明說。
盤古智庫高級研究員、中國人民大學國際關係學院副教授刁大明認為，美國若一意孤行繼續向全球揮舞大棒，一方面將令國內鋼鋁製品、以鋼鋁為原材料的相關產業成本上漲，不利於這些產業，損害美國普通消費者利益；另一方面，隨著包括中國在內的各國關稅反擊，涉及的美國產業也會受損，最終傷害的也是美國消費者。
這種貿易保護主義的做法，“短期內會讓他鎖定的藍領中下層群體產生一種幻象，覺得美國相關經濟指標在向好，似乎貿易戰有用，但長期肯定不是的”。刁大明向記者表示。
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