清朗天空
感受法治新生态
当前，按照中央部署，各级政府在确保疫情防控到位的前提下，积极推动非疫情防控重点地区企事业单位复工复产，恢复生产生活秩序。从广义资本而言，企业赖以生产经营的资源都可称之为资本，包括：自然资本（土地）、资金资本（货币）、实物资本（机器、原材料）、人力资本（员工）、制度资本（营商环境）以及社会资本（社会融合度）。疫情发生，不少企业（尤其是中小企业）在资金、原材料、员工以及销售等方面都遇到困难，各级政府纷纷出台政策，帮助企业渡过难关。这时，政府加大力度优化营商环境，降低制度成本，就显得至关重要。政府应以复工复产为契机，将政策实施与优化营商环境相结合，统筹安排，为企业破堵点、解难题。
国务院颁布的《优化营商环境条例》于2020年1月1日实施，依据条例第二条规定，营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。条例第四条规定：“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。”第七条第三款规定“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。”依据上述规定，各级政府应从实际出发，大胆探索，最大力度创新体制机制，最大限度简政放权，最大程度降低制度成本，为企业营造良好的营商环境。
从2003年开始，世界银行对100多个国家或地区的营商环境进行排序，成为衡量一国或地区竞争力的重要指标，在全球产生了重要影响。营商环境有“硬”和“软”之分，营商“硬”环境指市场主体所需要的有形要素，包括自然资源及基础设施等，而营商“软”环境指市场主体的制度环境，包括立法、司法和执法等。随着全球竞争日益加剧，各国政府和国际组织更注重营商“软”环境评估，而营商“硬”环境则处于次要地位。营商“软“环境是以市场主体需求为中心的微观法治环境，其注重法治在细节上的落实与保障，世行营商环境评估的十项指标，从“开办企业”到“办理破产”，均涉及到法治支撑，即“法治是最好的营商环境”。
近期，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》（以下简称《意见》），《意见》以法治为导向，既助力复工复产，又推动法治化营商环境构建，具体分析如下。
一、立法指引
《意见》强调立法指引，要求提前介入，注重合法性审查，明确：“密切配合有关部门出台复工复产、扩大内需、维护企业和职工合法权益方面的政策规定，主动介入、提前研究，注重维护企业和职工的合法权益。严格禁止在法律法规外增加许可事项、增设许可条件，防止设置过高门槛限制和影响复工复产。加快对有关政策措施的合法性审查，在审查过程中注意平衡好各方权利义务，确保实现稳就业、稳投资的政策效果，为依法防控疫情、有序复工复产，特别是进一步做好复工复产后的防疫指导监督、建立最严格的岗位责任制和疫情应急处理机制提供法治支持。加强依法防控疫情、保障企业复工复产有关法律政策问题研究。”
二、司法回应
在学者诺内特和塞尔兹尼克合著的《转变中的法律与社会——迈向回应型法》一书中，将法分为三种类型：压制型法、自治型法和回应型法。
压制型法是指法律处在行政压制下，完全受行政驱使，只是“行政的晚礼服”；自治型法是指法律与行政分离，拥有不同于行政的思维与技艺，并构成对行政的约束，其目的是促进依法行政，实现社会治理法治化；回应型法在自治型法的基础上，要求法及时关注和回应社会变动，并对对急剧变动的社会关系做出调整，实现社会秩序。
可以说，自治型法针对的是常态社会，充当日常社会的“维生素”，而回应型法更多时候是面对一个非常社会，充当社会的“抗生素”。回应型法具有开放性和多元性特点，注重解决问题的有效性。日常，为确保裁判者公正中立地位，要求法官与社会必须保持距离，但是，当社会进入非常时期，法官不能仅呆在“法律帝国”里，无视情事重大变更，机械适用规则裁判，而应善用法律技艺，基于政治自觉，尽职尽责，恪守良知，主动回应社会变化和需求，在重大影响性个案中，担负公共政策创制功能。
为此，《意见》指出：“全力以赴做好疫情防控、保障复工复产工作，及时解决群众所急所忧所思所盼”。本次疫情发生后，最高人民法院及时发布相关司法解释，许多高级法院也发布相关指导意见或公告，及时为企业地提供法治保障。当然，强调司法权的回应性，并非否认其被动性特点，而是要求其在遵循规律中，主动回应社会需求。
三、过程协商
回应型法强调：“秩序是协商而定的，而非通过服从赢得的”，通过协商解决纠纷，不仅可提高纠纷解决效率，还可以增强结果的可接受性，降低调解结果的执行成本。这就要求纠纷解决者在调解的过程中，深入了解纠纷焦点，抓住纠纷解决关键，领会双方内心诉求，作出一个建立在双方协商基础之上的解决方案。
《意见》明确：“坚持抓早抓小、应调尽调，灵活运用法理情相结合等方式，及时有效化解疫情防控中出现的苗头性、趋势性问题。” “鼓励律师、专家学者、法律工作者以及退休的法官、检察官、人力资源社会保障和工会工作人员、劳动人事争议仲裁员等社会力量参与调解工作，有条件的可以设立调解工作室，为企业和职工提供便捷高效的调解服务。”
四、手段文明
文明执法，不仅可以增强执法公信能力，还可以有效避免次生问题发生。《意见》明确：“合理使用行政裁量权，防止执法过度、简单粗暴，引发社会矛盾，切实维护企业和职工合法权益。” “对有疾病、残疾等情形的困境儿童，其监护人因复工复产、隔离管控等原因，暂时难以履行监护职责的，第一时间向有关职能部门通报，并依法开展相关司法救助或救治工作。”
五、认定从宽
在疫情防控非常时期，对企业许多边界行为应从宽认定，为企业营造宽松的营商环境，这样才能更有力地促进复工复产。
《意见》明确：“对于疫情防控期间，超出经营范围生产经营疫情防控产品、商品，或因疫情防控需要，为赶工期导致产品标注不符合相关规定，生产销售的产品经鉴定符合国家相关卫生、质量标准，未造成实质危害的，依法妥善处理。”“办理涉企业案件，能够采取较为轻缓、宽和措施的，尽量不采用限制人身、财产权利的强制性措施。需要查封、扣押、冻结的，一般应当预留必要的流动资金和往来账户；对于涉案企业正在投入生产运营和正在用于科技创新、产品研发的设备、资金和技术资料等，原则上依法不予查封、扣押、冻结，确需提取犯罪证据的，可以采取拍照、复制、现场勘验等方式提取。对有自首、立功表现，积极认罪悔罪，没有社会危险性的经营者，可依法不采取羁押强制措施。对处于侦查、起诉和审判阶段在押的企业经营者，及时开展羁押必要性审查，对于变更强制措施不影响诉讼顺利进行，没有继续羁押必要的，依法及时变更强制措施。对羁押中需要处理企业紧急事务的，应根据案件办理情况尽量允许其通过适当方式处理。”
六、服务专业
非常时期，更应充分发挥法律专业人士作用，推动疫情防控在法治轨道上推进，《意见》明确：“各地司法行政机关、律师协会要引导、组织律师事务所和律师积极开展疫情依法防控工作，为企业复工复产，以及建立最严格的岗位责任制、完善疫情应急处理机制提供专业法律服务。发挥各地疫情防控法律服务团和党政机关法律顾问、公职律师作用，为相关部门制定企业复工复产政策措施、出台有关防疫指导、监督方面的规范性文件提供法律意见，当好法治参谋和助手。发挥企业法律顾问和公司律师作用，为企业复工复产经营决策、防控疫情提供法律意见，依法办理诉讼、仲裁等法律事务，妥善处理各类法律纠纷。组织专业律师针对企业复工复产过程中多发的物业租赁、劳动争议、工资社保、工伤赔偿等合同纠纷、债权债务法律问题加强研究，提出风险防控意见和建议，编印法律实务工作指南。”
本次疫情防控，为推动企业复工复产，国家相关部门出台相关举措和政策，其中不少可在立法层面进一步提炼总结，若能以此为契机，将眼前和长远结合在一起，进一步推动营商环境法治化进程，那就真正把握住了危难带来的机遇。
（作者系福建省委党校福建自贸试验区研究院执行院长）
审核：方琮 高奇
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