清朗天空
感受法治新生態
當前，按照中央部署，各級政府在確保疫情防控到位的前提下，積極推動非疫情防控重點地區企事業單位復工復產，恢復生產生活秩序。從廣義資本而言，企業賴以生產經營的資源都可稱之為資本，包括：自然資本（土地）、資金資本（貨幣）、實物資本（機器、原材料）、人力資本（員工）、制度資本（營商環境）以及社會資本（社會融合度）。疫情發生，不少企業（尤其是中小企業）在資金、原材料、員工以及銷售等方面都遇到困難，各級政府紛紛出臺政策，幫助企業渡過難關。這時，政府加大力度優化營商環境，降低制度成本，就顯得至關重要。政府應以復工復產為契機，將政策實施與優化營商環境相結合，統籌安排，為企業破堵點、解難題。
國務院頒佈的《優化營商環境條例》於2020年1月1日實施，依據條例第二條規定，營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。條例第四條規定：“優化營商環境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境。”第七條第三款規定“國家鼓勵和支持各地區、各部門結合實際情況，在法治框架內積極探索原創性、差異化的優化營商環境具體措施；對探索中出現失誤或者偏差，符合規定條件的，可以予以免責或者減輕責任。”依據上述規定，各級政府應從實際出發，大膽探索，最大力度創新體制機制，最大限度簡政放權，最大程度降低制度成本，為企業營造良好的營商環境。
從2003年開始，世界銀行對100多個國家或地區的營商環境進行排序，成為衡量一國或地區競爭力的重要指標，在全球產生了重要影響。營商環境有“硬”和“軟”之分，營商“硬”環境指市場主體所需要的有形要素，包括自然資源及基礎設施等，而營商“軟”環境指市場主體的制度環境，包括立法、司法和執法等。隨著全球競爭日益加劇，各國政府和國際組織更注重營商“軟”環境評估，而營商“硬”環境則處於次要地位。營商“軟“環境是以市場主體需求為中心的微觀法治環境，其注重法治在細節上的落實與保障，世行營商環境評估的十項指標，從“開辦企業”到“辦理破產”，均涉及到法治支撐，即“法治是最好的營商環境”。
近期，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發佈《關於政法機關依法保障疫情防控期間復工復產的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》以法治為導向，既助力復工復產，又推動法治化營商環境構建，具體分析如下。
一、立法指引
《意見》強調立法指引，要求提前介入，注重合法性審查，明確：“密切配合有關部門出臺復工復產、擴大內需、維護企業和職工合法權益方面的政策規定，主動介入、提前研究，注重維護企業和職工的合法權益。嚴格禁止在法律法規外增加許可事項、增設許可條件，防止設置過高門檻限制和影響復工復產。加快對有關政策措施的合法性審查，在審查過程中注意平衡好各方權利義務，確保實現穩就業、穩投資的政策效果，為依法防控疫情、有序復工復產，特別是進一步做好復工復產後的防疫指導監督、建立最嚴格的崗位責任制和疫情應急處理機制提供法治支持。加強依法防控疫情、保障企業復工復產有關法律政策問題研究。”
二、司法回應
在學者諾內特和塞爾茲尼克合著的《轉變中的法律與社會——邁向回應型法》一書中，將法分為三種類型：壓制型法、自治型法和回應型法。
壓制型法是指法律處在行政壓制下，完全受行政驅使，只是“行政的晚禮服”；自治型法是指法律與行政分離，擁有不同於行政的思維與技藝，並構成對行政的約束，其目的是促進依法行政，實現社會治理法治化；回應型法在自治型法的基礎上，要求法及時關注和回應社會變動，並對對急劇變動的社會關係做出調整，實現社會秩序。
可以說，自治型法針對的是常態社會，充當日常社會的“維生素”，而回應型法更多時候是面對一個非常社會，充當社會的“抗生素”。回應型法具有開放性和多元性特點，注重解決問題的有效性。日常，為確保裁判者公正中立地位，要求法官與社會必須保持距離，但是，當社會進入非常時期，法官不能僅呆在“法律帝國”裡，無視情事重大變更，機械適用規則裁判，而應善用法律技藝，基於政治自覺，盡職盡責，恪守良知，主動回應社會變化和需求，在重大影響性個案中，擔負公共政策創制功能。
為此，《意見》指出：“全力以赴做好疫情防控、保障復工復產工作，及時解決群眾所急所憂所思所盼”。本次疫情發生後，最高人民法院及時發佈相關司法解釋，許多高級法院也發佈相關指導意見或公告，及時為企業地提供法治保障。當然，強調司法權的回應性，並非否認其被動性特點，而是要求其在遵循規律中，主動回應社會需求。
三、過程協商
回應型法強調：“秩序是協商而定的，而非通過服從贏得的”，通過協商解決糾紛，不僅可提高糾紛解決效率，還可以增強結果的可接受性，降低調解結果的執行成本。這就要求糾紛解決者在調解的過程中，深入瞭解糾紛焦點，抓住糾紛解決關鍵，領會雙方內心訴求，作出一個建立在雙方協商基礎之上的解決方案。
《意見》明確：“堅持抓早抓小、應調盡調，靈活運用法理情相結合等方式，及時有效化解疫情防控中出現的苗頭性、趨勢性問題。” “鼓勵律師、專家學者、法律工作者以及退休的法官、檢察官、人力資源社會保障和工會工作人員、勞動人事爭議仲裁員等社會力量參與調解工作，有條件的可以設立調解工作室，為企業和職工提供便捷高效的調解服務。”
四、手段文明
文明執法，不僅可以增強執法公信能力，還可以有效避免次生問題發生。《意見》明確：“合理使用行政裁量權，防止執法過度、簡單粗暴，引發社會矛盾，切實維護企業和職工合法權益。” “對有疾病、殘疾等情形的困境兒童，其監護人因復工復產、隔離管控等原因，暫時難以履行監護職責的，第一時間向有關職能部門通報，並依法開展相關司法救助或救治工作。”
五、認定從寬
在疫情防控非常時期，對企業許多邊界行為應從寬認定，為企業營造寬鬆的營商環境，這樣才能更有力地促進復工復產。
《意見》明確：“對於疫情防控期間，超出經營範圍生產經營疫情防控產品、商品，或因疫情防控需要，為趕工期導致產品標註不符合相關規定，生產銷售的產品經鑑定符合國家相關衛生、質量標準，未造成實質危害的，依法妥善處理。”“辦理涉企業案件，能夠採取較為輕緩、寬和措施的，儘量不採用限制人身、財產權利的強制性措施。需要查封、扣押、凍結的，一般應當預留必要的流動資金和往來賬戶；對於涉案企業正在投入生產運營和正在用於科技創新、產品研發的設備、資金和技術資料等，原則上依法不予查封、扣押、凍結，確需提取犯罪證據的，可以採取拍照、複製、現場勘驗等方式提取。對有自首、立功表現，積極認罪悔罪，沒有社會危險性的經營者，可依法不採取羈押強制措施。對處於偵查、起訴和審判階段在押的企業經營者，及時開展羈押必要性審查，對於變更強制措施不影響訴訟順利進行，沒有繼續羈押必要的，依法及時變更強制措施。對羈押中需要處理企業緊急事務的，應根據案件辦理情況儘量允許其通過適當方式處理。”
六、服務專業
非常時期，更應充分發揮法律專業人士作用，推動疫情防控在法治軌道上推進，《意見》明確：“各地司法行政機關、律師協會要引導、組織律師事務所和律師積極開展疫情依法防控工作，為企業復工復產，以及建立最嚴格的崗位責任制、完善疫情應急處理機制提供專業法律服務。發揮各地疫情防控法律服務團和黨政機關法律顧問、公職律師作用，為相關部門制定企業復工復產政策措施、出臺有關防疫指導、監督方面的規範性文件提供法律意見，當好法治參謀和助手。發揮企業法律顧問和公司律師作用，為企業復工復產經營決策、防控疫情提供法律意見，依法辦理訴訟、仲裁等法律事務，妥善處理各類法律糾紛。組織專業律師針對企業復工復產過程中多發的物業租賃、勞動爭議、工資社保、工傷賠償等合同糾紛、債權債務法律問題加強研究，提出風險防控意見和建議，編印法律實務工作指南。”
本次疫情防控，為推動企業復工復產，國家相關部門出臺相關舉措和政策，其中不少可在立法層面進一步提煉總結，若能以此為契機，將眼前和長遠結合在一起，進一步推動營商環境法治化進程，那就真正把握住了危難帶來的機遇。
（作者系福建省委黨校福建自貿試驗區研究院執行院長）
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