日本是一個多山、平地面積狹小的島國，資源也很貧乏。對於日本來說，依託沿海的平原和港灣，進口能源和自然資源，出口工業製成品，是經濟發展過程中的必由之路。而東京灣區位於日本最大平原關東平原上，面朝太平洋，自然條件最好，成為日本經濟最發達的區域。

東京灣區包括東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣等一都三縣，以全日本總面積的3.5%，集中了日本三分之一的GDP和三分之一的人口。東京灣區的發展史正是二戰後日本產業升級的反映，也是精心規劃的結果。

港口規劃巧共贏

日本的生命線是海上貿易，港口則是海上貿易的門戶，物資運輸和信息交流在這裡得到放大，並源源不斷轉到下一個環節。日本對港口的重視由來已久，在港口規劃上上升到了國家戰略層面。

1951年，日本政府制定了《港灣法》，規定由中央政府（運輸省）制定全國港口發展的五年計劃，對全國的港口進行統籌規劃，決定整個國家港口發展的數量、規模和政策，港口管理機構在五年計劃的範圍內制定港口發展的年度預算和長遠規劃。

然而有些時候計劃往往趕不上變化，1959年東京港全面解禁，整個東京灣的貨運量比起1955年激增了2倍，到了1961年的高峰期，東京灣甚至出現了61艘船滯港100天以上的狀況。

出現這種情況，按日本人的思維該怎麼做？當然是繼續做更詳盡、更周密的規劃。1961年制定了新的“東京港修訂港灣計劃”，把東京灣的總吞吐量提升至1400萬噸，到了1967年又提出《東京灣港灣計劃的基本構思》，將東京港，千葉港、川崎港、橫濱港、橫須賀港、木更津港等有機整合，各司其職。

計劃的不斷變更，是東京灣內部產業升級的反映。50年代初，日本的工業還是以生產紡織品等為主，到了50年代末期，像索尼這樣的高科技公司於1958年推出第一個調頻晶體管收音機，1959年推出第一臺全晶體管電視機，日本的出口也開始轉向半導體、汽車和電視等。沿著東京灣東西兩側分別成長出京濱和京葉兩大工業帶，前者以機械、汽車、造船等工業為主，後者以石化和鋼鐵工業為主。

工業門類的增加，是東京灣內部各大港口分工協作的基礎。通過規劃，六個港口可謂“各司其職”，東京港是輸入型港口，內貿為主；橫濱港是國際貿易港口，輸出重工業產品；千葉港負責能源進口和工業出口；川崎港負責原料、成品的進出口，是企業專用港口；木更津港運營地方商港和旅遊業；而橫須賀港則主要為軍事港口。

合理的規劃避免了東京灣六大港口的“同質化”和惡性競爭，使之分工明確合作有力。這一構想實施後的三十年內，東京灣區的各大港口吞吐量長期居於世界前十以內。

智庫居間做參謀

從東京灣的總體規劃演進上看，東京灣的規劃不是一步到位的，而是小步快跑、不斷微調的。

這種規劃上的靈活性，有賴於智庫居中的協調和反饋。

政府本身層級和部門眾多，做起計劃就要面臨很大的本位主義風險。中央政府的經濟企劃部門和國土部門、一都三縣的國土部門、交通部門、產業部門等，究竟該聽誰的？怎麼協調期間的利益關係？更何況日本是一個市場經濟國家，哪怕規劃也不可能完全強制性，必須因時因地制宜，不斷調整，協調發展。

規劃和現實之間的潤滑劑，則是智庫。

東京港灣局為了儘可能地詳細考察其港灣改造計劃，設置了港灣計劃調查檢討委員會。該委員會主要由大學教授和智庫研究人員構成，負責對港灣計劃進行詳細探討。東京港第八次修訂港灣計劃，委員會就召集了5位分別來自東京海洋大學、東京大學、港灣技術研究所、青山學院大學和政策研究大學院大學的專家教授為東京灣計劃制定提供海洋科學、生命科學、港灣技術、經濟學和政策學全方位的諮詢。

像這樣承接政府任務，制訂和調整長期規劃的智庫還有很多，比如由經濟企劃廳和國土廳共同管理的日本開發構想研究所，既為中央政府制定國土規劃和產業政策服務，又為東京灣區的各級政府制定規劃服務，各級政府的不同要求在智庫這裡得到調和與反饋。

事實證明，事後糾偏對於規劃的落實是很有幫助的，比如曾經有法律限制在東京都市圈新建大學、工廠等。但是在認識到聚集效應的巨大益處之後，又修改和廢棄了這些相關法律，確保東京灣的聚集效應能發揮作用。政府也尊重與重用這些智庫，以智庫作為開發管理東京灣的重要力量。

調整到位促環保

在實踐中不斷調整的一個典型例子，就是東京灣區的環境保護。

最初，東京灣區當局一味追求“經濟高增長”，忽視了對環境汙染的治理。

然而，東京灣區逐漸聚集了鋼鐵、汽車、化工、電力等行業，工業汙染日益嚴重。汽車數量同時也迅速增長，排放大量氮氧化物，引發了多起光化學煙霧事件。顯然，“先汙染後治理”的結果，就是民眾必須忍耐汙染對身心健康造成的傷害，最終也會給經濟帶來重大損失。

東京灣區通過產業轉型和合理交通規劃，做到了大幅度降低環境汙染。

產業轉型應對工業汙染，是通過規劃調整各產業的發展戰略、主導產業和支柱產業的選擇、產業地區佈局。比如重汙染工業先從東京遷移到橫濱，然後又逐漸遷到海外。對重汙染企業“去產能”的同時，也要扶持更加環境友好的新興產業，重點發展知識密集型的“高精尖新”工業，並將“批量生產型工廠”改造成為“新產品研究開發型工廠”，使工業逐步向服務業延伸，實現產業融合，形成了東京現代服務業集群。

而通過交通規劃，生活中比較嚴重的汽車尾氣汙染也得到了遏制。

減少汽車尾氣排放，可以從大力發展公共交通入手，建成縱橫交錯、四通八達的現代軌道交通網絡，軌道交通承擔東京灣區城市交通客運的比重達到80%-90%，遠遠高於世界其他大城市。看看密密麻麻的東京灣區軌道交通站點圖，你就知道這種規劃的令人敬畏之處。

在汽車領域，東京都政府也在努力制定政策，開發和普及新技術，減少汽車汙染。東京都政府與汽車廠商積極合作研究，大力推廣使用各種新能源汽車，包括以液化石油氣和天然氣為燃料的汽車、以壓縮天然氣為燃料的汽車、電力汽車，以及廢氣排放標準遠遠低於國家標準的新式柴油汽車等。汽車廢氣淨化器等技術的研發也得以推動，改進了汽車排汙性能，有效地推動了排放標準的實施，從而改善了東京的大氣環境。

環渤海對標東京灣

作為首都所在的經濟密集區，中國能夠和東京灣區對標的就是環渤海大灣區了。然而在過去多年，環渤海大灣區卻出現了不少問題，這些問題就連區域內經濟發展最好的山東省都開始有所警惕了。

山東省委書記在年初的講話中提到 “從產業結構看，我省主營業務收入排前列的輕工、化工、機械、紡織、冶金多為資源型產業，能源原材料產業佔40%以上，而廣東、江蘇兩省第一大行業均為計算機通信製造業”，“PCT（《專利合作條約》）國際專利申請量廣東有2.4萬件，我省1399件，僅為廣東的5.8%”。

這暴露出環渤海大灣區產業上的兩大弱點，一是過於依賴勞動密集型、資源密集型產業，產業較為粗放；二是高新技術產業難以發展。而這兩個問題有著同樣的根源。

比如在河北省，原因是粗放型增長。依靠高投入、高消耗、低效益的粗放型經濟增長方式，進行過度投資，發展鋼鐵、水泥、機械、紡織、建材等資源型耗能汙染大的傳統產業。造成的結果是傳統產業產能過剩，高技術產業發育不足，最終導致進一步增長速度減慢。

在山東省，根源在於官本位較重。黃少安在《新舊動能轉換與山東經濟發展》一文中提到的調查顯示，隨機抽樣的40家山東民營企業老闆，在回答“你認為企業成功最主要的因素是哪些?”這個問題時，面對17個選項，結果是22家企業把“與政府搞好關係”列在前三位，足見山東官本位之重。民營企業與其重視技術發展，不如重視政商關係。山東本地精英熱衷於做公務員，不願投身創業。

在東北，問題在於依賴國有經濟的程度很重。東北依賴國有經濟的程度甚至高於山東，中小企業發展不足，難以承接和轉化適用技術，難以推動科技創新。而且東北的市場化程度不高，計劃經濟時代的殘餘較多，導致產能出清速度慢、殭屍企業多、社會投資效率低下。

總體來看，環渤海地區幾大城市群間分工定位尚不明確，產業同質化嚴重。區域內的很多城市都是依託港口進行產業佈局，堆積大量石化、鋼鐵、能源、電力、船舶、汽車、裝備製造業等過剩產能，內部競爭多與合作。由於未能形成合理分工，也導致各城市間爭奪腹地現象嚴重。

環渤海需要市場化

東京灣區的規劃，官方並沒有僵硬地插手。從參與者角度看，除了政府牽頭，東京灣的規劃基本上是由熟悉經濟實際運行情況的智庫作出並不斷調整的；規劃的方向，也隨著產業升級不斷調整，為市場服務；就連發展過程中的各種問題，也是在規劃中通過市場主體的反映不斷微調。

而環渤海大灣區在經濟發展過程中遇到的種種問題，也和市場化程度不到位有很大關係。

以東北為例，東北在改革開放後市場化程度仍然不高，產業規劃並沒有關注轉型，而是重新扶持了傳統優勢產業，政策投放給大型國企。這樣做在短期內支撐住了經濟發展，但長期惡果明顯。

2005~2012 年，東北地區的地區生產總值年均增長速度達到12.9%，其增速高於全國各地區平均水平。但等到2013年後，東北經濟沒有完成轉型，最終拖累了經濟增長，遼寧省甚至出現了經濟負增長。

選擇扶持傳統產業，給予國企政策、金融等優惠，導致資源集中於大型國企，中小民營經濟生存空間狹窄。國企、央企、大型企業，以及地方的融資平臺公司等等更容易獲得公開市場融資，並能以銀行基準及下浮利率獲得信貸資金。國有企業一般年利率4%-5%，非國有企業融資成本8%-10%，甚至達到百分之十幾。更多小微企業則連申請貸款的門檻都沒夠到。銀行再給民營企業貸款時還要求必須通過擔保公司提供信貸擔保，企業貸款額15%左右將用於擔保抵押和手續費，更是抬高了融資成本。

大量資金湧入投入產出效率低的國企，導致東北經濟風險不斷積累，像丹東港這樣的企業有息負債超過370億元，最近更是有近27億元資產被凍結。

環渤海其他省份，如河北省，也多多少少存在市場經濟程度低，導致資源錯配，大量資金湧入被扶持的低效國有企業，導致低端產能過剩，經濟發展受到拖累。因此，未來要重振環渤海大灣區，在做規劃時必須要考慮到市場經濟條件下產業升級的需要，而不是由政府簡單主導，形成對國企和低端產業的路徑依賴。

如何重塑環渤海

環渤海大灣區如一隻張滿的弓，東北和山東作為弓弦的兩個支點，經濟發展必須過硬；京津冀地區作為弓弦拉滿，各方合理承力，箭才能離弦遠飛。

環渤海大灣區的振興，第一步就是搞活市場經濟。綜合環渤海大灣區幾大城市群的問題，我們可以看出其最根本的癥結在於市場經濟貫徹得不徹底，政府和民眾仍奉行原有的價值觀念，不僅扶持國有企業，連民企也把搞好政商關係放在重要位置。所以政府應當減少對國企的支持，使之與民營企業公平競爭，打造平等的營商環境。

第二步，金融行業打破壟斷，發展多種融資渠道，降低融資成本。在債權融資領域，探索短期融資券、區域集優集合票據、可轉換債券、綠色債券等債務融資工具；在股權融資領域，大力發展私募股權基金、主板上市融資、配股或者增發、重大資產重組、新三板掛牌融資等方式來拓寬融資的渠道。

第三步，積極進行合理規劃，分工明確，防止產業同質化。目前北京已經在依靠通州與雄安這“一副一區”疏散其非首都功能了，下一步需要擴大首都功能疏散承接地的空間範圍。遼寧、山東都可被列為疏解首都產業的承接地。從北京遷出的非首都功能和國企，要積極參與市場化競爭，這樣才能促進產業升級，引導產業積極良性發展。

在規劃上，環渤海地區應該以北京為金融、科技、教育、醫療和文化藝術中心，以河北和天津為環京生活生產圈，在遼東半島和山東半島完善產業鏈，讓老工業基地煥發新春。同時以首都機場、北京新機場、天津港、大連港、青島港和煙臺港向東北亞地區輻射。

第四步，通過推動產業升級促進環境保護。在環境保護方面，環渤海大灣區應積極進行產業升級，發展電子信息、生物製藥、新型材料和機電一體化等高新技術產業，取代高汙染、高排放產業。應統籌各地市的訴求，在政府層面外引入專家學者進行規劃，充分考慮各方利益，能夠綜合考慮環渤海地區各省市的情況。

合理的規劃，能給環渤海大灣區更多動能，經濟之箭才能飛得更高更遠。