為深入貫徹黨中央關於全面推進依法治國的決定和中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》的工作要求，落實《國務院辦公廳關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）等文件規定，加強對規範性文件的監督管理，進一步規範銀保監會規範性文件制定程序，提高立法質量、提升依法行政水平。銀保監會近日印發了《中國銀保監會規範性文件管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。
2019年8月19日至9月18日，銀保監會就《辦法》（徵求意見稿）向社會公開徵求意見，對社會各界的反饋意見進行了認真研究，充分吸收各項合理建議。《辦法》共6章35條，包括2個附件，涵蓋規範性文件評估論證和起草、徵求意見、合法性審核、批准和公佈、解釋和清理等各環節，確保規範性文件制定和管理科學、合法、高效。《辦法》的主要內容包括：
一是明確規範性文件的定義和範圍。《辦法》規定規範性文件是指除部門規章外，由銀保監會依照法定權限、程序制定並公開發布，涉及銀行業保險業監管行政相對人等的權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的公文。同時，《辦法》規定內部公文、請示報告、轉發性公文、事務性公文、具體行政行為文書等不屬於規範性文件範疇。強調規範性文件一般使用“辦法”“規定”“通知”“決定”“意見”“公告”等名稱，不得使用“法”“條例”等名稱。《辦法》還對條文形式、文字表述、內容要求進行了規範。
二是明確評估論證和徵求意見的要求。《辦法》規定規範性文件的起草部門根據監管職責分工確定，涉及兩個或者兩個以上部門的，應協商確定牽頭部門。起草部門對出臺文件的必要性、可行性、合法性和合理性進行評估論證，嚴格控制發文數量。按照上位文件要求，對於涉及社會公眾重大利益調整、對行政相對人權利義務有重大影響的規範性文件，要充分聽取被監管機構、行業協會、金融消費者等利益相關方的意見，向社會公開徵求意見時間一般不少於30日。
三是完善合法性審核和集體審議制度。《辦法》規定了合法性審核時限要求、具體標準及內容。按照上位文件的要求，《辦法》規定製定規範性文件應當經集體審議。規定規範性文件草案應當經合法性審核後，由辦公廳按照程序提交集體審議；起草部門未完全採納合法性審核意見的，應當在提交審議時說明理由和依據。
四是強調文件印發形式和公開發布要求。《辦法》要求規範性文件應由辦公廳統一登記、統一編號、統一印發，不應以便函、白頭文、電子郵件、內設部門發文等方式印發規範性文件。《辦法》規定起草部門應當按照政府信息公開的有關要求，及時將規範性文件通過銀保監會官方網站等向社會公開發布，並抄送法規部門。
五是明確規範規範性文件解釋與清理機制。《辦法》規定規範性文件的法定解釋應當參照制定程序進行。規定規範性文件的動態清理由起草部門或履行規範性文件所規定職權的部門根據實際工作需要開展，法規部門應定期組織開展規範性文件集中清理工作。
附：《中國銀保監會規範性文件管理辦法》
中國銀行保險監督管理委員會令
（2020年第1號）
《中國銀保監會規範性文件管理辦法》已經2019年8月2日中國銀保監會2019年第7次委務會議通過。現予公佈，自2020年3月1日起施行。
主席 郭樹清
2020年1月3日
中國銀保監會規範性文件管理辦法
第一章 總 則
第一條 為規範中國銀行保險監督管理委員會（下稱銀保監會）規範性文件的制定程序，提高立法質量和依法監管水平，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》《國務院辦公廳關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》等規定，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱規範性文件是除部門規章外，由銀保監會依照法定權限、程序制定並公開發布，涉及銀行業保險業監管行政相對人等的權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的公文。
第三條 下列公文不屬於本辦法規定的規範性文件範圍：
（一）組織人事、財務、外事等內部公文；
（二）黨務、紀檢監察公文；
（三）發送上級機關的請示和報告；
（四）落實上級文件、未提出新的實質性內容的轉發性公文；
（五）不作為監管依據的事務性公文；
（六）涉及行政相對人有關具體事項的決定、批覆、監管意見、風險提示、行政處罰文書、行政複議文書、現場檢查文書；
（七）其他不涉及行政相對人權利和義務、不具有普遍約束力或者不可以反覆適用的文件。
第四條 制定規範性文件，應當遵循《中華人民共和國立法法》確定的立法原則，符合法律、法規、規章、國務院文件等（下稱“上位法規”）關於立法的規定，嚴格遵守本辦法規定的管理規則和制定程序。
第五條 制定規範性文件應當嚴格執行評估論證、徵求意見、合法性審核、集體審議決定、公開發布等程序。
為預防、應對和處置金融風險、災難事故、公共安全和社會安全等突發事件或者執行上級行政機關的緊急命令和決定，對於制定需要立即制定和實施的規範性文件，可以縮短時限或簡化程序。
第二章 評估論證和起草
第六條 規範性文件的起草部門根據監管職責分工確定。涉及兩個或者兩個以上部門的，根據工作需要協商確定牽頭起草部門。
第七條 起草部門應當對制定規範性文件的必要性、可行性、合法性和合理性進行全面論證，並對規範性文件需要解決的問題、擬規定的主要制度措施、有關制度措施的預期效果和可能產生的影響進行評估。對專業性、技術性較強的規範性文件，可以組織相關領域專家進行論證。
第八條 起草部門應當嚴控發文數量。上位法規已有明確規定或現行規範性文件已有效部署且仍然適用的，除部署新的工作或細化相關內容，一般不再製定新的規範性文件。
第九條 規範性文件的名稱應當根據文件具體內容確定，一般使用“辦法”“規定”“通知”“定”“意見”“公告”等名稱，但不得使用“法”“條例”等名稱。
第十條 規範性文件一般以條文的形式制定，序號用中文數字依次表述。文字表述應當準確、規範、簡潔。內容應當明確、具體，具有可操作性。
第十一條 規範性文件應當根據需要明確制定目的和依據、適用範圍、相關主體權利義務、擬規範事項的內容和程序、施行日期等內容。
規範性文件應當明確列明因該文件施行而失效或者廢止的文件的名稱、文號；僅涉及部分條款失效或者廢止的，應當列明相關條款。
第十二條 規範性文件起草過程中，起草部門應當向會內相關部門、派出機構徵求意見。
對於涉及社會公眾重大利益調整或者對行政相對人權利義務有重大影響的規範性文件，起草部門要深入調查研究，採取座談會、論證會、實地走訪等方式充分聽取各方面意見，特別是被監管機構、行業協會、金融消費者等利益相關方的意見。
除依法需要保密的外，對於涉及社會公眾重大利益調整或者對行政相對人權利義務有重大影響的規範性文件，要向社會公開徵求意見。起草部門可以通過銀保監會官方網站、新聞發佈會以及報刊、廣播、電視等便於群眾知曉的方式，公佈文件草案及其說明等材料。公開徵求意見時間一般不少於30日。起草部門認為社會影響特別重大的，可經集體審議後再向社會公開徵求意見。對公開徵求意見時相對集中的意見建議不予採納的，公佈時要通過適當方式說明理由。
第十三條 起草部門應當一併製備起草說明，說明下列內容：
（一）制定該文件的背景、宗旨；
（二）依據的上位法規；
（三）第七條規定的評估論證過程和結論；
（四）徵求意見及意見採納情況；
（五）與此前發佈的相關規範性文件的合併、銜接、替代、廢止等關係；
（六）其他需要說明的問題。
第十四條 起草部門應當依照國務院及有關部門關於貿易政策合規和公平競爭審查制度文件的要求，對規範性文件進行貿易政策合規審查和公平競爭審查，填寫公平競爭審查表。
第三章 合法性審核
第十五條 起草部門應當將規範性文件草案、起草說明、貿易政策合規審查結論、公平競爭審查表、制定依據以及其他必要材料一併提交法規部門進行合法性審核。
第十六條 法規部門對材料的完備性、規範性進行審核，不符合要求的可以退回，或者要求起草部門在規定時間內補充材料或說明情況。補充材料或說明情況時間不計算在第十七條規定的合法性審核期限內。
第十七條 合法性審核期限自收到全部送審材料之日起一般不少於5個工作日，但最長不得超過15個工作日。
第十八條 合法性審核的內容包括：
（一）不得違反上位法規；
（二）不得違反我國加入的國際條約；
（三）不得超越法定職權或減少法定職責；
（四）不得違法設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項；
（五）不得違反國務院關於公平競爭審查方面的規定；
（六）不得違反國務院關於貿易政策合規工作方面的規定；
（七）符合本辦法規定的制定程序；
（八）其他審查要求。
第十九條 法規部門進行合法性審核，可以根據實際情況，採用書面徵求意見、座談會、論證會等多種方式，組織有關專家協助審查，併發揮政府法律顧問、公職律師等的作用。
第二十條 法規部門根據審查情況，作出予以通過、不予通過或應當修改的書面合法性審核意見。
第二十一條 起草部門應當根據合法性審核意見對規範性文件草案進行相應修改或補充。起草部門未完全採納合法性審核意見的，應當在提交集體審議時說明理由和依據。
第二十二條 合法性審核後，起草部門對規範性文件草案有重大修改的，應當根據本辦法規定重新進行合法性審核。
第四章 批准和公佈
第二十三條 批准規範性文件，應當經集體審議決定。
第二十四條 起草部門應當將規範性文件草案、起草說明、意見採納情況表、合法性審核意見等提交辦公廳。辦公廳應當在提交審議前對起草部門是否遵守本辦法規定的程序進行審核。規範性文件草案未經合法性審核或合法性審核不予通過的，不得提交審議。
第二十五條 起草部門應當根據審議意見和公開徵求意見情況修改完善規範性文件草案。經審議後對規範性文件草案進行重大修改的，應當再次報經審議決定。
第二十六條 規範性文件應當由辦公廳統一登記、統一編號、統一印發。不得以便函、白頭文、電子郵件、內設部門發文等方式印發規範性文件。
第二十七條 起草部門應當按照政府信息公開的有關要求，及時將規範性文件通過銀保監會官方網站等向社會公開發布，並抄送法規部門。
第二十八條 起草部門應當做好規範性文件的發佈解讀，加強市場預期管理，準確傳達監管意圖，有效回應社會關切。
第五章 解釋和清理
第二十九條 起草部門或履行規範性文件所規定職權的部門解釋規範性文件，應當參照本辦法規定的規範性文件制定程序。
第三十條 起草部門或履行規範性文件所規定職權的部門根據實際工作需要開展規範性文件動態清理。
法規部門應當定期組織開展規範性文件集中清理，清理結果應當及時向社會公佈。
第三十一條 規範性文件有下列情形之一的，應當及時修改：
（一）個別條款與現行上位法規不一致，但基本適應經濟社會發展需要、有必要繼續實施；
（二）規範性文件之間對同一事項規定不一致；
（三）作為主要依據的上位法規已經修改；
（四）個別條款不能適應經濟社會發展需要。
第三十二條 規範性文件有下列情形之一的，應當及時廢止：
（一）主要內容與現行上位法規相牴觸；
（二）主要內容已經不能適應經濟社會發展需要，調整對象已消失或規定的事項、任務已完成；
（三）主要內容已被新的上位法規或規範性文件代替；
（四）作為主要依據的上位法規已廢止或者失效。
第六章 附 則
第三十三條 銀保監會派出機構應當參照本辦法，制定轄內規範性文件管理制度。銀保監會派出機構制定的規範性文件除依法向上一級機關備案外，應當同時抄送所在地人民政府。
第三十四條 本辦法自2020年3月1日起施行。《中國保險監督管理委員會規範性文件制定管理辦法》（保監發〔2013〕101號）同時廢止。
第三十五條 本辦法由銀保監會負責解釋。
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