近期《外國人永久居留管理條例》公開徵求意見引發多方爭論，中國作為非傳統移民目的地國家，應該如何看待和處理移民問題？從2004年的《辦法》升格為2020年的《條例》，部分條款雖然存在粗略之處，但為今後《移民法》的立法奠定了基礎
來自巴基斯坦的佐恩（化名）在中國生活已有十餘年，在中國投資兩家餐廳的他並沒有申請中國的永久居留資格，也就是通常人們所說的中國“綠卡”，在佐恩的朋友中，只有一位因在中國國企工作獲得了“綠卡”。“申請中國‘綠卡’程序複雜，要求太高了。”佐恩說。
2004年，《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（下稱《辦法》）發佈，中國正式建立“綠卡”制度。然而，根據公安部公佈的數據，從2004年8月《辦法》發佈到2015年，約10年間，“綠卡”發放累計不到8000人。
在繼續擴大改革開放的背景下，通過新的政策和法律來吸引國際人才提上議事日程。近日，司法部發布《外國人永久居留管理條例（徵求意見稿）》（下稱《條例》），以《出境入境管理法》等為上位法，正式在立法層面改革完善外國人永久居留制度。
申請永久居留資格者大致可分為傑出成就型永居、國家急需型永居、人才型永居、投資型永居和親屬型永居。
華東政法大學刑事法學院教授苗偉明表示，《條例》的頒行將提升中國在世界人才舞臺上的戰略地位和國際影響力，有利於促進中國移民管理立法、移民管理實務以及相關研究工作向規範化、專業化和系統化方向發展，將為移民管理法律體系的構建奠定基礎。
然而，《條例》公開徵求意見後，在短短數天內卻引發了多方爭論，“綠卡”申請條件是否放寬？外國人是否會享受超國民待遇？能否有效吸引到外國高素質人才？中國作為非傳統移民目的地國家，應該如何看待和處理移民問題？
“綠卡”申請條件放寬？
關於超國民待遇的擔憂，全球化智庫(CCG)人才國際化研究部總監李慶認為，能夠獲得永居權的外國人的體量並不大，衝擊基本不會特別明顯。“這些頂端、高端人才，其實都有一技之長、高額納稅以及社保繳納能力，如果此前已有貢獻，享受相應待遇亦是國際慣例。”李慶向《財經》記者表示。
恆大經濟研究院院長任澤平撰文分析，與移民國家美國相比，按照《條例》，中國“綠卡”申請條件較高，體現在投資、申請人工作職稱和親屬要求上，如在投資型永居中，美國要求投資總額為100萬美元，中國則為1000萬人民幣（約143.8萬美元）。
而與同為非移民國家的日本相較，《條例》相關要求則各有高低，如在高級人才方面，日本實行積分制，以學歷、工作經驗、年收入、年齡、研究成果、職級、投資、其他八類為評估標準，中國方面，則更看重收入和工作年限。其實，與其他國家相比，中國“綠卡”申請條件並不算低。
相較2004年的《辦法》，永居申請條件是否放寬，是《條例》發佈後的另一大爭論點。具體對比看，2020年《條例》主要有四個方面的調整。
一是新增規定了取得國際公認傑出成就的外國人，以及上述外國人推薦的專業人才，可申請永居。
二是申請人的任職單位和職務職級有所放寬：《辦法》要求需在國務院各部門或省級政府所屬機構、重點高校、執行國家重點工程項目或重大科研項目企事業單位、高新技術企業、鼓勵類外資企業、外資先進技術企業或外資產品出口企業等任職，且申請人需為副總經理、副教授等職稱。而在此次《條例》中，任職單位調整為重點行業、重點地區、普通高校科研機構、高新企業、國內知名企業等，而申請人職務調整為高級管理人才、高級技術人才、助理教授等，並不再要求四年任職年限和納稅記錄。
李慶認為，《條例》適用的群體範圍雖有所擴大，但並不是降低標準。從中國的發展來看，除高精尖的頂端人才外，還需要各個行業、產業的高層人才，一些代表性領域的技術人才、創新人才、研發人才。“這些人並不一定是人才金字塔最頂尖的人，但他對最頂端的人具有配套和支撐作用，中國也需要這些人”。李慶表示。
三是在投資申請方面，《條例》將在中國的境內投資總額從《辦法》要求的200萬美元降為1000萬人民幣。
四是增加了普通工作者申請渠道。普通外國人若符合學歷要求、居留年限和收入標準，可申請永居權，且隨著工作和居留年限增加，相應收入要求降低。
苗偉明向《財經》記者坦言：“永居申請條件確實有所放寬，但目的是為了更好、更規範地引進世界人才。”
引進外國人才加速
《條例》的立法調研和草擬自2015年啟動，2018年，國家移民管理局成立後，曾多次召開全國性或地方性立法調研座談會，根據各方意見數易其稿。
《條例》並非首次公開，早在2016年7月，公安部就曾就《條例（草案）》公開徵求意見，指出了外國人永居制度“申請條件設置不夠合理、簽發對象偏窄、待遇落實不到位”等問題。
“之前過度集中於非常高精尖或高層次的人才，比如說必須得是企業的一把手、二把手，或必須是這個領域的頂尖人才，標準太過嚴格，很多人才沒有辦法申請，長期以來給人才引進帶來一些困難。”李慶表示。
根據中國公安部公開的數據，從2004年8月《辦法》發佈到2016年10月，只有1.03萬名外國人取得永居資格。
一位在北京工作生活20多年的美國人告訴《財經》記者，他最初幾年是工作簽證，在美國一家IT龍頭公司的中國分部工作，後來娶了一位北京姑娘，也有了孩子，他並不打算再回美國長住，於是2007年決定申請在中國的永久居留權，但最終花了兩年多時間才達成心願。移民專家告訴他，以他的條件如果想在日本、韓國、印度等中國周邊國家申請類似永久居留權，估計從申請到完成，時間不會超過一年。
長期以來，中國沒有專門的移民管理部門，公安部和外交部是外國人來華事務的主管機關，而人社部、教育部、商務部、國務院僑辦等部門也參與其中。
2015年以前，中國官方始終沒有“移民”概念，一直使用“外國人”或“外籍人士”等稱謂。直到2015年中辦和國辦聯合發佈的《關於加強外國人永久居留服務管理意見》，才首次出現“移民”概念。《意見》提出完善國家移民管理機構設置和職責配置，統一承擔制定永久居留政策。
2018年4月，在新一輪機構改革中專門設立的國家移民管理局正式成立。國家移民管理局除承擔出入境及邊檢部門職責外，還將協調擬定並組織實施移民政策，負責外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理，並要牽頭協調“三非”外國人治理和非法移民遣返，承擔移民領域國際合作等。
在這一移民管理專門機構掛牌後的兩個月內，該局共批准1881名符合條件的外籍人士在華永久居留，相當於2017年的審批總和。2018年上半年，共批准2409名外國人在華永居，同比增長109%。此後，官方未再公開發布相關數據。
根據公安部2016年關於《條例》草案的起草說明，服務人才戰略是完善永居制度的首要目的。
北京理工大學法學院教授劉國福曾在2018年撰文指出，中國引進外國人才投入產出率較低，此外，留學歸國人員和來華留學生質量不高。以入籍外國人為例，根據第六次全國人口普查，入籍的1360名外國人中，具有本科及以上學歷的僅86名。
苗偉明分析，引進外國人投入產出率較低的原因主要在於三個方面：一是對於外國人的管理不規範，還有很多完善的地方；二是在工作報酬方面，外籍人士難以適應國企的薪酬體系；三是文化、意識形態方面的差異，使外籍人士難以完全融入環境。
此外，李慶指出，在此前的實踐中，雖然一些外國人輾轉拿到永居資格，但在比如酒店辦理入住，機場或火車站取票，都還需要出示護照，甚至還需窗口辦理。“我們政策雖然有，但是沒有落地，就會影響外國人對永居制度的認識和興趣，一些人會覺得辦中國‘綠卡’就是一個多次往返的簽證，沒有其它更多作用。”李慶表示。
這次《條例》在社會融入方面做出規定，“為永久居留外國人提供社會融入服務，維護這些擁有居留權的外國人的相關權益。以法規的形式確立，進一步規範，將具有很大的約束和監督作用。”李慶說。
一方面是此前引進外籍人才效果有限，另一方面，中國每年移民海外的人數持續增加，部分居民財富存在外流現象。
根據聯合國近期發佈的《世界移民報告》顯示，2019年，中國移民海外的人口就近1100萬，在跨國移民最大的來源國中排列第三，位於印度和墨西哥之後。此外，根據亞非銀行與財富研究公司新世界財富共同發佈的《2019年全球財富遷移報告》，2018年中國移民海外的富豪人數（淨財富超過100萬美元）達1.5萬人，同比增長50%，排名全球第一。
“這就是《條例》出臺的重要原因。民眾對於外國人是否會享有超國民待遇、以及部分非優質外籍人才可能取得永居資格的擔憂，其實能理解。但是，當人才競爭在國際競爭上日益重要時，我們不能因噎廢食，就如改革開放初期，各地政府在招商引資中給予外企很多優惠待遇，但隨著中國發展，這些優惠政策亦在調整，有些甚至已廢除。這是一個利益權衡的過程，側重點會隨著中國發展逐步調整。”苗偉明說。
移民立法的開端
有關外國人在中國的永久居留管理，儘管從2004年的《辦法》升格為如今的《條例》，但有觀點認為，部分條款仍存在粗略之處，法規完善還有較大空間。
如第十九條，外國人因其他正當理由需要在中國境內永久居留的，可以申請永久居留資格，儘管作為兜底條款，但對於“其他正當理由”的規定並不明確，可能會帶來實際操作的不規範；又如在人才的認定中，頗受質疑的“具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業”這一條款，國際知名高校如何界定、按照哪個標準劃分均不明確。
苗偉明也認為，《條例》仍然有可改進的空間。其一，沒有明確永居外國人的法律地位。“這對於保護永居外國人的權益、規範其行為、處理其相關事宜等方面，都會產生負面影響”。其二，對永居外國人的法律責任沒有明確規定。“應該根據中國相關法律、移民管理機構職責、永居外國人合法權益等，設定永居外國人的法律責任以及罰則等內容。”苗偉明說。
聯合國經濟和社會事務部的數據顯示，截至2017年，在華居留外國人達67.2萬，相較第六次全國人口普查的截止時間2010年，增長了13.1%，佔中國總人口13.7億的0.05%，增長速度緩慢，且遠低於世界國際移民佔世界總人口3.1%的平均水平。
苗偉明表示，外國人永居管理，歷來是世界各國社會管理中的主要難題之一。《條例》意味著中國對外國人的管理，開始走上全面依法管理的軌道。“與其關注申請條件是否放寬，我認為應該更關注今後外國人永居管理的規範化和法治化，《條例》是一個極為重要的開端”。
此外，《條例》亦是為今後《移民法》的立法奠定基礎。“外國人永居管理屬於移民管理範疇，《條例》不能視為完整的移民法，而只是移民法的重要組成部分。因此，《條例》的發佈，是中國以後形成統一、完整、系統的移民法的一次有益探索，將對移民立法、移民管理等產生重大影響。”苗偉明補充道。
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