近期《外国人永久居留管理条例》公开征求意见引发多方争论，中国作为非传统移民目的地国家，应该如何看待和处理移民问题？从2004年的《办法》升格为2020年的《条例》，部分条款虽然存在粗略之处，但为今后《移民法》的立法奠定了基础
来自巴基斯坦的佐恩（化名）在中国生活已有十余年，在中国投资两家餐厅的他并没有申请中国的永久居留资格，也就是通常人们所说的中国“绿卡”，在佐恩的朋友中，只有一位因在中国国企工作获得了“绿卡”。“申请中国‘绿卡’程序复杂，要求太高了。”佐恩说。
2004年，《外国人在中国永久居留审批管理办法》（下称《办法》）发布，中国正式建立“绿卡”制度。然而，根据公安部公布的数据，从2004年8月《办法》发布到2015年，约10年间，“绿卡”发放累计不到8000人。
在继续扩大改革开放的背景下，通过新的政策和法律来吸引国际人才提上议事日程。近日，司法部发布《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（下称《条例》），以《出境入境管理法》等为上位法，正式在立法层面改革完善外国人永久居留制度。
申请永久居留资格者大致可分为杰出成就型永居、国家急需型永居、人才型永居、投资型永居和亲属型永居。
华东政法大学刑事法学院教授苗伟明表示，《条例》的颁行将提升中国在世界人才舞台上的战略地位和国际影响力，有利于促进中国移民管理立法、移民管理实务以及相关研究工作向规范化、专业化和系统化方向发展，将为移民管理法律体系的构建奠定基础。
然而，《条例》公开征求意见后，在短短数天内却引发了多方争论，“绿卡”申请条件是否放宽？外国人是否会享受超国民待遇？能否有效吸引到外国高素质人才？中国作为非传统移民目的地国家，应该如何看待和处理移民问题？
“绿卡”申请条件放宽？
关于超国民待遇的担忧，全球化智库(CCG)人才国际化研究部总监李庆认为，能够获得永居权的外国人的体量并不大，冲击基本不会特别明显。“这些顶端、高端人才，其实都有一技之长、高额纳税以及社保缴纳能力，如果此前已有贡献，享受相应待遇亦是国际惯例。”李庆向《财经》记者表示。
恒大经济研究院院长任泽平撰文分析，与移民国家美国相比，按照《条例》，中国“绿卡”申请条件较高，体现在投资、申请人工作职称和亲属要求上，如在投资型永居中，美国要求投资总额为100万美元，中国则为1000万人民币（约143.8万美元）。
而与同为非移民国家的日本相较，《条例》相关要求则各有高低，如在高级人才方面，日本实行积分制，以学历、工作经验、年收入、年龄、研究成果、职级、投资、其他八类为评估标准，中国方面，则更看重收入和工作年限。其实，与其他国家相比，中国“绿卡”申请条件并不算低。
相较2004年的《办法》，永居申请条件是否放宽，是《条例》发布后的另一大争论点。具体对比看，2020年《条例》主要有四个方面的调整。
一是新增规定了取得国际公认杰出成就的外国人，以及上述外国人推荐的专业人才，可申请永居。
二是申请人的任职单位和职务职级有所放宽：《办法》要求需在国务院各部门或省级政府所属机构、重点高校、执行国家重点工程项目或重大科研项目企事业单位、高新技术企业、鼓励类外资企业、外资先进技术企业或外资产品出口企业等任职，且申请人需为副总经理、副教授等职称。而在此次《条例》中，任职单位调整为重点行业、重点地区、普通高校科研机构、高新企业、国内知名企业等，而申请人职务调整为高级管理人才、高级技术人才、助理教授等，并不再要求四年任职年限和纳税记录。
李庆认为，《条例》适用的群体范围虽有所扩大，但并不是降低标准。从中国的发展来看，除高精尖的顶端人才外，还需要各个行业、产业的高层人才，一些代表性领域的技术人才、创新人才、研发人才。“这些人并不一定是人才金字塔最顶尖的人，但他对最顶端的人具有配套和支撑作用，中国也需要这些人”。李庆表示。
三是在投资申请方面，《条例》将在中国的境内投资总额从《办法》要求的200万美元降为1000万人民币。
四是增加了普通工作者申请渠道。普通外国人若符合学历要求、居留年限和收入标准，可申请永居权，且随着工作和居留年限增加，相应收入要求降低。
苗伟明向《财经》记者坦言：“永居申请条件确实有所放宽，但目的是为了更好、更规范地引进世界人才。”
引进外国人才加速
《条例》的立法调研和草拟自2015年启动，2018年，国家移民管理局成立后，曾多次召开全国性或地方性立法调研座谈会，根据各方意见数易其稿。
《条例》并非首次公开，早在2016年7月，公安部就曾就《条例（草案）》公开征求意见，指出了外国人永居制度“申请条件设置不够合理、签发对象偏窄、待遇落实不到位”等问题。
“之前过度集中于非常高精尖或高层次的人才，比如说必须得是企业的一把手、二把手，或必须是这个领域的顶尖人才，标准太过严格，很多人才没有办法申请，长期以来给人才引进带来一些困难。”李庆表示。
根据中国公安部公开的数据，从2004年8月《办法》发布到2016年10月，只有1.03万名外国人取得永居资格。
一位在北京工作生活20多年的美国人告诉《财经》记者，他最初几年是工作签证，在美国一家IT龙头公司的中国分部工作，后来娶了一位北京姑娘，也有了孩子，他并不打算再回美国长住，于是2007年决定申请在中国的永久居留权，但最终花了两年多时间才达成心愿。移民专家告诉他，以他的条件如果想在日本、韩国、印度等中国周边国家申请类似永久居留权，估计从申请到完成，时间不会超过一年。
长期以来，中国没有专门的移民管理部门，公安部和外交部是外国人来华事务的主管机关，而人社部、教育部、商务部、国务院侨办等部门也参与其中。
2015年以前，中国官方始终没有“移民”概念，一直使用“外国人”或“外籍人士”等称谓。直到2015年中办和国办联合发布的《关于加强外国人永久居留服务管理意见》，才首次出现“移民”概念。《意见》提出完善国家移民管理机构设置和职责配置，统一承担制定永久居留政策。
2018年4月，在新一轮机构改革中专门设立的国家移民管理局正式成立。国家移民管理局除承担出入境及边检部门职责外，还将协调拟定并组织实施移民政策，负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，并要牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，承担移民领域国际合作等。
在这一移民管理专门机构挂牌后的两个月内，该局共批准1881名符合条件的外籍人士在华永久居留，相当于2017年的审批总和。2018年上半年，共批准2409名外国人在华永居，同比增长109%。此后，官方未再公开发布相关数据。
根据公安部2016年关于《条例》草案的起草说明，服务人才战略是完善永居制度的首要目的。
北京理工大学法学院教授刘国福曾在2018年撰文指出，中国引进外国人才投入产出率较低，此外，留学归国人员和来华留学生质量不高。以入籍外国人为例，根据第六次全国人口普查，入籍的1360名外国人中，具有本科及以上学历的仅86名。
苗伟明分析，引进外国人投入产出率较低的原因主要在于三个方面：一是对于外国人的管理不规范，还有很多完善的地方；二是在工作报酬方面，外籍人士难以适应国企的薪酬体系；三是文化、意识形态方面的差异，使外籍人士难以完全融入环境。
此外，李庆指出，在此前的实践中，虽然一些外国人辗转拿到永居资格，但在比如酒店办理入住，机场或火车站取票，都还需要出示护照，甚至还需窗口办理。“我们政策虽然有，但是没有落地，就会影响外国人对永居制度的认识和兴趣，一些人会觉得办中国‘绿卡’就是一个多次往返的签证，没有其它更多作用。”李庆表示。
这次《条例》在社会融入方面做出规定，“为永久居留外国人提供社会融入服务，维护这些拥有居留权的外国人的相关权益。以法规的形式确立，进一步规范，将具有很大的约束和监督作用。”李庆说。
一方面是此前引进外籍人才效果有限，另一方面，中国每年移民海外的人数持续增加，部分居民财富存在外流现象。
根据联合国近期发布的《世界移民报告》显示，2019年，中国移民海外的人口就近1100万，在跨国移民最大的来源国中排列第三，位于印度和墨西哥之后。此外，根据亚非银行与财富研究公司新世界财富共同发布的《2019年全球财富迁移报告》，2018年中国移民海外的富豪人数（净财富超过100万美元）达1.5万人，同比增长50%，排名全球第一。
“这就是《条例》出台的重要原因。民众对于外国人是否会享有超国民待遇、以及部分非优质外籍人才可能取得永居资格的担忧，其实能理解。但是，当人才竞争在国际竞争上日益重要时，我们不能因噎废食，就如改革开放初期，各地政府在招商引资中给予外企很多优惠待遇，但随着中国发展，这些优惠政策亦在调整，有些甚至已废除。这是一个利益权衡的过程，侧重点会随着中国发展逐步调整。”苗伟明说。
移民立法的开端
有关外国人在中国的永久居留管理，尽管从2004年的《办法》升格为如今的《条例》，但有观点认为，部分条款仍存在粗略之处，法规完善还有较大空间。
如第十九条，外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格，尽管作为兜底条款，但对于“其他正当理由”的规定并不明确，可能会带来实际操作的不规范；又如在人才的认定中，颇受质疑的“具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业”这一条款，国际知名高校如何界定、按照哪个标准划分均不明确。
苗伟明也认为，《条例》仍然有可改进的空间。其一，没有明确永居外国人的法律地位。“这对于保护永居外国人的权益、规范其行为、处理其相关事宜等方面，都会产生负面影响”。其二，对永居外国人的法律责任没有明确规定。“应该根据中国相关法律、移民管理机构职责、永居外国人合法权益等，设定永居外国人的法律责任以及罚则等内容。”苗伟明说。
联合国经济和社会事务部的数据显示，截至2017年，在华居留外国人达67.2万，相较第六次全国人口普查的截止时间2010年，增长了13.1%，占中国总人口13.7亿的0.05%，增长速度缓慢，且远低于世界国际移民占世界总人口3.1%的平均水平。
苗伟明表示，外国人永居管理，历来是世界各国社会管理中的主要难题之一。《条例》意味着中国对外国人的管理，开始走上全面依法管理的轨道。“与其关注申请条件是否放宽，我认为应该更关注今后外国人永居管理的规范化和法治化，《条例》是一个极为重要的开端”。
此外，《条例》亦是为今后《移民法》的立法奠定基础。“外国人永居管理属于移民管理范畴，《条例》不能视为完整的移民法，而只是移民法的重要组成部分。因此，《条例》的发布，是中国以后形成统一、完整、系统的移民法的一次有益探索，将对移民立法、移民管理等产生重大影响。”苗伟明补充道。
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