近期《外國人永久居留管理條例》公開徵求意見引發多方爭論,中國作為非傳統移民目的地國家,應該如何看待和處理移民問題?從2004年的《辦法》升格為2020年的《條例》,部分條款雖然存在粗略之處,但為今後《移民法》的立法奠定了基礎
來自巴基斯坦的佐恩(化名)在中國生活已有十餘年,在中國投資兩家餐廳的他並沒有申請中國的永久居留資格,也就是通常人們所說的中國“綠卡”,在佐恩的朋友中,只有一位因在中國國企工作獲得了“綠卡”。“申請中國‘綠卡’程序複雜,要求太高了。”佐恩說。
2004年,《外國人在中國永久居留審批管理辦法》(下稱《辦法》)發佈,中國正式建立“綠卡”制度。然而,根據公安部公佈的數據,從2004年8月《辦法》發佈到2015年,約10年間,“綠卡”發放累計不到8000人。
在繼續擴大改革開放的背景下,通過新的政策和法律來吸引國際人才提上議事日程。近日,司法部發布《外國人永久居留管理條例(徵求意見稿)》(下稱《條例》),以《出境入境管理法》等為上位法,正式在立法層面改革完善外國人永久居留制度。
申請永久居留資格者大致可分為傑出成就型永居、國家急需型永居、人才型永居、投資型永居和親屬型永居。
華東政法大學刑事法學院教授苗偉明表示,《條例》的頒行將提升中國在世界人才舞臺上的戰略地位和國際影響力,有利於促進中國移民管理立法、移民管理實務以及相關研究工作向規範化、專業化和系統化方向發展,將為移民管理法律體系的構建奠定基礎。
然而,《條例》公開徵求意見後,在短短數天內卻引發了多方爭論,“綠卡”申請條件是否放寬?外國人是否會享受超國民待遇?能否有效吸引到外國高素質人才?中國作為非傳統移民目的地國家,應該如何看待和處理移民問題?
“綠卡”申請條件放寬?
關於超國民待遇的擔憂,全球化智庫(CCG)人才國際化研究部總監李慶認為,能夠獲得永居權的外國人的體量並不大,衝擊基本不會特別明顯。“這些頂端、高端人才,其實都有一技之長、高額納稅以及社保繳納能力,如果此前已有貢獻,享受相應待遇亦是國際慣例。”李慶向《財經》記者表示。
恆大經濟研究院院長任澤平撰文分析,與移民國家美國相比,按照《條例》,中國“綠卡”申請條件較高,體現在投資、申請人工作職稱和親屬要求上,如在投資型永居中,美國要求投資總額為100萬美元,中國則為1000萬人民幣(約143.8萬美元)。
而與同為非移民國家的日本相較,《條例》相關要求則各有高低,如在高級人才方面,日本實行積分制,以學歷、工作經驗、年收入、年齡、研究成果、職級、投資、其他八類為評估標準,中國方面,則更看重收入和工作年限。其實,與其他國家相比,中國“綠卡”申請條件並不算低。
相較2004年的《辦法》,永居申請條件是否放寬,是《條例》發佈後的另一大爭論點。具體對比看,2020年《條例》主要有四個方面的調整。
一是新增規定了取得國際公認傑出成就的外國人,以及上述外國人推薦的專業人才,可申請永居。
二是申請人的任職單位和職務職級有所放寬:《辦法》要求需在國務院各部門或省級政府所屬機構、重點高校、執行國家重點工程項目或重大科研項目企事業單位、高新技術企業、鼓勵類外資企業、外資先進技術企業或外資產品出口企業等任職,且申請人需為副總經理、副教授等職稱。而在此次《條例》中,任職單位調整為重點行業、重點地區、普通高校科研機構、高新企業、國內知名企業等,而申請人職務調整為高級管理人才、高級技術人才、助理教授等,並不再要求四年任職年限和納稅記錄。
李慶認為,《條例》適用的群體範圍雖有所擴大,但並不是降低標準。從中國的發展來看,除高精尖的頂端人才外,還需要各個行業、產業的高層人才,一些代表性領域的技術人才、創新人才、研發人才。“這些人並不一定是人才金字塔最頂尖的人,但他對最頂端的人具有配套和支撐作用,中國也需要這些人”。李慶表示。
三是在投資申請方面,《條例》將在中國的境內投資總額從《辦法》要求的200萬美元降為1000萬人民幣。
四是增加了普通工作者申請渠道。普通外國人若符合學歷要求、居留年限和收入標準,可申請永居權,且隨著工作和居留年限增加,相應收入要求降低。
苗偉明向《財經》記者坦言:“永居申請條件確實有所放寬,但目的是為了更好、更規範地引進世界人才。”
引進外國人才加速
《條例》的立法調研和草擬自2015年啟動,2018年,國家移民管理局成立後,曾多次召開全國性或地方性立法調研座談會,根據各方意見數易其稿。
《條例》並非首次公開,早在2016年7月,公安部就曾就《條例(草案)》公開徵求意見,指出了外國人永居制度“申請條件設置不夠合理、簽發對象偏窄、待遇落實不到位”等問題。
“之前過度集中於非常高精尖或高層次的人才,比如說必須得是企業的一把手、二把手,或必須是這個領域的頂尖人才,標準太過嚴格,很多人才沒有辦法申請,長期以來給人才引進帶來一些困難。”李慶表示。
根據中國公安部公開的數據,從2004年8月《辦法》發佈到2016年10月,只有1.03萬名外國人取得永居資格。
一位在北京工作生活20多年的美國人告訴《財經》記者,他最初幾年是工作簽證,在美國一家IT龍頭公司的中國分部工作,後來娶了一位北京姑娘,也有了孩子,他並不打算再回美國長住,於是2007年決定申請在中國的永久居留權,但最終花了兩年多時間才達成心願。移民專家告訴他,以他的條件如果想在日本、韓國、印度等中國周邊國家申請類似永久居留權,估計從申請到完成,時間不會超過一年。
長期以來,中國沒有專門的移民管理部門,公安部和外交部是外國人來華事務的主管機關,而人社部、教育部、商務部、國務院僑辦等部門也參與其中。
2015年以前,中國官方始終沒有“移民”概念,一直使用“外國人”或“外籍人士”等稱謂。直到2015年中辦和國辦聯合發佈的《關於加強外國人永久居留服務管理意見》,才首次出現“移民”概念。《意見》提出完善國家移民管理機構設置和職責配置,統一承擔制定永久居留政策。
2018年4月,在新一輪機構改革中專門設立的國家移民管理局正式成立。國家移民管理局除承擔出入境及邊檢部門職責外,還將協調擬定並組織實施移民政策,負責外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理,並要牽頭協調“三非”外國人治理和非法移民遣返,承擔移民領域國際合作等。
在這一移民管理專門機構掛牌後的兩個月內,該局共批准1881名符合條件的外籍人士在華永久居留,相當於2017年的審批總和。2018年上半年,共批准2409名外國人在華永居,同比增長109%。此後,官方未再公開發布相關數據。
根據公安部2016年關於《條例》草案的起草說明,服務人才戰略是完善永居制度的首要目的。
北京理工大學法學院教授劉國福曾在2018年撰文指出,中國引進外國人才投入產出率較低,此外,留學歸國人員和來華留學生質量不高。以入籍外國人為例,根據第六次全國人口普查,入籍的1360名外國人中,具有本科及以上學歷的僅86名。
苗偉明分析,引進外國人投入產出率較低的原因主要在於三個方面:一是對於外國人的管理不規範,還有很多完善的地方;二是在工作報酬方面,外籍人士難以適應國企的薪酬體系;三是文化、意識形態方面的差異,使外籍人士難以完全融入環境。
此外,李慶指出,在此前的實踐中,雖然一些外國人輾轉拿到永居資格,但在比如酒店辦理入住,機場或火車站取票,都還需要出示護照,甚至還需窗口辦理。“我們政策雖然有,但是沒有落地,就會影響外國人對永居制度的認識和興趣,一些人會覺得辦中國‘綠卡’就是一個多次往返的簽證,沒有其它更多作用。”李慶表示。
這次《條例》在社會融入方面做出規定,“為永久居留外國人提供社會融入服務,維護這些擁有居留權的外國人的相關權益。以法規的形式確立,進一步規範,將具有很大的約束和監督作用。”李慶說。
一方面是此前引進外籍人才效果有限,另一方面,中國每年移民海外的人數持續增加,部分居民財富存在外流現象。
根據聯合國近期發佈的《世界移民報告》顯示,2019年,中國移民海外的人口就近1100萬,在跨國移民最大的來源國中排列第三,位於印度和墨西哥之後。此外,根據亞非銀行與財富研究公司新世界財富共同發佈的《2019年全球財富遷移報告》,2018年中國移民海外的富豪人數(淨財富超過100萬美元)達1.5萬人,同比增長50%,排名全球第一。
“這就是《條例》出臺的重要原因。民眾對於外國人是否會享有超國民待遇、以及部分非優質外籍人才可能取得永居資格的擔憂,其實能理解。但是,當人才競爭在國際競爭上日益重要時,我們不能因噎廢食,就如改革開放初期,各地政府在招商引資中給予外企很多優惠待遇,但隨著中國發展,這些優惠政策亦在調整,有些甚至已廢除。這是一個利益權衡的過程,側重點會隨著中國發展逐步調整。”苗偉明說。
移民立法的開端
有關外國人在中國的永久居留管理,儘管從2004年的《辦法》升格為如今的《條例》,但有觀點認為,部分條款仍存在粗略之處,法規完善還有較大空間。
如第十九條,外國人因其他正當理由需要在中國境內永久居留的,可以申請永久居留資格,儘管作為兜底條款,但對於“其他正當理由”的規定並不明確,可能會帶來實際操作的不規範;又如在人才的認定中,頗受質疑的“具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業”這一條款,國際知名高校如何界定、按照哪個標準劃分均不明確。
苗偉明也認為,《條例》仍然有可改進的空間。其一,沒有明確永居外國人的法律地位。“這對於保護永居外國人的權益、規範其行為、處理其相關事宜等方面,都會產生負面影響”。其二,對永居外國人的法律責任沒有明確規定。“應該根據中國相關法律、移民管理機構職責、永居外國人合法權益等,設定永居外國人的法律責任以及罰則等內容。”苗偉明說。
聯合國經濟和社會事務部的數據顯示,截至2017年,在華居留外國人達67.2萬,相較第六次全國人口普查的截止時間2010年,增長了13.1%,佔中國總人口13.7億的0.05%,增長速度緩慢,且遠低於世界國際移民佔世界總人口3.1%的平均水平。
苗偉明表示,外國人永居管理,歷來是世界各國社會管理中的主要難題之一。《條例》意味著中國對外國人的管理,開始走上全面依法管理的軌道。“與其關注申請條件是否放寬,我認為應該更關注今後外國人永居管理的規範化和法治化,《條例》是一個極為重要的開端”。
此外,《條例》亦是為今後《移民法》的立法奠定基礎。“外國人永居管理屬於移民管理範疇,《條例》不能視為完整的移民法,而只是移民法的重要組成部分。因此,《條例》的發佈,是中國以後形成統一、完整、系統的移民法的一次有益探索,將對移民立法、移民管理等產生重大影響。”苗偉明補充道。
閱讀更多 財經雜誌 的文章