導言

從明代巡撫的地方化和制度化來看，與漢之刺史——州牧，唐之採訪處置使——節度使，宋之制置、轉運使，乃至元之行省丞相、平章，頗有相同之處，即均由中央的派出官員轉化為地方長吏，由臨時差遣轉化為正式機構。但歷史上如此多的相似與反覆，主要原因並非是君主個人的集權慾望，而是在相同的社會生產關係和中央集權條件下，各個時期所出現的相似的社會問題和社會要求。

唐節度使出巡圖

值得指出的是，從刺史到州牧、採訪使到節度使的轉變過程，是逐步獲得軍事指揮權的過程，但並沒有出現新的監察力量；而無論是制置使、轉運使，還是巡撫，卻沒有完全意義上的軍事指揮權和財政控制權，這兩大權力總是由中央牢牢控制，但同時卻出現了新的監察力量。因此，它們都不易發展到與中央分庭抗禮的地步。

于謙：巡撫與鎮守雙肩挑

明代巡撫的設置，有其明顯的階段性，總的趨勢則是逐步地方化和制度化，即由中央的派出大員向地方的軍政長官轉化，由臨時性的差遣向永久性的機構轉化。

宣德、正統時期，是明代巡撫設置的嘗試期。其特點是，一般以某項特殊性差遣為過渡，並有一定的盲目性和重疊性。宣德五年（1431），趙新、趙倫、吳政、于謙、曹弘、周忱等六人分往江西、浙江、湖廣、河南及山西、北直及山東、南直之蘇松等地巡撫，直接使命是總督稅糧。但在督糧過程中，不可避免遇到一系列問題，如有司作弊、豪戶包攬，以及農民逋負等等，因而又得“便宜行事”，“往來巡撫，撫安一方”。

周忱，授工部右侍郎，巡撫江南，總督稅糧事宜。

先有專責，兼為巡撫的情況，在宣德、正統時有很大的普遍性。胡概、周忱曾相繼巡撫南直，有人以胡概為喻，諷諫周忱用法過於寬大，周忱解釋說：“ 胡卿敕旨，在祛除民害；朝廷命我，但云安撫軍民。委寄正不同耳。” 直至景泰元年（1450），景帝在給耿九疇的敕諭中仍說：“往者命爾巡治鹽法，今特命爾不妨前事，仍兼巡撫鳳陽、淮安、揚州、廬州四府、滁、徐、和三州，撫安軍民。”

儘管如此，對巡撫的基本職責，也開始有了較為明確的規定。這可以從宣德八年給各處巡撫的敕諭中看出：

茲命爾等巡撫郡縣，務宣德意、撫民人，扶植良善。一切稅糧，從爾設法區處，必使人不勞困、輸不後期；衛所屯種，從爾比較，水田圩岸，亦從提督，使耕耘有時、水旱無患。應有便民之事，悉具奏聞。

巡撫之外，又有鎮守，始置於英宗即位之初。因而在許多地方出現了巡撫與鎮守並設的局面。如山西、河南，宣德五年已命于謙巡撫，宣德十年五月又讓于謙鎮守河南，旋兼巡撫，而命兵部右侍郎徐琦、工部左侍郎鄭辰、刑部右侍郎吾紳、左通政周銓等並巡撫山西。又如江西，已有趙新巡撫，宣德十年正月覆命右僉都御史王翱往鎮守。在英宗即位後的不到五個月，江西、湖廣、河南、山東、陝西諸省和寧夏、甘肅、遼東諸邊均設置了文臣鎮守，與巡撫並稱“鎮巡官”。

于謙既鎮守河南，又巡撫山西、河南兩地

《明會典》將鎮、巡概視作巡撫：“初名巡撫，或名鎮守”，而不作區分。這種處理是有道理的，因為後來鎮、巡歸於一途。但這並不等於巡撫、鎮守完全沒有區別。一般來說，宣德、正統時的巡撫儘管在事實上多久駐一地，但明政府卻仍將其視作臨時差遣，如徐琦等巡撫山西即是。而鎮守則一開始就有定製的趨勢。如陳鎰鎮守陝西、于謙鎮守河南，皆歷時十餘年。正統六年（1441），又開始實行鎮守更代制。這年正月，命王翱、盧睿分往陝西、寧夏，代陳鎰、金濂鎮守，規定“歲一更代”。

對於巡撫的地方化和制度化，鎮守的設置無疑是重要的一步。但巡撫、鎮守重疊，各持敕書，各行其事，出政多門，紛繁騷擾，往往使地方有司無所適從。

巡撫都御史：全面地方化與制度化

景泰至正德，既是“三堂”取代“三司”成為新的省級權力結構的時期，也是巡撫全面地方化和制度化的時期。在這一時期，巡撫制度經歷了一些重要的發展和變化。

天順二年，在李賢的建議下，復置巡撫

鎮守和巡撫重疊的局面是在天順時改變的。英宗復辟後，曾應勳臣石亨、司禮監太監曹吉祥等人的要求，罷去各地鎮、巡官，以加強總兵官及鎮守太監的地位。但天順二年（1458）四月，又因“各邊革去文臣巡撫，十分狼狽”，經李賢建議，復置巡撫。但出於“鎮守既有總兵，又有內臣”的考慮，因而文臣出鎮， “不復有鎮守之稱，但稱巡撫”。文臣鎮、巡自此合一，並保留了鎮守久駐一地及更代原則，使巡撫的地方化和制度化前進了一大步。

巡撫編制的歸屬從景泰開始趨於劃一。巡撫初設之時，胡概為大理寺卿，葉春為參政，于謙等六人為六部侍郎；正統時設置的鎮守文臣，也是或部或院，未行統一。這樣，巡撫在文移往來、迎送禮遇等問題上往往和負有糾舉之責的巡按御史、提刑按察使發生糾紛。宣德時趙新以吏部右侍郎巡撫江西，按察使就因非其部屬而拒絕予以合作。為此，宣德七年四月專門規定了巡撫與巡按、按司的文移事例。景泰四年，耿九疇以刑部右侍郎鎮守陝西，布政使許資提出：“侍郎出鎮，與巡按御史不相統，事多拘滯，請改授憲職。”為了進一步解決撫、按之間“文移往來，亦多窒礙”的矛盾，明政府接受了許資的建議，將耿九疇由刑部右侍郎轉右副都御史，仍鎮守陝西。此後，

巡撫的全稱為：巡撫某處右副都御史，或巡撫某處右僉都御史

巡撫的資格也逐漸制度化。趙翼指出：“宣德中，于謙由御史超拜兵部右侍郎，巡撫河南、山西，此尚沿國初用人不拘資格之例。迄資格既定，則巡撫用僉都御史、或由布政使升用。”這一說法雖然過於絕對，卻無意中揭示了明代巡撫內外官並用的原則。一般來說，

巡撫進一步地方化。景泰元年，禮科給事中李實等提出：“各處鎮守、巡撫等官，（違家）動經三、五、七年，或一、二十年。家室懸隔，患疾病而不能相恤；子女遠違，（欲）婚姻而不能嫁娶。有子者尚遺此慮，無子者誠為可矜。乞敕各官議，許其妻子完住。”這一建議得到准許。從李實等人的本意來看，完全是為解決巡撫與家人的異地分居問題，卻無意中使巡撫與所有外官一樣，得攜家眷赴任，從而減少了巡撫與京師的個人瓜葛。宣德十年，曾定各地鎮、巡官每年八月赴京會廷臣議事。後又規定，離京師較近的遼東、大同、南北直隸和北方諸省每年一次，西北的寧夏、延綏、甘肅和南方諸省兩年一次。但當巡撫赴京之時，又常因地方有事而不果行，這一規定實為虛文。成化二十二年（1486）最終廢止了巡撫赴京議事的規定

新的權力機構——巡撫衙門

巡撫初設時，往往是在本省“往來巡撫”，與布政司合署辦公。景泰、天順以後，各地巡撫陸續開府建衙。從此，巡撫不僅僅是指“巡撫都御史”個人，而且是指以巡撫為首腦的新的權力機構——巡撫衙門。何喬新對弘治時建司於贛州的南贛巡撫衙門作了如下記敘：

前後堂五間，穿堂兩廊，大門、儀門廊廡各若干間，東左建寢室，又東則建賞功所。大門之外，立撫安、鎮靜二牌坊。屏牆之南，又立三司廳，以為巡守、兵備會議白事之所。……穹堂峻宇，高閎崇墉，規制壯麗，它鎮所未有也。凡政令之布、賞罰之施，皆在此。諸帥出兵、受律、獻馘，亦在此。郡縣百司政有弛張，亦必至此白之，而後敢罷行焉。

新的權力機構——巡撫衙門

至嘉靖，隨著鎮守中官的被撤回和總兵地位的下降，巡撫的地方化和制度化也逐步完成，並形成了四種不同的類型：

1.居三司之上，為各省最高權力機構。明代全部十三個布政使司均設定員巡撫，三司屬其管轄。王鏊對弘治、正德以後的省級體制結構作了這樣的說明：“各省布政使二人，參政二人，參議二人；按察使一人，副使二人，僉事二人；又有（巡撫）都御史統之。”這一類型，是明代巡撫的主流。

2.加強對邊境地區的管轄，為新省區建制的開端。這類巡撫主要設在邊境地區，又多在原有的行都指揮使司的基礎上發展而成，以遼東、寧夏、甘肅為典型。遼東本屬山東布政司，寧夏、甘肅則隸屬陝西布政司，明初分別設有山東行都司、寧夏衛、陝西行都司。隨著這些地區的逐步開發，加上邊患日重，英宗即位後增設文臣鎮守（天順以後改稱巡撫），逐漸由軍事單位過渡為行政單位。成化二年，因遼東已有巡撫而罷山東按察司分巡官；同時，寧夏、甘肅也從陝西分離出來。這樣，

另外，南直隸本是明初中央直接管轄的地區，它繼承了歷代“京畿”和元代“腹裡”的遺意。永樂遷都北京後，南京稱為南都，雖仍有部院九卿，但形同虛設，無法對這一廣大地區實行有效管轄。為此，明政府在南直隸分設蘇松（後改應天）、鳳陽兩巡撫，其管轄範圍奠定了江蘇、安徽兩省的基礎。陸深認為：“宣德間以關中、江南地大而要，始命官更代巡撫，不復罷去。”

3.組成特別區。這類巡撫主要設置在數省交界、統治力量薄弱的山區，以南贛、鄖陽為典型。南贛巡撫正式設置於弘治十年（1497），是由原江西按察司所轄嶺北道發展而來的。成化二十二年，江西巡撫閔珪疏言：“贛州與福建、廣東、湖廣鄰境，流賊攻劫，分巡等官責任不專，事多牽制。”明政府遂命江西按察僉事李轍專居贛州，主持防剿之事。二十三年，又設分守參將、兵備副使各一員於贛州府會昌縣。這樣，在贛州出現了分巡、分守、兵備副使三套機構，猶似一省之有三司。弘治十年，設巡撫以統之。何喬新詳細記敘了南贛巡撫設置的原委：

（弘治七年）汀、贛奸民合為寇，其始甚微，萑符狗鼠之盜耳。郡縣有司無遠略，不急逐捕，其勢寢熾。而岑南湖湘之不逞者，從而和之，四出剽掠，劫富家、燔民居、掠帑藏、殺官軍，鬨然為東南郡縣患。有司始駁而圖之，備其東則發於西，剿於南則竄於北。時鎮守江西太監鄧公原，暨巡按監察御史、布按二司議，以為盜之未平，以政令不一，而鄰境有司不肯協力故也。宜設巡撫憲臣，置司要地以節制之，而割附近鄰縣以隸之，則盜易平也。

於是廷推廣東左布政使金澤為巡撫，升右副都御史，置司於贛州，割江西之南安、贛州二府，福建之汀州府，廣東之韶州、惠州、南雄三府，湖廣之彬州以隸之，在閩、粵、湘、贛四省邊境建立了一個特別行政區。

王世貞曾任鄖陽巡撫

鄖陽巡撫的設置，在某種意義上可說是明政府與該地流民相妥協的產物。自宣德始，山東、河南、江西、湖廣、陝西等處流民大批移居人煙稀少的川、湖、陝交界的荊襄地區。明政府對流民採取了強迫返鄉政策，從而激起聲勢浩大的荊襄流民起義。起義被鎮壓後，流民在武力的脅迫下陸續離境。但事隔不久，各地流民復向該地區遷徙，且越來越多。為避免再次引起動亂，明政府接受了原傑、王恕、吳道宏等人的建議，將各地遷往荊襄地區的流民分別附籍於所在州縣，承認其遷居的合法性；拓鄖陽縣為鄖陽府，同時設湖廣行都司及所屬鄖陽衛，命河南、湖廣巡撫兼撫之，以加強統治；於成化十五年五月升湖廣巡按御史吳道宏為大理寺少卿，撫治鄖陽，建立起準巡撫機構，以湖廣之鄖陽、襄陽二府，河南南陽府之鄧、唐等州縣，陝西西安府之商州、漢中府之興安等州縣，以及四川之夔州府以隸之。

這類巡撫顯然具有特殊意義。

4.組成戰區

景泰以後，隨著巡撫的全面地方化和制度化，巡撫逐漸演變成為居三司之上的地方最高軍政長官，巡撫衙門成為省級權力機構，三司實際上已下降為部門性機構。但是，在嘉靖以前的“三堂”並立時期，由於鎮守中官在“三堂”中處於協調與居中調停的地位，巡撫的權力受到一定的制約。而在鎮守中官撤除之後，巡撫的地位便立即凸現出來。

巡撫由臨時到永久的演變過程及職責

由於巡撫是由臨時性差遣演變為永久性機構的，因此，人們對巡撫的地位有一個認識過程。這一認識過程客觀上又反映了巡撫制度的演變過程，只是認識上的變化總比實際上的變化要慢半拍。

巡撫在正統、景泰時仍是臨時性差遣

正統十一年，巡撫直隸監察御史李奎請遣巡撫官賑濟永平、灤州饑民，並於浙江、江西、湖廣等地復置巡撫。英宗認為，巡撫因事而設，苟非其人，適增繁擾，否決了李奎的建議。景泰六年，刑部尚書俞士悅以福建遠隔京師，邊臨大海，“草寇竊發”，請遣重臣巡撫。吏部尚書王直則認為，捕盜之責在三司，毋需巡撫。景帝也認為：“非有大事，不許輕遣廷臣。”可見，

弘治時何孟春則指出：“今之巡撫，即魏之慰撫大使，隋之宣撫大使，唐之存撫、安撫使也。宋亦時有命之。而今為重。邊方領（制）置之權，腹裡兼轉運之職，手持敕紙，便宜行事，三司屬其管轄，數郡系以慘舒。”肯定了巡撫在地方事務中的崇高地位和重要作用，但對巡撫作為地方行政制度的估計卻略顯不足。

至嘉靖，吏部尚書桂萼明確指出：“足食足民大計，全賴巡撫、兵備官整理。”世宗則認為：“用當此任者，須要好官，以保吾民。”最高統治集團已公開將巡撫視作地方保民守土官了，並基本確定巡撫的職責範圍：撫循地方、考察屬吏、提督軍務，即治民、治吏、治軍。

巡撫的基本職責：治民、治吏、治軍

撫循地方，是巡撫的基本職責。宣德八年給各處巡撫的敕諭，已有較明確規定。嘉靖十一年（1532）重申：“凡徭役、裡甲、錢糧、驛傳、倉稟、城池、堡隘、兵馬、軍餉，及審編大戶糧長、民壯快手等項地方之事，俱聽巡撫處置。” 自然，一切與此有關及由此派生出來的招撫流民、勸課農桑、勘報災情、督籌稅糧，賦役的均平與捐免，民變的化解與鎮壓，以及水利的興修、礦場的開閉等等，皆責之巡撫。

考察屬吏，是巡撫的又一基本職責。宣德七年八月，命各處巡撫侍郎會巡按御史共同考察三司及郡守官。弘治元年，左都御史馬文升、兵部尚書餘子俊奏準，命巡撫、巡按歲核鎮守總兵、中官及分巡、守備等官政績，行保舉、論劾。其著名者如天順六年，巡撫山西僉都御史李侃考察屬吏，一次奏罷布政使王永、李正芳以下一百六十餘人。但是，與撫循地方專責巡撫不同，考察屬吏則是由巡撫會巡按共同進行。

明代正式以文臣參預軍務，始於永樂四年七月。時討安南，以朱能為徵夷將軍總兵官，兵部尚書劉儁參贊軍務。此後，凡軍興，例以文臣贊軍務。而軍事行為又必然牽涉到軍餉的籌集供給和地方的治安等問題，故宣德以後文臣參贊軍務者多兼巡撫，或以原有巡撫和鎮守提督參贊軍務。如宣德十年三月，陳鎰、羅亨信分鎮陝西、甘肅，兼“提督所屬衛所官軍土軍操練”；景泰二年二月，敕巡撫永平等處右僉都御史鄒來學提督順天、永平軍務。

北方御 “ 寇 ”，東南御 “倭”，內地平“賊”，巡撫皆負指揮之責

隨著社會矛盾的激化，巡撫的軍事職能也逐漸加強。舉凡軍伍的整飭、將校的任免、軍隊的佈防、軍餉的供給，皆由巡撫主持或參預決策。嘉靖初，在楊廷和、張璁等人的主持下，各地鎮守中官陸續撤回，鎮守總兵的地位也日漸下降，巡撫成了各地駐軍實際上的首腦。無論是北方的御 “ 寇 ”，還是東南御 “倭”，抑或內地平“賊”，巡撫皆負指揮之責，總兵以下，悉聽指麾。明中葉以後各地發生的兵變，巡撫也首負其咎。但是，直至明亡，巡撫與提督軍務也並未完全合一。萬曆十五年重修《明會典》時，各地定製巡撫凡二十五員，其中二十四員具有軍事職能，內地兼提督軍務銜，邊鎮有總兵處兼贊理軍務銜，惟廣西巡撫未兼銜提督，因而也不參預軍務。《會典》兵部一章，列入了所有二十四員兼理軍務的巡撫，也獨不及廣西。巡撫須兼銜提督，方能參預軍務的原則，亦為清朝所繼承

在具備上述共同職責的同時，各地巡撫往往又有各自的特別使命。蘇松江南，是明朝財賦所出之地，故應天巡撫有“總理糧儲”之責。徐、滁、蘇北，處運河中段，地鄰江南，為南北漕運之樞紐，故鳳陽巡撫有“總督漕運”之任。河南、山東在黃河下游，二巡撫皆“兼管河道”。內地庶政紛繁，巡撫以察吏安民為主；邊境軍務叢脞，巡撫則主整軍御“寇”。

撫循地方、考察屬吏、提督軍務，分別是明初布政司、按察司、都指揮司的職掌，而在永樂以後，則有鎮守中官和鎮守總兵參與其事。巡撫制度的形成及三司職權的向巡撫集中，無疑改變了三司、三堂並立的省級權力機構，說明了明代省級體制的重新組合。

明代巡撫的制約力量

在明代，沒有哪一級或哪一種權力可以不受制約，巡撫也一樣。在三司職權向巡撫集中的同時，對巡撫的各種制約力量也逐步形成。

總兵是巡撫的牽制力量之一

一是平級制約力量。各省專設巡撫之前，邊境重鎮和內地一些省份已設有鎮守總兵。據《明太宗實錄》，在成祖即位後的不到兩年時間裡，山東、雲南、浙直、遼東、寧夏、廣西、貴州、甘肅、大同、江西、廣東、陝西等十三省、鎮先後設鎮守總兵，在邊鎮，更派駐了鎮守中官。宣德、正統間，一面向各地派遣巡撫和鎮守文臣，一面又也派駐了鎮守中官。因而在部分地區形成了總兵、中官、文臣三鎮守即“三堂”並立的新三角關係。為此，天順以後文臣出鎮，皆改稱巡撫。巡撫往往受制於總兵、中官，並在天順、正德時兩度遭致打擊。嘉靖以後，總兵地位下降，鎮守中官撤回，但在制度上，總兵和巡撫仍是平級關係，邊鎮又時時復設中官鎮守，總兵、中官、巡撫的敕諭也各不相同，各有所司。因此，在邊境地區，總兵和中官仍然是對巡撫的牽制力量。

二是自下而上的制約力量。儘管三司已隸屬巡撫，但在名義上卻仍然是法定的省級機構，對巡撫保持著相對的獨立性

巡撫所管軍務要聽命於兵部

三是來自中央各部門自上而下的制約。巡撫的任命須經廷推，內地巡撫的廷推由吏部會戶部主持進行，邊方則由吏部會兵部主持。巡撫的考課、黜陟、改調，操於吏部考功、文選二司。京察確定去留後，又得聽科道糾劾、拾遺。地方重大事務未及完報者，亦由科道查參。縱觀有明一代巡撫，幾乎沒有不被科道論劾者。巡撫屬內的農桑賦役事務，得接受戶部的指導，所管軍務，得聽命於兵部。巡撫對地方重大問題的處置，在正式上疏前一般還得用揭貼請示內閣。

四，尤其值得注意的是各省巡按御史對巡撫的制約。巡撫一方面總攬一省之軍政，被視為“封疆大吏”，另一方面，又必須作為地方長吏接受巡按代表中央所進行的糾舉督察。另外，嘉靖以後在諸邊陸續設置的總督，不定期差遣的巡視官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上對巡撫起著牽制乃至控制作用。因此，儘管明代巡撫集三司之權為一體，卻不可能成為獨立的政治力量，更無法像唐代節度使及晚清督撫那樣，發展成為與中央對抗或齟齬的地方勢力，而只能是緊密地依附於中央政權

巡撫代表國家權力在地方的聚散與利弊

從巡撫的設置到它的全面地方化和制度化，成為地方最高權力機構，整個過程是在不自覺和被動中進行並完成的。明政府一開始就力圖維繫原有的三司並立體制，堅持巡撫臨時性差遣的原則。成化以前一些地區巡撫的置而復罷、罷而復置說明了這一點。但是，客觀形勢的發展則不斷衝擊並最終改變了明朝最高統治集團的主觀願望。明代巡撫的地方化和制度化，主要受著以下幾個因素的推動：

首先，是宣德、正統時開始激化的社會矛盾和在各地發生的暴力事件。巡撫正是應強化對地方統治的需要而產生的。

流民問題成為影響巡撫設置的重要原因

明初社會經濟的恢復和發展，以及明政府推行的維護自然經濟的政策，帶來了兩個副產品——人口增長和土地兼併。其後果在宣德、正統時開始暴露出來，流民問題逐漸嚴重，各地農民的反抗時有發生，政府的賦役來源也受到影響。河南、江西、浙江、山西、和南直隸等地巡撫，正是在這一形勢下設置的。

明政府的初衷，是指望有廷臣處理，上述問題可很快解決，巡撫就可以事畢覆命，不再復遣了。但是，巡撫儘管可以憑藉朝廷重臣的身份在災情嚴重地區開倉賑民、招撫流亡，以解燃眉之急；也可以督促地方有司平定民眾的鬥爭，以恢復正常的統治秩序；還可以持敕懲治某些橫行鄉里的鄉紳豪戶，祛除民害。但它只能緩和一時一地的階級矛盾，卻無法從根本上解決社會矛盾的激化。

而自景泰、天順，尤其是成化以後，農民的流亡和鬧事乃至起義已不再是個別的地區性問題，而是普遍的全局性問題，因此，巡撫不僅不能“事畢覆命”，一些已被撤回的巡撫也紛紛恢復，並加速了地方化和制度化

鄖陽巡撫的設置就是社會矛盾激化的結果

社會矛盾的激化對巡撫軍事職能的強化更具有決定性的作用。王世貞代書的《重建（鄖陽）提督軍務行臺記》充分說明了這一點：

（鄖陽）名為提督撫治，而不恆受符節，不得從軍興法以便宜從事。雖亦用考功計吏，顧三方之撫臣實共之，而其黠桀者陽受束而陰撓，以左支右吾，甚或借軀椎埋。奸鑄亡命之徒一探丸，而繁醜糜至蚋附。距弘治於今未百年，而叛者十三。一殺卒，二殺令，三殺尉，而禍未已竟也。則豈其先臣之鹹勿事事，毋亦縣官之所以委任之者未盡歟？臣不勝過計，竊以當武宗朝，贛實據江閩嶺海要害，數困賊，而都御史守仁以提督軍務請，詔許之一切便宜從事，守仁用是得募卒搜伍，繕甲庀訾……臣不佞，不敢望守仁。請鄖一切得比贛。

明政府同意了這一要求，將撫治鄖陽的璽書更改為提督軍務兼撫治，給令旗令牌，得便宜行事。內地巡撫的提督軍務，多類此。

其次，是在社會矛盾激化的形勢下，三司並立的體制暴露出事權不一、運轉不靈的弊端，也不能適應統治集團內部新的力量對比關係。巡撫又是應解決地方政治體制的不合理性、適應統治集團內部關係變化的需要而產生的。

都、布、按三司並立的省級政治體制已被巡撫逐漸取代

明初，為解決行省體制過重、權力過於集中和文、武兩大集團權力分配的問題，在各省設置都衛（後改都司）以統馭衛所，形成了行省——府縣，都衛（都司）——衛所兩大平行系統，並在此基礎上確立了都、布、按三司並立的省級政治體制。三司並立，有利於保持省級機構間的平衡，有利於中央的集權和地方的分權。

從理論上說，又各有所司，事有所歸。但社會的發展，統治集團內部各種政治勢力之間的力量對比，平衡總是相對的，而不平衡則是絕對的。宣德、正統以後，三司並立的體制無法適應文官集團勢力的擴充和軍人集團地位的下降這一新的力量對比關係，三司的平衡必然被打破。日趨激化的社會矛盾，又使三司條條分割、運轉不靈、相互牽制、事權不一的弊端暴露無遺。朱國楨對此有較為深刻的揭示：

二祖盪滌之後，威震殊俗，可謂盛矣。而中土數十餘年休養生息之民，顧時時見告。此豈經制未明、芽邱易作，以至潢池之弄？想當時兵權尚屬都司，布、按藐為武吏，若不相干，有司觀望，不肯盡力。都司亦未必得人，所遣衛所之兵，素無紀律，不用命。而新設巡撫，行移體統間尚多彼此齟齬。故窺伺者易動，結聚者難除。

軍備廢弛正是巡撫考察屬吏、提督軍務的主要職責

三司的職權，也正是在這種情況下逐步向巡撫集中的。既然三司職權的集中已成必然，那麼，為什麼不提高三司中的一環，例如布政使的地位，卻在各省另置巡撫？這就更反映出明代最高統治集團堅持中央集權、地方分權原則的願望；即使不得已而使地方權力集中，也最好是臨時性的

其三，是吏治的敗壞以及由此而造成的辦事效率的低下和軍備的廢弛。巡撫又是應提高統治效率、整肅軍備的需要而產生的。

吏治的敗壞是在中央和地方同時存在的，但由於要直面種種矛盾，所以在地方往往表現得更加突出。夏時在正統時為江西按察僉事，極言：“今之守令，冒牧民之美名，乏循良之善政，往往貪泉一酌而邪念頓生。”英宗則指責都司衛所官：“佔種膏腴，私役軍士，”“倚恃勢強，欺虐良善。”吏治的敗壞，還表現為官吏的尸位素餐、辦事不力、相互扯皮、推諉塞責，以及軍隊的士氣低落、軍紀渙散、兵甲不繕、軍備廢弛，從而導致對內統治和對外防禦能力的下降。巡撫的考察屬吏、提督軍務，均與此有關。

農民起義和農民戰爭是解決吏治腐敗的途徑之一

自秦漢確立君主專制的中央集權制度以後，對於吏治的腐敗，只能通過兩種途徑來解決。一是農民起義和農民戰爭的盪滌，二是統治集團內部自上而下的整肅。通過派遣廷臣管理地方事務和對原有機構進行某些改革來整飭吏治、革除積弊，已成為歷代雖然不自覺卻又經常性的措施，也確能取得一時實效。巡撫的派遣正屬後者。

結語

在明代巡撫的設置及其地方化和制度化的過程中，可以看到兩股相反的作用力：一是秦漢開始形成，唐宋得到加強，明初進一步強化的中央集權、地方分權的原則和傳統；二是在社會矛盾激化形勢下地方集權的緊迫需要。

如果說漢代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省，是我國曆史上省級制度形成的幾個階段，那麼，從行省到三司，再由三司到“三堂”到巡撫，客觀上則是省級權力結構的調整過程。繼權力集中的行省和權力分散的三司這兩個極端化的體制之後，在地方分權的原則和集中的需要這一矛盾的制約下，明中葉形成了介於行省和三司、三堂之間的新的省級政治體制——權力相對集中的巡撫，併為清朝所承襲。行省、三司、三堂作為省級權力機構的總共時間僅一百年，而巡撫則前後共達四百餘年。如果現實性可以說明合理性，那麼，巡撫的合理性在於：權力相對集中，便於提高統治效率；只給關防、不給印信，保留差遣的形式，並建立各個層次的制衡力量，便於中央進行控制；對下屬只有考察、保薦權而無任免權，巡撫不得在原籍任職，不易形成地方割據勢力。清朝繼承了以上明代巡撫的幾乎所有特點，並進行了若干調整，使之在制度上更為完備，效率上進一步提高。

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