康均心，中南財經政法大學教授、博導
杜 輝，河南平頂山學院教授、法學博士
衛生健康行政主管部門是傳染病防治的主管部門，疾控和傳染病防治機構是防治的主要力量。但是當傳染病疫情形成公共衛生事件之後，衛生疾控一家之力是不足以應付的。疫情源於湖北，但是湖北一省之力也是杯水車薪。這時，我國集中力量辦大事的制度優勢再一次發揮優勢，舉國模式又一次發揮作用。習近平總書記指出，要全國一盤棋，群防群治，打一場抗疫的人民戰爭，整體戰、阻擊戰。在黨中央的集中統一部署之下，公職人員全員參與、基層組織成為一線、全國醫生馳援湖北。這是一幅值得我們讚頌謳歌的全民抗疫畫卷，足以彪炳史冊。在為之激動鼓舞的同時，法律人需要看到這種群防群治的法律基礎和人員身份的刑法認可。
既然參與爭鬥，那就都是戰士。戰士有戰士的權力和榮譽，也有戰士的義務和擔當。防疫一線的工作人員，不管是機關幹部，還是醫護人員、街道社工、企業職工，都是代表國家機關在履行管理職責。為了保證黨中央的集中統一領導和令行禁止，他們發出的指令，不是勸導，而是命令；而他們的失職瀆職行為都會導致和國家機關工作人員一樣的紀律甚至刑事責任。
一、乙類甲管與一級應急響應
1月20日，國家衛健委發佈2020年1號公告，宣佈報國務院批准後，把新型冠狀病毒感染的肺炎列為法定的乙類傳染病管理，並且按照甲類傳染病的標準防控。要求各級人民政府、衛生健康行政部門、其他政府部門、醫療衛生機構可以依法採取病人隔離治療、密切接觸者隔離醫學觀察等系列防控措施，共同預防控制新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的傳播。新冠病毒感染的肺炎疫情按照一級傳染病防控，那麼按照全國突發公共衛生事件應急響應預案，全國的31個省市區先後宣佈進入一級應急響應。
疫情法定級別和應急響應級別的明確，為總體戰和人民戰提供了堅實的法律基礎。
傳染病防治法構建了一套相對比較全面的傳染病防治機構體系。首先，縣級以上的人民政府領導傳染病防治工作。其次，縣級衛生健康行政管理部門負責其管理區域內的傳染病防治和監督管理工作。第三，政府的其他部門在各自的職責範圍內負責傳染病的防治工作。第四，各級疾病預防與控制機構根據職責分工負責傳染病防治的具體技術性輔助工作。第五，醫療機構負責與救治有關的傳染病防治工作。
各級人民政府和政府的職能部門中的工作人員基本都具有國家機關工作人員的身份，即便是沒有公務員身份，也會被刑法認定為屬於國家工作人員。各級疾病預防與控制部門屬於具有行政執法權的一類事業單位，傳染病防治法可以授權其從事行政管理活動。醫療機構同樣也屬於事業單位，屬性與疾病預防與控制部門不同，但是也可以接受法律授權而成為行政主體。所以，一旦疫情出現，這些部門的工作人員都是代表國家從事公共管理活動的人員。
2002年12月28日，九屆全國人大常委會第三十一次會議接受最高人民法院和最高人民檢察院的建議，對刑法第九章的瀆職罪主體的適用問題解釋如下：“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委託代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關於瀆職罪的規定追究刑事責任。”
2003年最高法和最高檢《關於辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《非典解釋》）幾乎重複了該立法解釋的立場，該解釋第十六條第一款規定：“在預防、控制突發傳染病疫情等災害期間，從事傳染病防治的政府衛生行政部門的工作人員，或者在受政府衛生行政部門委託代表政府衛生行政部門行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入政府衛生行政部門人員編制但在政府衛生行政部門從事公務的人員，在代表政府衛生行政部門行使職權時，嚴重不負責任，導致傳染病傳播或者流行，情節嚴重的，依照刑法第四百零九條的規定，以傳染病防治失職罪定罪處罰。”
按照上述立法解釋和司法解釋的規定，各級人民政府、衛生行政主管部門、其他政府組成部門、各級疾控防疫機構和醫療機構中從事防疫救治的工作人員，不論是否具有單位編制，都是從事公務的國家機關工作人員。
三、基層自治組織防疫人員的身份認定
農村基層和城市社區是防疫的前線。防疫過程中，基層自治組織的工作人員幾乎全員都在協助政府完成防控疫情的行政管理工作。他們的身份任何認定？
2012年最高人民檢察院發佈的第二批指導性案例中的檢例第5號陳某等濫用職權案的要旨中指出：“隨著我國城鎮建設和社會主義新農村建設逐步深入推進，村民委員會、居民委員會等基層組織協助人民政府管理社會發揮越來越重要的作用。實踐中，對村民委員會、居民委員會等基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作時，濫用職權、翫忽職守構成犯罪的，應當依照刑法關於瀆職罪的規定追究刑事責任。”
參照該指導案例，村民委員會、居民委員會等基層組織人員協助人民政府從事防疫行政管理工作時，濫用職權和翫忽職守構成犯罪的，應當依照刑法關於瀆職罪的規定追究刑事責任。
四、企業工作人員的身份認定
《非典解釋》第四條規定：“國有公司、企業、事業單位的工作人員，在預防、控制突發傳染病疫情等災害的工作中，由於嚴重不負責任或者濫用職權，造成國有公司、企業破產或者嚴重損失，致使國家利益遭受重大損失的，依照刑法第一百六十八條的規定，以國有公司、企業、事業單位人員失職罪或者國有公司、企業、事業單位人員濫用職權罪定罪處罰。”
2012年最高法和最高檢出臺的《關於辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第七條規定：“依法或者受委託行使國家行政管理職權的公司、企業、事業單位的工作人員，在行使行政管理職權時濫用職權或者翫忽職守，構成犯罪的，應當依照《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》的規定，適用瀆職罪的規定追究刑事責任。”
最高人民檢察院檢例第4號崔建國環境監管失職案的要旨認為：“實踐中，一些國有公司、企業和事業單位經合法授權從事具體的管理市場經濟和社會生活的工作，擁有一定管理公共事務和社會事務的職權，這些實際行使國家行政管理職權的公司、企業和事業單位工作人員，符合瀆職罪主體要求；對其實施瀆職行為構成犯罪的，應當依照刑法關於瀆職罪的規定追究刑事責任。”
日前兩高兩部頒佈的《關於依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》與《非典解釋》相比較的一個明顯變化是：不再提及非國家工作人員的特殊主體犯罪問題。
根據上述司法解釋和司法文件、指導案例的精神，我們可以得出這樣的結論，被法律授權或者接受行政機關委託的國有公司、企業和事業單位從事的防疫管理活動是從事公務的活動，其中防疫工作人員應當被視為國家機關工作人員。而這些單位的內部自發防疫管理行為屬於私行政行為，從事這種管理行為的工作人員的失職瀆職，仍按照《非典解釋》第四條的規定處理。
綜上所述，在防疫一線從事防疫工作的工作人員，不管其原來的身份隸屬關係如何，多數都是在從事公務。他們的管理行為是代表國家，不是勸導，而是命令。不服從他們管理行為，情節嚴重的，可以構成妨礙公務罪。而他們的失職瀆職行為也要相應承擔與國家公職人員相同的紀律乃至刑事責任。
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