國民待遇，適用於經貿領域，應一視同仁；國民的待遇，則適用於民生領域，只及於本國公民。疫病救治即屬此種。因為只有公民，才會在戰爭爆發時，挺身而出，戰死沙場；只有公民，才會在疫病橫行時，最美逆行，以命相拼……疫情爆發期，對外國公民過於友善，將形成疫病輸入窪地，管控稍有不慎，即可能自毀城池。習近平總書記強調，“越是到吃勁的時候，越要重視依法防控”！綜合研判國際法與國內法，建議：其一，區分中國公民與外國公民，儘快調整簽證政策，阻遏疫情高發國家與地區的人員進入；其二，區分隔離與救治費用的承擔，中國公民免費，外國公民則須一體承擔；其三，詳細列明管控措施，妥善履行告知義務；其四，強化各項管控措施，中外人士一視同仁。
疫情輸入風險加劇，口岸城市負重前行2月25日，世界衛生組織（WHO）總幹事高級顧問艾爾沃德，在日內瓦發佈會上稱，“如果我被感染了新冠肺炎，我希望能在中國接受治療”，瞬間在國內外刷屏。沒有人懷疑，他是在盛讚中國的醫療與救治能力：數萬白衣天使，馳援荊楚大地；病人應收盡收，悉數免費，獲得精心照料，在上海等醫療高地，治癒率節節攀升……世界是平的。在全球化的當下，疫情防控，竟是如此艱難：既要內防擴散，又要外防輸入！在我國疫情漸趨平復，復工復產刻不容緩之際，日本、韓國、意大利、伊朗等國疫情相繼暴發，並有蔓延全球之勢：世衛組織最新發布數據，截至3月8日14時，中國之外新冠肺炎病例數達到25379例，全球確診達到106238例，伊朗甚至釋放5.4萬名刑期5年內的囚犯……
世衛組織已將疫情全球風險級別由“高風險”上調為“非常高”，美國3月6日的國會聽證會上，特朗普總統要求立刻糾錯補漏，擴大口罩產能，政府予以徵用。醫護用品和藥物在美國生產，禁止外包，甚至提及了最極端情況的應對方法，美國NBA也做好了空場（即球員比賽時沒有觀眾在場）的準備。3月8日，意大利確診人數急劇攀升，現任聯合執政黨民主黨黨首尼古拉•津加雷蒂宣佈患上了新冠肺炎……
山雨欲來風滿樓！
世衛組織總幹事高級顧問艾爾沃德的那句話，已然成為現實。只不過，來的不是他本人，而是許許多多的境外人士！
在全球疫病大流行的恐懼下，中國，特別是一些醫療水平高、交通便捷的口岸城市，正在成為避風港！
上海機場2019年客運量突破1.2億人次，其中，出入境4570萬人次，北京只有2667萬。2019年7月23日，上海出入境16.6萬人次，同日的深圳僅為8萬人次。上海，已然是中國最大的口岸城市。當下，不折不扣地面臨著巨大的疫情倒灌壓力。3月7日，上海市舉行新聞發佈會，坦承境外疫情輸入的風險愈發凸顯。話音剛落，3月9日，紐約至上海的機票價格暴漲8倍，仍然一票難求。
同樣是3月7日，《上觀新聞》一篇題為《浦東機場對入境重點航班加大流調後，現場有數小時耐心等候旅客和十小時不脫的防護服…》是這樣描述的：一線的衛生檢疫人員，已經忙到根本沒時間坐下。他們的輪班是這樣的——從第一天9時到21時，回家睡一覺，第二天又來上班，從21時做到第三天的9時。他們從節前一直戰鬥到現在，其中，有人取消了婚期，有人無法陪夫人分娩，也有人將兩個孩子單獨拋在家中。隔三差五，就有人忙到昏倒——他們穿著規定時效為4小時的防護服，但往往10小時都脫不下來，期間滴水不沾、粒米不進，也不上廁所……為管控疫情，上海已經明確，所有人員，凡在進入上海之日前14天內，有過韓國、意大利、伊朗、日本等國家旅行或居住史的，一律實施居家或集中隔離健康觀察14天。從3月6日開始，上海市16個區的駐點人員已經進駐，啟動了24小時不間斷值守，負責人員信息登記、私家車信息登記和專車護送等工作。為加強力量配備，除出入境管理部門的民警外，各區公安機關還安排其他警種的警員參與駐點、護送等工作……
作為一名上海市民，我有理由為上海的擔當而自豪；但與此同時，我更有理由擔憂，如果源頭不管控，境外人士源源不斷湧入，上海勢必陷入疫情防控的泥淖，循環往復，難有終日。全面復工復產復市，更是遙遙無期，如何為中國經濟的復甦，提供強大的支撐？更嚴重的問題在於，如果因為超過承受極限，病毒通過上海這個口岸，漫溢至全國，則前期全國的艱辛努力，有可能前功盡棄！
欲戴皇冠，必承其重。為了全國人民的利益，上海，正在負重前行！
習近平總書記強調，“越是到吃勁的時候，越要重視依法防控”！上海如此，同樣不難想象，廣州、天津、青島等口岸城市，也到了另一個“吃勁的時候”。此時，必須格外重視依法防控。
這裡的法，不僅包括國內法，還應當包括國際法，也就是，我國簽署的國際條約及應當遵循的國際慣例等。
在適用法律之前，必須先說清楚一個概念。
國民待遇，不等於國民的待遇
時下，有一個廣泛的誤解，認為我們既然要對外國人實行國民待遇，那麼中國人免費隔離、免費治療，外國人也應當享受同等待遇。
這實在是大謬不然！完全混淆了“國民待遇”與“國民的待遇”這兩個概念。
國民待遇，適用於經貿領域，是貿易自由化的車之兩輪、鳥之雙翼（另一個是最惠國待遇）。在WTO框架下，國民待遇的確是“硬核”規則。
根據GATT第3條、GATS第17條、TRIPS第3條，國民待遇（National Treatment）的含義是指，成員國對外國商品、投資和服務提供者的待遇，“不低於”（no less favorable than）國內相同商品、投資和服務提供者享有的待遇。
說得直白一些，商事規則面前，人人平等，不分國籍。舉個例子，不能因為你是韓國企業，我就收你重稅，也不能因為你是伊朗的企業，市場監管部門就成天找茬……無論是中國經營者還是其他國家的經營者，都面臨著同樣的制度性成本！這也是世行營商環境評估的重要指標。
與國民待遇適用於經貿領域不同的是，“國民的待遇”適用的是教育醫療等民生領域，也就是我們常說的，幼有所育、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶……
為什麼民生領域的政府供給，僅僅及於本國公民？道理非常直白，因為只有公民，才擔負著維護國家安全、榮譽與利益的責任！只有公民，才會在戰爭爆發時，挺身而出，戰死沙場；只有公民，才會在疫病橫行時，最美逆行，以命相拼……國際人道主義，只是極為鮮見的存在！
因而，橋歸橋，路歸路。在新冠肺炎疫情肆虐的當下，國人生病，應收盡收、免費治療，這是中國人享有的“國民的待遇”，外國人倘若以“國民待遇”為由，到中國來要求享受同等待遇，顯然是搞錯了方向。
疫情防控，對本國人與外國人實施差別待遇，是國際慣例，與城市的開放品格無關。
確立這一前提後，我們找到了可以適用的國際條約，即《國際民用航空條例》及《國際衛生條例》。前者1944年12月訂立，1974年3月正式對中國生效。後者則由世界衛生組織（WHO）2005年主持制定，是一部具有普遍約束力的國際衛生法，中國是其締約國，對中國當然有效。
區分中國公民與外國公民，儘快調整簽證政策門戶洞開，彰顯開放姿態，是常態思維，而疫情當下，應當遵循的是應急思維。觸目所及，美國、意大利、日本、韓國紛紛調整簽證政策，限制疫區人口流入：美國：1月31日宣佈，過去14天到過中國的任何外國公民均不得進入美國，但綠卡持有者及其親屬除外；中國飛往美國的航班須集中在11個機場降落，任何曾去中國旅行的美國公民返美后都將接受健康檢查，並被要求自我隔離14天，任何從湖北省返美的美國公民將被強制隔離14天。此外，美國三大航空公司作出停飛中國航班的決定。意大利：1月30日宣佈，停飛所有往來於中國的航班，使意大利成為第一個在政府層面宣佈這一決定的國家。
日本：2月1日起，持中國湖北省簽發護照者及入境日本前14日內曾到訪湖北省的外國人，原則上無入境日本。3月5日，首相安倍晉三宣佈，從3月9日至本月結束，已發給中國、韓國公民的旅遊簽證將“無效”，自兩國入境日本的人員將在指定場所隔離14天。
伊朗：2月3日，伊朗馬漢航空公司發佈通知，應伊朗衛生部的強力要求，自2020年2月3日起，伊朗不再接受持中國大陸護照的訪客入境。馬漢航空的航班將暫停運營至2月29日。
……
中國目前仍然沒有宣佈調整簽證政策。
而從2019年12月1日起，中國共有18個省（自治區、直轄市）23個城市30個口岸對53個國家人員實施過境144小時、72小時免辦簽證政策。其中，北京、天津、石家莊、秦皇島、上海、杭州、南京、瀋陽、大連、青島、成都、廈門、昆明、武漢、廣州、深圳、揭陽、重慶、西安、寧波20個城市27個口岸實施外國人過境144小時免辦簽證政策。
此種寬鬆的政策，對疫情防控殊為不利。
我國亟需強化源頭解決思路，建議外交部門儘快調整簽證政策，對中國公民不作限制，歡迎其回國避難，而對外國公民，則根據其來源地，採取差別化簽證政策，以達到減少或禁止疫情嚴重國家和地區的境外人士湧入的目的。
這樣做，法律依據相當充足。
《國際民用航空條例》第14條規定：“各締約國同意採取有效措施防止經由空中航行傳播霍亂、鼠疫……以及各締約國隨時確定的其他傳染病。為此，締約各國將與負責關於航空器衛生措施的國際規章的機構保持密切的磋商……”根據該條規定，我國有權對經由空中航行而產生的疾病傳播採取管控措施，當然包括簽證政策的調整。
另外，根據《國際衛生條例》第31條第2款，如果締約國按本條第1款要求旅行者接受醫學檢查、疫苗接種或其它預防措施，而旅行者本人不同意採取任何此類措施或拒絕提供第23條第1（1）款提及的信息或文件，則有關締約國可根據第32、42和45條拒絕該旅行者入境。
細為明確各類事項，妥當履行告知義務
凡事預則立，不預而廢。預先發布通告，明確各方預期，是最基礎、也是最重要的工作。
告知義務包括三個方面：
其一，簽證政策調整的告知。如果國家調整了簽證政策，例如，像日本那樣，在一定期限內取消旅遊簽證，則須儘快通過外交途徑發出通告。口岸城市也可同時通過駐在地使館，發出相應通告。
其二，如實申報義務的告知。要求入境人員在入境前必須如實申報旅行路線、健康等相關信息，相關申報表格或文件要寫明法律後果，由入境人員簽字確認，如未如實申報，應當承擔中國法律規定的責任。同時，加強海關與國家移民局、航空公司等機構之間的信息交互，針對中轉等入境人員，加強信息獲取和源頭管控。
法律依據是《國際衛生條例》第23條第1款，即締約國出於公共衛生目的可要求旅行者在到達或離開時，瞭解有關該旅行者旅行路線以確認到達前是否在受染地區或其附近進行過旅行或可能接觸感染或汙染，以及檢查旅行者的健康文件。入境後，如因入境人員瞞報、故意錯報等因素導致疫病傳染，按照國際通行的屬地管轄原則，其要承擔中國法律規定的責任。
其三，管控措施的告知。針對相關入境人員採取的疫情防控措施、有關措施的期限、入境人員遵守疫情防控措施的義務、採用或不採用相關預防措施的風險、隔離及治療場所、費用承擔等問題進行詳細說明，並通過外交途徑、新聞發佈會、媒體等多種途徑廣而告之，確保擬入境人員充分獲取有關信息，以便於其合理規劃行程。
管控措施的告知義務，源於《國際衛生條例》第23條第4款，即根據締約國的法律和國際義務，旅行者本人或其父母或監護人應當被告知接種或不接種疫苗以及採用或不採用預防措施引起的任何風險。因此，有義務提前告知入境人員入境後將採取的措施及其接受不接受措施的後果，以免因為未提前告知，飛機落地後突然告知，從而產生不必要的糾紛。
上海市已經通過新聞發佈會等形式，對外公佈了隔離等管控措施。從更為周全的角度，通過駐滬使館，向重點國家和地區的民眾正式告知，則更為妥當。
強化管控措施，中外人士一視同仁
無論是在哪個國家和地區，入境航空器與人員接受屬地管理，是國際通行規則。出於疫情防控需要，我國有權對來自重點國家和地區的航空品與人員，採取相應防控措施。其一，針對入境航空器的防控依據。 《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》第9條規定，在國內或者國外檢疫傳染病大流行的時候，國務院衛生行政部門應當立即報請國務院決定採取下列檢疫措施的一部或者全部，其中包括指定第一入境港口、降落機場；對來自國外疫區的船舶、航空器，除因遇險或者其他特殊原因外，沒有經第一入境港口、機場檢疫的，不準進入其他港口和機場。其二，針對入境人員的防控依據。這方面，在國際與國內法律層面，都擁有非常充足的法律依據。在國際法層面：《國際衛生條例》第31條規定，如果締約國按本條第1款要求旅行者接受醫學檢查、疫苗接種或其它預防措施，而旅行者本人不同意採取任何此類措施或拒絕提供第23條第1(1)款提及的信息或文件，則有關締約國可根據第32、42和45條拒絕該旅行者入境。若有證據表明存在危急的公共衛生危害，則締約國根據其國家法規並出於控制此危害的必要，可強迫旅行者接受或根據第23條第3款建議旅行者接受預防或控制疾病傳播常用的衛生措施，包括隔離、檢疫或讓旅行者接受公共衛生觀察。同時，第32條規定，在實行本條例規定的衛生措施時，締約國應當以尊重其尊嚴、人權和基本自由的態度對待旅行者，並儘量減少此類措施引起的任何不適或痛苦。在國內法層面：1.國家衛生健康委員會公告2020年第1號，明確將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《國境衛生檢疫法》規定的檢疫傳染病管理。2.《中華人民共和國國境衛生檢疫法》第三章“傳染病監測”規定，國境衛生檢疫機關對入境、出境的人員實施傳染病監測，並且採取必要的預防、控制措施；國境衛生檢疫機關有權要求入境、出境的人員填寫健康申明卡，出示某種傳染病的預防接種證書、健康證明或者其他有關證件；對患有監測傳染病的人、來自國外監測傳染病流行區的人或者與監測傳染病人密切接觸的人，國境衛生檢疫機關應當區別情況，發給就診方便卡，實施留驗或者採取其他預防、控制措施，並及時通知當地衛生行政部門。3.《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》規定，衛生檢疫機關應當阻止患有嚴重精神病、傳染性肺結核病或者有可能對公共衛生造成重大危害的其他傳染病的外國人入境；受入境、出境檢疫的人員，必須根據檢疫醫師的要求，如實填報健康申明卡，出示某種有效的傳染病預防接種證書、健康證明或者其他有關證件；衛生檢疫機關對國境口岸的涉外賓館、飯店內居住的入境、出境人員及工作人員實施傳染病監測，並區別情況採取必要的預防、控制措施。
因而，上海目前對來自韓國、意大利、伊朗、日本等疫情嚴重的國家和地區的人員，一律採取強制集中隔離措施；對來自其他國家和地區的入境人員，在滬有固定居所的，納入社區防控體系，落實居家隔離觀察14天；在滬無固定居所的，安排集中醫學觀察14天。無論在國際法還是國內法層面，都擁有充足的法律依據。
隔離與治療費用，中國公民與外國公民區別對待如前所述，費用豁免，屬於“國民的待遇”。強制隔離和治療產生的費用，入境人員為中國公民的，可以免費；非中國公民的，則收取費用，以避免非中國籍人員大量湧入。這樣做，法律依據仍然充足。《國際衛生條例》第40條第1款，除尋求臨時或長期居留的旅行者外，併除本條第2款另有規定外，締約國對以下公共衛生保護措施不得收取費用：（3）要求對旅行者進行的適當隔離或檢疫。本條第2款規定，締約國可以對除本條第1款中提及的衛生措施之外的其他衛生措施，包括主要有益於旅行者的措施，收取費用。由於絕大部分入境人員為“尋求臨時或長期居留的旅行者”，因此，上述規定可以理解為可以對一般入境人員收取隔離、檢疫和治療費用，且符合國際通行做法。但此條第1款（2）規定了可以收費的例外情形，需要引起特別關注：“為到達旅行者進行的任何疫苗接種或其它預防措施，如其屬於非經公佈的要求或者在進行疫苗接種或其它預防措施之前不足10天公佈的要求”，通俗地講，收費可以，但是必須公佈並且至少提前10天。因此，如果決定對入境人員收取費用，必須儘快予以公告。至於對中國公民不收費，可以理解為是一種行政給付行為，著眼於實現本國防疫目的。而對非中國公民收費，避免中國成為疫病輸入的窪地，同樣服務於這一目的。誠如關稅是國際貿易的重要武器那樣，法律已然成為疫病防控的重要力量。構建於價值判斷之上的規則運用，已然成為當下這場戰“疫”的重要部分。法律人，努力起來，為疫情防控提供強力法律支撐！但願歲月悠長，山河無恙；國運隆昌，百姓安康！
來源 | 上海市法學會
作者 | 羅培新 （上海市司法局副局長 法學教授）
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