中華人民共和國最高人民法院
行政 裁 定 書
（2019）最高法行申277號
最高法認為：根據再審申請人王開金等24人在一審中提出的訴訟請求，其系對被申請人莆田市政府作出的《關於同意莆田市荔城區玉湖新城改造建設項目徵地拆遷補償安置方案的批覆》（莆政綜〔2011〕94號）（以下簡稱94號《批覆》）不服。結合其申請再審的事實和理由，具體分析如下：
一、關於94號《批覆》是否可訴的問題。首先，涉案94號《批覆》具有內部性特徵。被申請人作出的94號《批覆》,在形式上並非直接針對再審申請人作出，而是上級政府（莆田市政府）對其下一級政府（莆田市荔城區政府）有關玉湖新城改造建設項目徵地拆遷補償安置方案的審核回覆，並不對再審申請人的權利義務產生直接影響，產生直接影響的應當是莆田市荔城區政府根據上述方案所推進的後續具體的補償安置、搬遷等行為；其次，涉案94號《批覆》具有過程性。作為徵地安置補償的一個環節，該批覆行為在作出之後，下級機關還需繼續推進實施相關安置補償方案，因此，屬於徵地過程中的一個階段性行為，此時如果存在爭議，通過相關法定行政程序先行解決更具有合理性、科學性，直接起訴《批覆》在起訴時機上並不適宜；再者，涉案94號《批覆》具有抽象性。該批覆所針對的補償安置方案，從內容上涉及人數眾多的不特定對象，具有一定普遍約束力，屬於行政規範性文件範疇。市、縣政府就此所作的批覆，也帶有較為明顯的規範性因素。據此，再審申請人有權對後續相關行政行為提出權益救濟主張，但直接起訴涉案94號《批覆》，難以得到支持。
二、關於涉案徵地拆遷補償安置方案確定的標準問題。雖然涉案批覆行為具有內部性、階段性、抽象性特徵，但是，如果再審申請人對上述批覆行為所指向的補償安置方案所確定的徵地補償標準有異議，相關行政法規、規章及其他相關規定還是規定了行政救濟途徑。主要有：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。國土資源部《徵收土地公告辦法》第十五條第一款規定，未按照依法批准的徵收土地方案和徵地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，由市縣人民政府協調；協調不成的，由上一級人民政府裁決。國務院法制辦公室國法（2011）35號《關於做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》規定，被徵地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府申請。由上可見，對沒有按照經批准的相關方案補償或者對相關方案本身所設定的補償標準之合法性存在質疑的，可以歸結為“對補償標準有爭議”的範疇。其基本救濟途徑：一是先由縣級以上地方人民政府協調；二是協調不成的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府申請複議（裁決）。故如果再審申請人對於涉案方案所確定的補償標準存在異議，在程序保障上仍應當先向被申請人提出，由其先組織協調，協調不成，再向被申請人的上一級政府申請複議（裁決）。因此，複議前置是再審申請人就補償標準問題向人民法院進一步主張權利的必經程序。再審申請人主張，其已經向相關複議機關提出複議申請但沒有被受理，故原審法院以本案爭議未經複議為由裁定不予立案，認定事實不清。根據《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第六條第二款規定，法律、法規規定應當先申請行政複議的土地行政案件，複議機關作出不受理複議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回複議申請，複議申請人不服的，應當以複議機關為被告向人民法院提起訴訟。據此，法律規定的複議前置處理應當是指複議機關對相關爭議的實體處理而非程序性處理。對於行政複議機關的不予受理的程序性處理行為，再審申請人首先應通過行政訴訟途徑解決複議申請的受理問題，在複議申請被受理並經複議機關實體處理前，不能認為相關行政爭議已經過行政複議前置程序。因此，本案二審法院以缺失行政前置程序等為由，未支持再審申請人的上訴主張，亦無明顯不妥。此外，從權利救濟途徑的直接性和便利性看，再審申請人針對行政機關根據經批准的涉案補償安置方案所實施的與其直接相關的安置補償等行政行為仍有權尋求提起訴訟，也可在起訴相關行政行為時依法一併要求對上述方案進行司法審查，故其直接起訴涉案補償安置方案及其批覆，亦不符合訴訟經濟原則，申請再審的事實和理由難以成立，本院不予支持。
閱讀更多 葛容律師 的文章
