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生態文明是人與自然和諧共生的反映，體現一個國家的發展程度和文明程度。黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，黨的十九大提出加快生態文明體制改革、建設美麗中國。2019年中央經濟工作會議在部署2020年經濟工作時強調，必須堅決摒棄損壞甚至破壞生態環境的發展模式和做法，決不能以犧牲生態環境為代價換取一時一地的經濟增長；加快建設資源節約型、環境友好型社會，推動綠色發展方式和生活方式。
本期內容我們邀請國務院發展研究中心的專家周宏春，通過梳理分析生態文明建設的發展脈絡及面對的挑戰，對今後生態文明建設如何推動生態環境質量持續改善、變資源優勢為經濟優勢、變生態優勢為發展優勢建言獻策。
2020年，是全面建成小康社會、“十三五”規劃和三大攻堅戰的收官之年。根據2019年底中央經濟工作會議部署，要堅持新發展理念，要堅決打好汙染防治攻堅戰和重點打好藍天、碧水、淨土保衛戰等三大攻堅戰，要突出精準治汙、科學治汙、依法治汙，推動生態環境質量持續好轉，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。
黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，標誌著社會主義生態文明建設進入新境界。我國對生態環境問題的研究與解決經歷了一個漫長的蛻變過程，釐清我國生態文明建設的發展脈絡，能夠為未來我國生態文明建設的發展與推進提供堅實的理論基礎和思維理路。
歷史變革
從環境汙染防治邁向生態文明建設
新中國成立初期，百廢待興。在治國安邦的各項工作中，也開啟了有計劃、有步驟推進防洪、灌溉、疏浚河流、綠化祖國的奠基事業。
1972年6月，我國政府派出代表團參加聯合國人類環境會議。1973年，國務院審議通過了“全面規劃、合理佈局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環境保護32字方針和《關於保護和改善環境的若干規定（試行草案）》第一個環境保護文件，成為我國生態環境保護的第一個里程碑。1974年10月，國務院環境保護領導小組成立，負責環境保護工作。
可持續發展戰略初步確立（1992-2002年）
1992年6月，在聯合國環境與發展峰會上中國向世界承諾走可持續發展道路。這一時期我國環境保護出現以下新特點：一是可持續發展確立為國家發展戰略，可持續發展戰略於1997年首次寫入黨的十五大報告。二是加大環境保護力度，環境汙染防治取得階段性進展。其中，1998年長江全流域洪水後，國家啟動退耕還草、退耕還林等一系列重大生態建設工程，成為生態環境政策轉向的標誌。三是環境管理制度化和法制化。1993年全國人大環境與資源保護委員會成立，我國先後出臺或者修訂了《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》《固體廢物汙染環境防治法》《海洋環境保護法》等，有力推進了資源環境保護立法進程。
科學發展觀形成階段（2002-2012年）
進入21世紀，我國經濟發展進入“快車道”。這一時期提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，提出建設資源節約型社會和環境友好型社會。2007年黨的十七大報告首次寫入“建設生態文明”，作為全面建設小康社會的要求。2009年發佈《循環經濟促進法》，注重從資源效率角度保護生態環境，隨後資源節約和環境保護國策在社會經濟發展中的地位得到強化，我國綠色發展新空間不斷拓展。
生態文明建設深化推進階段（2012年以來）
黨的十八大以來，生態文明建設相關制度的出臺頻度之密、汙染治理力度之大、監管執法尺度之嚴前所未有，環境質量得到明顯改善。《關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》的出臺，確立生態文明“四梁八柱”制度。自然資源資產產權制度改革積極展開，國土空間開發保護制度日益加強，資源總量管理和全面節約制度不斷強化，資源有償使用和生態補償制度持續推進，生態文明績效評價考核和責任追究制度基本建立。制定實施大氣、水、土壤汙染防治三個“十條”。建立了國家環境保護督察制度，對重點區域、重點領域、重點行業進行專項督察，強化追責問責，嚴肅查處違法案件。與此同時，隨著生態文明觀念在全社會樹立，循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升，綠色消費拉動生產過程的綠色化，主要汙染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。
與此同時，隨著生態文明觀念在全社會樹立，循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升，綠色消費拉動生產過程的綠色化，主要汙染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。此外，在積極應對氣候變化方面。在構建人類命運共同體中，我國成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者和引領者。《中國應對氣候變化的政策與行動》提出，到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃，制定統計、監測、考核辦法。大力發展新能源可再生能源、積極推進核電建設，非化石能源佔一次能源消費的比重達到15%左右；通過植樹造林和加強森林管理，森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米。
機遇挑戰
生態文明建設處於關鍵期、窗口期及攻堅期
生態文明建設是一項系統工程，需要付出長期不懈的努力；我們既具有制度優勢、後發優勢、超大規模經濟優勢，傳統產業綠色化和生態環境保護產業化空間很大，也受到“擠壓式”工業化城市化、資源稟賦、主要汙染物排放進入峰值平臺期等制約。
有利條件
一方面，具有中國特色社會主義制度優勢。我國確立了新發展理念，把生態文明建設納入“五位一體”總體佈局，推進資源節約型環境友好型社會建設，政府科學有效的決策體系和強大的執行力，可以滿足全社會的新訴求。另一方面，具有“後發優勢”。我國工業化城市化起步較晚，可以借鑑國際經驗，依靠技術革命促進產業綠色化和綠色基礎設施建設以免“高碳鎖定”。中國城市化的歷史任務尚未完成，未來城市化率可能會超過70%，不僅是經濟增長的條件，也將獲得巨大的生態效益。此外，具有超大規模市場優勢。我國擁有規模龐大的製造業和市場空間，既有處在或接近全球前沿的產業和技術，也有處在追趕階段的產業和技術，為形成較為完整的產業鏈、發揮產業和技術優勢、加快技術創新成果轉化等創造了條件。
面臨的挑戰
一是資源效率提高受制於基本國情。由資源稟賦所決定，以煤為主的一次能源結構短期內難以改變。二是經濟結構偏重。據國家統計局數據，2017年中國生產了全球約一半左右的粗鋼（8.32億噸）、煤炭（35.2億噸）和水泥（23.4億噸）以及近四分之一的汽車（2902萬臺）。雖然我國產品出口由低端邁向中高端，但基礎製造能力與先行工業化國家相比差距較大，關鍵核心技術研發、工藝流程創新、數字化管理等方面的能力明顯不足。三是環境汙染短期內難以從根本上解決。四是環境治理壓力很大。
正如黨的十九大所指出，我國生態文明建設仍處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。總體上，我國仍處在“環境庫茲涅茨曲線”拐點期，資源環境剛性壓縮特徵明顯。只有抓住機遇、迎接挑戰，才能早日邁進生態文明新時代。
對策建議
讓資源優勢變經濟優勢，生態優勢變發展優勢
提高認識水平
加強生態保護和建設，要處理好人與自然的關係，處理好經濟發展與環境保護的關係，要堅持生態優先、綠色發展，促進經濟高質量發展。山清水秀但貧窮落後不是生態文明，生活富裕但生態退化也不是生態文明。資源環境生態“一體三面”。要牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念。生態環境是經濟發展的生產力要素，良好的植被、優美的環境是生態文明的標誌。環境就是民生、青山就是美麗、藍天也是幸福，要謀長遠持續發展，謀子孫萬代幸福。
優化開發格局
國土空間開發格局，是一個國家或地區的人民依託一定的地理空間經過較長時間生產生活活動所形成的人口、經濟要素分佈格局。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，科學規劃佈局生產、生活和生態空間，劃分並守住生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境准入清單，並作為調整結構、產業發展、城鎮化不可逾越的紅線。深入推進城市化地區、農村地區、生態功能區、礦產資源集中開發區、海岸帶和海島“四區一帶”綜合整治，控制開發強度，優化空間結構，給自然留下更多修復空間，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，構建生態安全屏障。
發展生態經濟
要培育以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。優化經濟結構，實施生態經濟培育行動、傳統產業轉型升級行動、新經濟新業態主體培育行動，突出技術創新與生態設計、清潔生產等，形成資源效率型和環境質量型的空間佈局、產業結構、生產方式和生活模式。發展節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業，在綠色低碳等領域培育新的增長點。鼓勵綠色生產和節能減排技術改造，提升管理水平。加快科技創新，發展高附加值、高技術含量、競爭力強、價值鏈提升的新興產業，大力培育新動能、新業態、新經濟等。
實施效率戰略
資源開發利用要處理好開發與保護的關係，既不能以保護為由阻礙經濟發展和人民生活水平的提高，也不能無序無度開發甚至掠奪資源，導致資源耗竭、環境汙染和生態退化。要將綠色發展理念貫穿於礦業活動全過程，推進礦產資源綜合開發，提高貧礦和多金屬礦開發利用水平；完善資源循環利用制度，推廣減量化、再利用、資源化“3R”生產法，實現企業循環式生產，推進產業鏈接循環化、資源利用高效化，提高產業關聯度和循環化水平。實施全生命週期和綠色供應鏈管理，大幅降低能源、水資源、土地資源等的消耗強度，以資源的可持續利用支撐經濟社會可持續發展。
現代環境治理
以正確的辦法推進生態環境根本好轉，要緊緊圍繞大氣、水、土壤汙染防治任務，以汙染企業整治和達標排放為重點，優化產業結構；以散煤清潔化替代為重點，優化能源結構；以綠化和揚塵整治為重點，優化用地結構。加強飲用水源保護，整治城市黑臭水體；加強土壤汙染治理。以山水林田湖草為系統思路，打通生活垃圾、水處理汙泥、河道淤泥處理鏈條，避免生態環境保護“碎片化”。要將分類施策落實到指標體系上，增強生態環境保護措施的針對性、系統性和長效性，以儘可能少的投入達到環境質量改善的目的。
完善制度體系
推進生態文明建設還需要建立健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系，以最嚴格的制度最嚴密的法治來保障。通過推動綠色產品和生態服務資產化，使資源優勢變成經濟優勢，生態優勢變成發展優勢。制定並實施有利於現代經濟體系建設的制度體系與政策導向，既要做到全覆蓋、全流程，將生態環境保護成本內在化，納入產品價格，促進綠色技術、工藝和產品生產，也要強化追責問責力度，為建立現代環境治理體系營造制度環境，推動生態環境質量的持續改善。
倡導綠色消費
完善綠色生產和消費制度，讓綠色消費成為重要政策導向，成為生態文化的組成部分。應當鼓勵使用節能減排的綠色產品，加快建立綠色產品專門的流通渠道，鼓勵利用網絡銷售綠色產品，推廣利用“互聯網+”促進綠色消費，推動全民節約蔚然成風。
科技創新支撐
加強基礎研究、制度研究和政策研究，開展資源節約和循環利用、汙染及其危害機理、生態系統修復保護研究，為優化生態環境治理技術路線提供科學依據。加大綠色技術研發投入，加大綠色工藝裝備的研製力度，增強為企業綠色技術改造提供裝備的能力。加強產學研用有機結合，加強創新鏈各環節銜接，鼓勵企業與研究機構合作創新，加快技術產業化。同時，充分發揮市場在科技創新、路線選擇和創新資源配置中的決定性作用，構建以市場需求為導向的國家科技創新體系。
發揮市場作用
撐
加強基礎研究、制度研究和政策研究，開展資源節約和循環利用、汙染及其危害機理、生態系統修復保護研究，為優化生態環境治理技術路線提供科學依據。加大綠色技術研發投入，加大綠色工藝裝備的研製力度，增強為企業綠色技術改造提供裝備的能力。加強產學研用有機結合，加強創新鏈各環節銜接，鼓勵企業與研究機構合作創新，加快技術產業化。同時，充分發揮市場在科技創新、路線選擇和創新資源配置中的決定性作用，構建以市場需求為導向的國家科技創新體系。
發揮市場作用
市場作用
發揮市場機制在生態文明建設中的資源配置作用。例如，完善碳排放權交易市場，加大碳排放配額分配的透明度，完善碳交易市場信息披露制度；開展交易產品和交易方式多樣化試點，研究制定相應監管規則；探索建立與碳資產和碳交易相關的會計準則；加強與境外進行碳交易的監管；推行排汙權交易制度，擴大排汙權有償使用和交易試點，將更多條件成熟化。（作者單位：國務院發展研究中心）
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