鄉村治理能否現代化，不僅決定著鄉村振興戰略與農業農村現代化的成敗，也體現國家治理體系和治理能力現代化整體水平的高低。而農民是鄉村治理現代化的承載者，也是鄉村治理現代化的受益者，還是鄉村治理現代化效果的衡量者。如果農民沒有積極性，鄉村治理現代化就必然難以實現。而由於現代化不斷推進加快了中國經濟社會的快速轉型，鄉村治理體系和治理能力的現代化水平滯後於經濟社會發展進程，突出表現在鄉村治理中偏離了黨中央關於堅持農民主體地位的根本要求。在一些地方就形成了政府主體、農民客體的工作局面，導致農民處於服從與被支配的地位，逐漸喪失了自主能力和創造能力。這些地方的鄉村治理狀況可以說是三個“不滿意”：農民不滿意、基層不滿意、中央不滿意，造成人人都累、上下都怨的鄉村治理怪像。
一、鄉村治理中公共服務的錯位
從新農村建設、到脫貧攻堅與鄉村振興，無可否認取得了巨大成績，極大地改善了鄉村的面貌，得到了農民的普遍認可。但在基層調研也發現，一些地方政府做了大量工作，花了大把錢為農民做了那麼多好事，幹部也乾得很累很辛苦，而農民卻無感，落得吃力不討好的結果。舉個最簡單的例子，基層政府為農民修路需要臨時用一下場地，都需要給農民付錢。根本原因就是公共服務的供給和需求不匹配，脫離了農民的現實需要與最迫切需要。比如有的村最迫切需要的是改水，有的村是改電，有的村是建路，每一個村的農民需求是不一樣的。而一些地方政府卻忽視這些差異化的需求，按照自己的主觀意圖把路燈裝起來，把文化廣場建起來，甚至還配有整套高標準的健身器材，讓那些正在擺脫貧困狀況的農民如何有獲得感？不少惠農政策，上級認為是為農民辦好事，因一些部門不切實際搞一刀切造成農民不接受，而基層幹部迫於上級追責壓力，為了完成任務不顧群眾實際需要用行政手段強行推進。據媒體報道，在北方就有些地方不管農民能不能裝空調、通不通水，就一刀切地推進了鄉村的改廁工作，最後廁所根本就沒有使用。由於沒有從農民的現實需要與最迫切需要這個前提出發，離開了農民是否滿意這個根本標準，這樣的“好事”“實事”幹得越多，脫離了農民的需要就越多，出現官僚主義、形式主義的現象就越多。
二、鄉村治理中公共決策的缺位
在鄉村治理中，在幹了農民不最需要的事之外，就是該乾的事沒幹好，農民需要的事也沒有去幹，是一個不作為的問題。比如就業、養老、就醫、培訓以及市場服務與公共設施等基礎設施建設、基本公共服務、基本社會保障，是推進農業農村現代化中最突出的短板與弱項，造成公共服務的缺位問題明顯，農民多數需要沒有得到滿足。在現實中，農村工作就嚴重存在著只重療程不看療效的情況。不少地方對農村建設重投入輕監管的問題特別突出，工程雖建成了卻只是一個擺設，根本就沒有使用過，財政投入都白白地浪費掉了。有些地方的考核問責，突出核查學習記錄看是否按照規定進行了集中學習，核查下發文件看是否落實政策要求，核查會議記錄、宣傳照片看是否在推進相關工作，而不是主要核查工作成效。其中深刻的根源農民在公共決策中的嚴重缺位，嚴重影響了農民主體地位的實現。一方面是農民參與鄉村治理的渠道不暢，一些地方的村民自治淪為了村委會自治甚至鄉政府委派，村民自治的法規不執行到位，鄉村公共決策權大多集中在上級政府以及鄉村組織負責人手中，農民甚至對與自己利益息息相關的事項也缺乏參與機制和表達渠道，對農民的知情權、參與權、表達權、監督權缺乏應有的敬畏與尊重。另一方面是農民對自身的主體地位認知模糊，未能認識到自己是鄉村治理的主體，不少農民都抱著“事不關己，高高掛起”的心態。同時，涉及鄉村公共服務的部門較多，點多面廣線長，監管工作難以落到實處，一旦由一個人或少數人獨佔鄉村公共決策權，缺乏農民作為主體地位以最直接的權力制衡，以面對面的權力監督，難免將導致腐敗，即使從嚴查處也只能作為救濟措施，嚴重浪費了公共資源與影響了公信力。
三、鄉村治理中公共權力的越位
由於賦予了基層政府太多責任，幾乎成為了一個全能政府，而全能政府就需要無限的能力與權力。同時，新中國成立之時最大的問題是如何發展工業和城市，因為泥腿子的農民為幹部隊伍的主體。時至今天最大的問題是如何發展農業和農村，因為從家門到校門到機關門的幹部成為各級黨政機關的主體。最可怕的是，這麼多不懂農業農村農民的人卻成為三農政策的制定者，大多習慣於用工業發展的經驗來指導農業的發展，用城市發展的經驗來指導農村的發展，難免不搞一刀切的亂作為。而農村工作，越到基層到鄉村越要具體情況具體分析，不是一刀切那麼簡單。據媒體報道，山東一些地方為了所謂的村容整潔，強行“砍樹造綠”將農民栽種的路旁樹、屋旁樹全部砍伐，而重新規劃“綠化”。以前提倡農民因地制宜發展農業生產，近幾年一些地方在環保的名義下搞鄉村大整治，一禁了之、一拆了之，不許養雞、不許養豬，甚至連農民房前屋後種棵果樹都被禁止。還有一些地方的改廁就是把所有的農家肥用管道接到化糞池，淨化後排放到河裡。沒有了農家肥又沒有堆肥，中國農業的未來岌岌可危，這絕非危言聳聽。自古以來農民一直種養平衡，養雞養豬都沒有汙染環境，也沒有危害健康，為什麼今天就成了問題？到有個地方調研，農民稱現在過的是神仙日子，已經沒有人間煙火了。後來國務院下達了養豬任務，村支部書記訴苦說，原來把農民豬欄拆掉了，現在又要去幫農民建好豬欄。基層政府說不行就不行，一聲令下農民的豬欄就拆了；基層政府說行就行，現在養豬還要享受財政補貼和各種優惠政策，讓農民無所適從。這難道不是公共權力越位嗎？回顧歷史，凡是不尊重農民不尊重基層，行政強力推進的治理，沒有不失敗的，都在後來的改革中廢除了。
結束語
實現人的全面發展與社會全面進步無疑是馬克思主義政黨的歷史使命，就必然要求把制度變革與建構落實到“以人民為中心”的發展思想上來，把“以人為本”這一最具基礎性、廣泛性的社會發展落實到農業農村現代化的農民主體地位上來。因此，保障和支持農民通過自我管理、自我教育、自我服務的鄉村自治機制在鄉村社會當家作主，確保公共產品與公共服務的供給服從農民需要、交由農民決定，是農民主體地位落實到國家政治生活和社會生活之中的最直接體現，廣大農民群眾才能成為中國鄉村振興的真正主體，才能激發農民的主體積極性成為鄉村的內生動力，去創造真正屬於農民自己的生活。
（本文選摘於作者的《農民主體地位與鄉村治理現代化》，原發《湖北民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期，作者系湖南師範大學中國鄉村振興研究院院長、中央農辦鄉村振興專家委員）
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