主持人語：

財政是國家治理的基礎和重要支柱，稅收制度是現代財政制度的重要組成部分。我國現行稅制是在改革開放後經多次改革的基礎上形成的，基本適應社會主義市場經濟體制的需要，但隨著國內外社會經濟形勢的發展變化，仍存在諸多問題，須進一步改革與完善。今後的稅制改革要在完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求指導下，按照“進一步增強稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用”的要求加快推進稅收制度現代化進程，為到2035年基本實現與國家治理體系和治理能力相匹配的現代稅收制度奠定堅實的基礎。本期專題中的五篇文章或從整體稅制或從個別稅種改革方面，提出完善現行稅收制度的相關意見和建議。

標題：生態文明建設視域下我國環保稅的演進與優化

刊期：《財政科學》2020年第1期

內容提要

從改革開放初提出的防治結合理念，到20世紀70年代開徵排汙費，我國在經濟發展的同時也十分注重環境的保護和治理。進入21世紀後，生態文明建設的戰略地位不斷提高，2018年1月1日，環保稅正式在我國施行。不同於其他稅種，環保稅具有一定的特殊性且在我國發展歷史較短。本文梳理了我國環保稅的歷史演進，闡述了現行環保稅在實施過程中暴露出的問題，在此基礎上，借鑑國際經驗，提出了完善環保稅制度設計、優化環保稅稅收徵管、構建“綠化稅制”稅收體系等政策建議。

關鍵詞：環保稅 生態文明建設 制度演進 綠化稅制

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精彩內容摘編

引 言

2007年10月在黨的十七大報告中首次提出“生態文明”的理念並將生態文明建設納入全面建設小康社會的目標，2012年11月，黨的十八大報告中又將生態文明建設置於中國特色社會主義“五位一體”總體佈局的戰略地位。2015年5月，國務院在《關於加快推進生態文明建設的意見》中首次將“綠色化”的發展理念提至中央文件，並在2017年10月黨的十九大報告中強調要推進綠色發展，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。2019年10月，在黨的十九屆四中全會報告中，又進一步提出要堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。這些綱領性文件彰顯了國家在發展理念中越來越重視對生態文明建設思想的運用。

稅收政策是國家宏觀調控的重要工具之一，政府可以通過設計合理有效的稅收制度調節生態文明建設與經濟發展之間的關係，因此，我國也開始提倡“綠化稅制”。在此背景下，我國通過並施行了《中華人民共和國環境保護稅法》（以下簡稱環保稅），這是我國在“綠化稅制”方面邁出的重要一步，充分表明了國家對於生態文明建設的決心。但隨著環保稅的實施，有些問題也逐漸暴露出來，需要對其加以完善和解決。本文通過梳理我國環保稅的理論依據與制度演進，總結其發展規律與特徵，挖掘現行環保稅存在的問題，在借鑑國際經驗的基礎上，提出具有參考價值的建議。

我國現行環保稅存在的問題

2016年12月25日，全國人大審議通過《環境保護稅法》，並於2018年1月1日正式施行。《環境保護稅法》的出臺代表我國轉變了過去注重經濟發展輕視環保的傳統理念，這對國家的生態文明建設以及稅制體系的建設來說都意義非凡。其一，環保稅的出臺與黨的治理方針以及生態文明建設理念契合，中國的“綠化稅制”體系初步形成。其二，環保稅的推行充分考慮了我國實際國情。環保稅由費改稅的轉變進程中，遵循“稅負平移”原則，基本保證了企業宏觀稅收負擔趨於穩定。預留一年的政策告知期間，體現了政策的法定和決策的科學。其三，環保稅的立法過程考慮了部門協同，提出“協作共治”的理念，權衡了實際執法過程中不同部門之間配合的難點。

雖然現階段我國已經出臺並施行了《環境保護稅法》，但在生態文明建設視域下，環保稅稅收制度並不完善，仍存有一些問題。

（一）徵稅範圍較窄

環保稅徵稅範圍較窄、不夠全面，調節效果較弱。新開徵的環保稅的徵稅範圍僅包含大氣汙染物、水汙染物、固體廢物和噪聲四類汙染物。只對四類汙染物開徵環保稅是考慮了企業實際稅負的因素，但有悖於節能環保的初衷。事實上，我國以二氧化碳為主的含碳化合物排放量巨大，但二氧化碳等含碳化合物並未在我國環保稅的徵稅範圍之中。此外，像揮發性有機物、光汙染等汙染物也未納入徵收範圍。同時，我國現行的環保稅也未充分考慮對森林、灘塗、海洋、溼地等自然資源的保護。

（二）稅率設置較低

環保稅稅率設置明顯偏低，稅率不合理，環保的調節效果不佳。現行的環保稅遵循了“稅負平移”的原則，基本由原來的排汙費費率直接轉換為環保稅稅率。雖然低稅率有助於均衡企業的稅收負擔，但並不能形成使排汙者改變其經濟行為決策的影響力，另一方面，基於治理汙染和節能減排的考慮，以較低稅率徵收的環保稅也無法彌補對環境和生態造成的實際汙染損失。《中國經濟生態生產總值核算發展報告 2018》數據顯示，2015年中國生態環境破壞成本核算總計0.63萬億元，汙染損失成本總計2萬億元，具有環保性質的徵稅額（含排汙費、資源稅、消費稅、城建稅、車船稅、車輛購置稅、城鎮土地使用稅、耕地佔用稅）總計2570萬元。①國家徵收的稅款與對生態汙染的實際成本相差懸殊，且其他稅種並不是真正意義上的環保稅稅種，只是在某些條文的設置上體現了生態文明建設的理念，環保調節效果較弱。

（三）優惠政策簡單，優惠方式單一

環保稅稅收優惠較為簡單，優惠政策較少。我國現行的環保稅稅收優惠僅對四類情形設置免徵規定，包括非規模化養殖的農業生產、流動汙染源排放、不超出排放標準的情況下汙水或生活垃圾集中處理場所排放應稅汙染物、在符合標準的前提下對固體廢物的綜合利用；僅對兩類情形設置減徵規定，包括應稅大氣汙染物或水汙染物排放濃度低於標準30%減按75%徵稅，排放濃度低於標準50%減按50%徵稅。此外，稅收優惠方式單一，僅為稅收減免優惠，並未設置稅收抵免、加速折舊等其他優惠方式。優惠政策簡單且優惠方式單一，使得現行環保稅未能體現出對科技創新、節能減排等新型產業發展的傾向性鼓勵，也未體現出對環境友好型技術的大力支持，對企業新技術研發、積極減排的引導效應有限。

（四）稅收徵管效率較低

開徵環保稅不是簡單的費改稅，對徵收管理的標準和要求都更高。在現行環保稅實施過程中，徵管效率低下，稅款不能應收盡收，其具體原因主要有以下四點。其一，排汙數據監測較難。不同於其他稅種徵收稅款可以通過對企業的資金、貨物、服務等信息的管控獲取數據，也可以事後從發票單據及交易痕跡獲取、複核經濟數據。汙染物的排放具有瞬時的特性，對排汙數據監測設備依賴度較高，如果設備缺乏或出現問題，排汙數據的檢測和複核都會存有很大的困難，而固體廢物排放數據僅能參考臺賬記錄。其二，納稅申報時間與實際監測頻次不匹配。按照《排汙單位自行監測技術指南（總則）》（2017年4月25日國家環境保護部印發）的規定，絕大多數的排汙單位最低監測頻次為季度、半年度、年度，這會出現環保稅納稅申報時間與實際監測情況不匹配的情況。當檢測頻次為後兩者時，納稅人在季度申報納稅時只能參考排汙係數、物料使用情況等計算，計算結果與實際排汙情況可能存在出入，如果納稅人不能據實準確計算申報數據或直接不申報，環保稅按時按量的正常徵收將受到嚴重影響。其三，納稅人自主申報程序複雜。環保稅要求納稅人依法自主申報納稅，申報程序較為複雜。雖然各地對納稅人都組織開展了關於申報流程及稅額計算等相關培訓，但並非所有納稅人都完全掌握了相關納稅申報的知識。其四，配套體系尚未健全。雖然環保稅在立法過程中考慮了部門協同、合作共治，但配套制度、義務和懲戒規定尚未明確，環保稅缺少配套的管理制度。雖然在2017年7月，《環境保護稅徵管協作機制備忘錄》提出了各地環保部門與稅務機關要相互協作，建立合作機制，但備忘錄不是法律，它只是提出了協作共治的義務，並非剛性規定。另一方面，遵照《稅收徵管法》《刑法》等法律確定的造成國家稅款流失的罪責並不完全適用於環保稅。例如，因監測技術等原因造成稅款不能準確計算、應收盡收的情況不能簡單地全部定性為瀆職罪等，要就實際情況具體分析。

本文刊載《財政科學》2020年第1期，歡迎訂閱！

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