抗擊重大疫情，是對國家治理體系和治理能力的大考。自2003年“非典”以來，重慶市委、市政府以問題為導向，建立了比較完善的突發公共衛生事件防控體系。特別是在此次新冠肺炎疫情防控工作中，依據《重慶市突發公共衛生事件專項應急預案》（以下簡稱應急預案），及時啟動重大公共衛生事件一級響應，疫情形勢出現積極變化，防控工作取得積極成效，但也暴露出一些短板和不足，亟待完善重大疫情防控機制。
全市重大疫情防控機制建設進展
疾病預防控制體系逐步完善。堅持“以預防為主”的工作方針，切實加強重大疾病防控，切實抓好突發公共衛生事件應急處置，不斷提升人民群眾健康水平。在區縣，加強疾控體系建設，實施食品安全風險監測能力建設，39個區縣疾控中心均設有P2實驗室；在市級，實驗設備配置中A類檢測設備達標率95.88%，擁有生物安全等級BSL-3實驗室和衛生檢驗、流行病學2個重慶市醫學重點學科，具有13大類共1492項參數的檢驗檢測能力。基本建成了以市疾控中心為龍頭、以區縣疾控中心為骨架、以社區醫療衛生機構為基本單元的三級疾控網絡。自“非典”以來，全市持續維持了無脊髓灰質炎狀態，基礎免疫報告接種率達99.65%以上，甲乙類傳染病報告發病率降低了38.3%，人均期望壽命增加了4.2歲。
衛生應急體系日趨健全。推進市、區縣和各級醫療衛生機構建立應急管理組織機構，建立衛生健康、農業農村、交通、出入境檢驗檢疫、氣象等23個部門參與的部門應急協調機制，形成了統一規範的組織指揮體系；制定《重慶市突發公共衛生事件應急專項預案》《重慶市突發事件緊急醫學救援預案》等市級衛生應急預案25個，健全衛生應急預案、應急隊伍、應急裝備等一系列衛生應急制度，形成了比較完整的衛生應急預案和管理制度體系；加強衛生應急隊伍建設，建立了國家（重慶）緊急醫學救援隊、國家（重慶）突發中毒事件處置隊，基本建成了覆蓋傳染病、中毒事件處置等多個類別，“市—區縣—單位”三級衛生應急隊伍。先後在應對人禽流感、H1N1、H7N9流感、埃博拉、中東呼吸綜合徵等重大傳染病疫情中發揮了重要作用。
監測預警和風險評估體系逐步建立。建立不明原因肺炎監測網絡，覆蓋所有區縣級以上的綜合性衛生機構，能夠有效發現不能明確診斷的肺炎個案病例和聚集疫情；建立突發事件公共衛生風險評估工作制度和機制，市和區縣兩級疾控機構每月定期開展一次日常風險評估，並對特殊突發公共衛生事件、自然災害、事故災難、大型活動等不定期開展專題風險評估；建立信息發佈制度，及時發佈預警信息和風險評估結果。在今年新冠肺炎的前期監測工作中，在發現了全市首例病例。
應急物資儲備保障工作不斷加強。制定《重慶市區域中心衛生應急物資儲庫建設方案（試行）》，在萬州、涪陵、黔江、永川區建立了4個區域中心衛生應急物資儲備庫，明確各中心輻射範圍、物資儲備品目數量、庫房場地要求等；出臺《衛生應急基本物資儲備標準（試行）》，規定了各級衛生計生行政機關、醫療機構、疾控機構等單位應急物資儲備的種類、品目和數量，將衛生應急物資儲備工作納入了年度目標考核。在重慶醫股公司和重慶桐君閣公司建立了價值5000萬元的市級醫藥儲備。
突發急性傳染病救治能力得到加強。市級層面，整合了原市傳染病醫院和原市胸科醫院，新組建了市公共衛生醫療救治中心，改擴建業務用房面積6.5萬平方米，設置固定床位達800張，改造升級負壓病房22間，其中包含2間重症監護室；區縣層面，加強區縣級綜合醫院傳染病院區建設，傳染病院區業務用房達10萬平方米，設置床位1600張，基本滿足傳染病患者的救治需求。
存在的四個主要問題
自新冠肺炎疫情發生以來，按照《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》的規定，重慶市認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，成立了以市委、市政府主要領導為組長的“雙組長”疫情防控工作領導小組，建立聯防聯控、群防群控機制，提高了收治率和治癒率，降低了感染率和病亡率，有力有序有效疫情防控工作。但在此次疫情防控中，主要暴露出4個問題：
時效不強。國家重大疫情防控預案體系從2006年開始制定建立，以《國家突發公共衛生事件應急預案》為核心，上位有《國家突發公共事件總體應急預案》，下位有重大傳染病、群體性不明原因疾病等一系列子預案和具體工作方案。重慶市根據《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》，於2007年制定了全市的應急預案，多年來，由於全市的應急管理體系、部門機構多次調整，預案體系一直沒有修訂，與此次疫情防控工作嚴重脫節。比如，應急預案規定一級響應由市政府應急辦報市政府應急委批准後啟動，由於市政府應急辦撤銷，程序主體已經消失，不利於工作的及時開展。1月24日下午15時53分，重慶正式啟動一級響應，在全國排第9。
預判不夠。應急預案重點防範輸入性疫情，如鼠疫、甲型H1N1流感、中東呼吸綜合徵、埃博拉疫情等。在2009年甲型H1N1流感疫情以及一些常規的公共衛生事件處置中，發揮了重要作用，但對於非典、新冠肺炎這種本土的和內生性的超強度、超大規模疫情，風險預估不足、重視程度不夠，沒有充分考慮對正常醫療秩序的全面衝擊、沒有充分考慮對經濟社會可能造成的全面影響。此次疫情造成不少醫護人員感染，導致醫療機構全面癱瘓，造成武漢“封城”，並且直接給全國經濟社會發展按下了“暫停鍵”。
結合不緊。應急預案強調各級政府、各相關部門的責任劃分，對疫情級別劃分不細，防控重大疫情特徵不明顯，在醫療秩序保護、疑似患者甄別與分流、全社會緊急動員、特定物資保障等方面，沒有設置特定程序和保障措施。從武漢來看，此次疫情無差別的感染大多數人群，造成恐慌性就醫、醫療機構交叉感染、醫療秩序崩潰，進而對全社會造成重大影響。
措施不細。應急預案規定政府、部門、社會需要採取應急響應措施，但一級至四級響應沒有明顯界限，措施分級不明確、責任落實不明確。各地一級響應啟動後，有的單位主體責任落實不力，造成嚴重的聚體性疫情，影響全市防控大局。
強化“四個機制”，完善防控體系
重大疫情防控不同於一般突發事件，在應急處置過程中，要更加註重對全社會、全人群的影響。因此，建議及時修訂現有應急預案，強化“四個機制”，完善防控體系。
建立預案定期修訂機制。法律法規是應急預案的根本依據，也是重大疫情處置的根本準繩，必須立法、執法、司法、守法各環節發力，加快法律法規修訂。國家層面，加快修訂《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等；市級層面，及時出臺《重慶市突發公共衛生事件應急條例》，對疫情防控過程中組織體制、處置程序、職責責任、保障機制等內容，用法規的形式予以明確和強化。推動制定重大疫情防控的地方法規，明確疫情防控組織體制、處置程序、職責責任、保障機制等；及時修訂《重慶市突發公共衛生事件專項應急預案》及支撐子預案和工作方案，完善傳染病監測預警機制，完善分級分類標準，採取“限時逐級拉響警示鈴聲”的聯控方案，防止被動等待“命令”，提高疫情防控針對性和實效性。
建立重大疫情研判機制。做最壞的打算，做最充分的準備。應急預案修訂要運用極限思維，充分設想各種情況，可以考慮人類疫情與動物疫情疊加、重大疫情與重大自然災害疊加等情況，充分研判疫情帶來的衝擊和影響，充分考慮人員和物資等方面，做到有備無患。
建立醫療秩序保護機制。重大疫情防控是戰時狀態，醫療衛生機構是主戰場，醫護人員是戰場上的“一線戰士”。應急預案要明確規定一些強有力的管制措施，確保在重大疫情發生時，醫療機構安全得到有力保護，醫護人員有生力量得到有效保存，疑似患者得到及時分流、有效救治，確保醫療秩序穩定，不發生系統性崩潰，不影響經濟社會大局。
建立社會全面動員機制。重大疫情防控不僅是衛生健康部門的事情，更需要黨委政府牽頭負責，各相關部門以及全社會的共同努力。應急預案要明確規定社會各界的責任義務，深化群防群控，強化屬地責任，整合政府、社會、個人等力量，細化政府、部門、企業、個人等責任，明確規定應急避難場所啟動與使用、社會場所的徵用、宣傳機制的發動、社區居民的動員等等，將衛生健康系統“單打獨鬥”，轉變為全社會合力防治，構築起疫情防控的人民防線。
（作者單位：重慶市衛生健康委政研室 ）
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