標題：預算績效指標框架的設計理念與技術路徑
單位：南開大學經濟學院
刊期：《財政科學》2020年第1期
內容提要
全面實施預算績效管理是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一招。在預算績效管理過程中，管理者在數量繁多、結構複雜的績效指標中選擇合適的指標，來衡量預算績效，是一項極具挑戰性的工作。我國預算績效指標的設計理念應充分體現相關性、可衡量性、可比性和經濟性等指導原則。在充分借鑑各國預算績效指標設計理念的基礎上，應該主要從建立預算績效指標和績效目標的聯結機制、設定預算績效指標的目標值、完善預算績效指標的標準體系、精簡指標數量並選取關鍵指標這樣幾個方面，來構建預算績效管理改革的技術路線圖。
關鍵詞：預算績效管理 預算績效指標 標準體系 關鍵績效指標
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精彩內容摘編
預算績效指標設計理念的具體應用——基於國際視角的考察
結合全球範圍內的預算績效管理實踐，績效指標的設計理念主要包括相關性、可衡量性、可比性和經濟性四個方面。本文以下將從國際視角出發，考察上述設計理念如何應用於預算指標制定的具體過程。
（一）聯結預算績效指標與績效目標、績效成果
相關性是選擇預算績效指標的首要原則，也是績效指標必須滿足的前置條件。倘若一個指標不滿足相關性，即使它同時滿足可衡量性、可比性和經濟性，這個指標也是無意義的。預算績效指標的相關性包含兩層含義：一是績效指標要與預算績效目標、財政戰略規劃等相關；二是績效指標要與績效成果（outcome）相關。
要想保證績效指標和績效目標之間的相關性，首先要了解二者之間的關係。結合國際經驗來看，績效目標分為多個層級並逐漸細化，而績效指標往往用於衡量最低層級（也是最為具體的）績效目標。如此看來，選擇具有相關性的績效指標同績效目標的分級和細化是密不可分的，績效目標越具體，越容易找到具有較高相關性的績效指標。在數量上，績效目標往往由一個或多個績效指標來衡量，數量的選擇主要取決於衡量的全面性。倘若一個指標便能夠全面反映績效目標的完成情況，那麼一個指標足矣，倘若不能夠，則需要增加指標。例如，美國財政部2017年的績效報告中顯示，績效目標“值得信賴的貨幣和服務”下設立了“顧客滿意指數”“許可證申請的通過比例”“許可證申請的初始錯誤率”等多個績效指標。
此外，預算績效指標與成效結果的相關性也是指標選取中值得注意的。目前來看，產出指標和成果指標都可以歸入高質量績效指標的範疇，產出指標更多地衡量政策或行為的產品和結果，例如，“2008年全國超過90000名女性通過胸部檢查項目接受了檢查”。而成果指標衡量的是政策或行為所產生的影響，譬如，“至2020年，接觸二手菸的人群比例由28%降至20%”。相較而言，成果指標更符合預算績效管理的要求。儘管各國對成果指標的重要性已然達成共識，但實踐中，成果指標的制定和使用仍有一定難度，即使一些施行績效預算多年的發達經濟體也很難全部採用成果指標。調查顯示，美國的績效指標中有80%屬於成果指標，而其他國家則多數為產出指標（如愛爾蘭、加拿大、澳大利亞等）。總體而言，成果指標的選取可以分為兩步：一是選取需要衡量的成果，並不是所有的成果均需要衡量，而是要基於責任、影響和所處環境，在眾多成果中選取最為核心和重要的成果來進行衡量；二是基於所選取的成果制定對應的指標，這樣便可以保證指標與成果的相關性和績效衡量的有效性。從世界範圍內來看，這兩步均可通過建立成果序列圖（outcome-sequence chart，亦稱為邏輯模型）來完成。
（二）增強預算績效目標的可衡量性
績效指標的主要作用在於對績效實現狀況進行衡量，而目標值（target）、實際值（actuals）和差異值（variances）是確保績效指標可衡量性的三大要素。其中，目標值可以為衡量績效指標的實現情況提供參照點，實際值能夠為當前的績效狀況提供證明，差異值能夠為判斷績效是否達標提供依據。在現實中，目標值的設定仍然是構建績效指標體系的一大難點，僅有少數國家（如美國）在設定目標值方面表現良好。
結合國際經驗來看，目標值的確定多基於以下信息進行考慮：評價對象既往的績效表現、該領域標杆管理者的績效狀況、普遍接受的行業標準等。同時，可以通過不同的方法來設定績效指標的目標值。例如，在對未來趨勢預測的基礎上疊加項目（或政策）的增加值；直接設定年度績效目標值；先確定計劃結束時的目標值，再從預算基線水平出發，依據計劃的時間逐步推演目標值。需要注意的是，對於需求導向的項目（demand-led program）設定目標值是極具挑戰性的，因為需求往往是難以預測的，在這種情況下設定績效範圍會比設定單一的績效數值更為有效。雖然，目標值的使用有利於量化指標，但這並不意味著目標值只能是一個數字，它也可以是文字描述型的，如“保持或增加（減少）”“至少”“不多於”等（參見表1）。當然，為每一個績效指標都設定目標值是不必要的，也是難以實現的。但對於具有以下特徵的績效指標而言，設定目標值還是很有必要的，即那些需要提高績效、有能力和意願提高績效、能夠對其完成情況進行監測的績效指標。
值得注意的是，雖然目標值的設定在強調問責與改善績效方面具有很強的促進作用，但也難免隱含著一種反向激勵，即具體政策制定者對目標值的實現需要什麼或需要多少，有時會知之甚少，但他們擔心因評價結果不理想而受到懲罰，此時便有可能選擇設置較低的目標值，甚至不設定目標值。如何規避這種消極行為，也是設定績效目標值時應該考慮的問題。此外，實際值的測量也被諸多研究者歸為預算績效管理面臨的挑戰之一，其難點主要在於數據的真實性、及時性和可獲取性以及獲取數據過程的可靠性。
（三）實現預算績效指標的橫向可比和縱向可比
在預算績效管理實踐中，除了對績效完成情況的衡量，對績效動態變化的追蹤也是非常重要的，而績效指標的可比性原則有助於解決這個問題。預算績效指標的可比性包含兩方面的內容：一是橫向可比，即在同一時間對不同部門或項目的績效進行比較；二是縱向可比，即對同一部門或項目不同年份的績效進行比較。在實踐中，這一原則的運用主要體現在制定指標標準（benchmark）上，這樣既可以尋找到不同部門、項目間的最優實踐，也可以測度不同節點上的績效進程。
早在20世紀90年代末，研究者的調查顯示，美國擁有績效立法的31個州中，加利福尼亞州、康涅狄格州、愛荷華州、俄勒岡州、得克薩斯州和華盛頓州共計六個州已然在其績效預算中引入了績效標準。到後來，由於受到財政危機的影響，一些歐洲國家亟需縮減公共部門的成本，也傾向於開展大規模的標準設定。政府財政官員協會（GFOA）將標準劃分為三種主要類型：進程標準（process benchmark）、績效標準（performance benchmark）和戰略標準（strategic benchmark）。本文主要考察進程基準和績效基準，其中進程基準側重於縱向比較，績效基準側重於橫向比較。
在公共部門中，較為傳統的標準設定形式是內在比較標準，即部門將現時績效與之前年度的績效進行比較。GFOA將其稱為進程標準，用於評估核心業務和工作進程是否有助於該項目的成功。現階段，基線（baseline）是進程標準中較具代表性的一種，反映了政策或項目開始之前的狀態。通過與基線比較，可以獲得關於績效在一段時間內是正向變化、負向變化還是沒有變化的信息，從而及時發現政策或項目的績效變化情況，為績效的進一步改善指明方向。一般情況下，基線具有累進式（在已有水平上增加）、零基準（起始點為零）、二元式（需要批准或採納）和不適用（第一次出現）四種類型。雖然基線在縱向比較方面具有較為突出的作用，但目前來看，其在實踐中的使用並不普遍。調查顯示，澳大利亞和加拿大的績效指標體系中僅有略多於20%的指標包含了基線信息。
績效標準的側重點在於相似的部門和項目之間進行比較，從而在相似的服務提供主體中尋找最佳範本，又可細分為直接比較（即利用共性指標在不同部門和項目間進行比較）和間接比較（即將各部門和項目的績效情況與權威標準進行比較）兩種。前者需要將共性指標的設定作為前提，並只能獲得不同部門、項目間績效情況相對好與壞的信息。例如，美國的貝爾維尤市、柯克蘭市、帕洛阿爾託市、波特蘭市、索科市均採用了“在規定時間內響應報警”作為火警部門的績效指標。後者則為績效設置了合格線（或滿分線），在相對績效狀況信息的基礎上，能夠觀測哪些部門合格，哪些部門不合格，並瞭解其差距如何。美國勞動部在對其“職業培訓合作法案項目”進行績效衡量時便設定了國家標準（譬如，成年人後續就業率的國家標準為62%）。
（四）降低預算績效指標的使用成本
在全面實施預算績效管理的過程中，指標選取和使用的成本也是一個重要因素。總的來看，績效指標的成本是否合理，主要取決於績效指標的質量和數量兩個方面。一方面，高質量的績效指標，特別是關鍵績效指標（key performance indicator，KPI），在預算績效管理中能夠發揮事半功倍的效果；另一方面，精煉的績效指標能夠有效控制指標成本，防止指標過多而導致信息超載，造成資源浪費。當然，精簡併不意味著指標的數量越少越好，而是在保證能夠充分測度績效的前提下，剔除無效或重複的指標。
關鍵績效指標（以下簡稱“KPI”）是經過對組織戰略目標進行層層分解而產生的，其依據為“二八”原則或“黃金分割率”原則，KPI能夠以少治多、以點帶面，實現組織的戰略目標。在實際應用中，將KPI和普通績效指標區分開來是選取KPI的核心。不同於廣泛的績效指標，KPI是一個部門或組織用來定義成功或追蹤戰略目標的手段，更加側重於戰略和長期目標。KPI的特徵具有及時性、實用性、可比性、避免不正當激勵、全面性、平衡性等特徵。在實踐中，可以從與組織目標和優先性相關、與組織的活動有關、能夠影響組織決策、與廣泛使用的基準一致、對利益相關者有意義等五個方面，來考慮KPI的選擇。對於KPI而言，數量過多反而會導致失去戰略重點。因此，選擇KPI的數量變得尤為重要，既要保證衡量的全面性，又要保證重點的突出。對於一個組織而言，4~10個KPI是較為理想的選擇。 例如，西澳大利亞州的教育部門設置了“接受教育的比率”“公立學校教育的保留率”“中學畢業率”“學生的讀寫能力和計算能力”四個關鍵指標，來衡量“建立強大的公立學校系統，使西澳大利亞州的學生能夠接受高質量的教育”這一績效目標的實現情況。
KPI是績效提升道路上的指引牌，在世界範圍內被廣泛採用，有些國家對KPI的報告也制定了詳細的規定。例如，美國國際開發署制定了KPI的報告模板，規定績效指標的報告應該包含指標名稱、指標的描述、指標的基本原理、指標的目標值、指標的計算方法、指標的數據來源、指標的收集頻率、指標的國際比較、指標的監測方式和負責人、指標報告的頻率、指標包含於哪一個報告之中等信息元素。
許多政策制定者曾經追求豐富的績效指標，認為這樣能夠對績效進行更為全面的衡量，但過多的績效指標也為績效管理帶來了一定的風險。首先，過多的績效指標反而使每個指標都變得不重要，因為精簡績效指標也是一個確定優先性的過程，最後經過篩選留下的指標大多具有較高的優先性。其次，當績效指標作為預算進程中的一部分，會產生大量的績效信息，倘若不能將績效指標控制在一個合理的範圍內，可能會導致預算進程中的信息超載。例如，美國已故著名財政管理專家Mikesell（2016）就曾指出，一些州政府的經驗表明，由於績效指標的信息超載，決策制定者很難從中找到有用的信息。最後，隨著績效指標數量的增加，面臨目標和結果衝突的可能性也會隨之增加。雖然，不同國家、不同部門之間的績效指標數量不盡相同，但精簡績效指標數量在當今已成為世界各國績效預算的一大趨勢。2016年OECD關於績效預算的調查顯示，有七個國家（加拿大、丹麥、法國、墨西哥、荷蘭、新西蘭、挪威、土耳其）報告了指標減少的趨勢。
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