早在秦朝，中國就獨自創造了韋伯意義上的現代國家，即，中國成功地發展出了一箇中央集權的、統一的官僚政府，去治理廣大的疆域與人口。——弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）
直到18世紀和19世紀，大多數國家內部才出現了中央集權化的官僚行政體系，但中國卻是個例外。為什麼秦領先歐洲國家2000年建立了部分官僚化的行政管理體系？在這篇文章裡，凱瑟和蔡泳通過比較歷史的方法，融合了機構理論來分析“戰爭製造國家”。
秦是中國官僚制建設漫長曆史中的里程碑，它不僅是早熟的官僚制中至關重要的代表，更形塑了中國政治歷史長期發展的軌跡。早在戰國時代（481- 221 B.C.），秦國（897？-222 B.C.）便不斷髮展鞏固行政管理體系，最終統一中國，建立了秦朝（221 -206 B.C.）。本文試圖解釋以下三點：（1）秦國與秦朝官僚化的原因；（2）為什麼短命的秦朝建立起來的部分官僚制要比秦朝本身長得多；（3）為什麼那時候的官僚制只能算得上是部分官僚制。對此，本文的第一個論點來自於比較歷史社會學，在特定條件之下，軍事競爭和戰爭驅動國家採取更有效的官僚制改革。第二個論點來自於韋伯，包括通訊、交通與文書保管在內的技術進步提高了國家的監管能力，成為發展官僚制的必要條件。最後，作者將秦與亞述帝國（883-608 B.C.）、波斯（559-330 B.C.）、德里安同盟（478- 404 B.C.）、羅馬共和國（509-44 B.C.）、羅馬帝國（27 B.C.- A.D.476）、拜占庭帝國（公元610年-公元1204/1453年）、奧斯曼帝國（公元1453-公元1918）、早期現代英格蘭（1485-1640）以及法國（1515-1789）進行了比較。
征服世界的軍隊——兵馬俑
官僚制的結構與組織的決定因素：建立融合理論模型
歷史社會學家關注社會結構而忽視了微觀層面的意義，他們指出戰爭是國家規模和形式的主要結構變量，但是學者對戰爭是否促進國家或者阻止國家生成各執一詞。韋伯（[1921/1922] 1978）指出，相比孤立的國家，捲入軍事競爭的國家更可能發生官僚化。埃特曼（Ertman 1997）修正了韋伯的觀點，引入戰爭的時間，他指出1450年前的戰爭導致了歐洲的封建化，並且早期頻繁的戰爭導致後來的國家更難以進行官僚化改革：（1）對人員的訓練渠道有限，統治者對貴族的依賴允許貴族對管理職位佔有；（2）既存組織模式都是非官僚制（比如封建主義和天主教會）。Ertman的解釋有助於回答為什麼早期歐洲沒有發展出官僚制，但對中國意味著什麼？事實上，儘管早期經歷了高頻度的戰爭，中國建立了相當官僚化的國家，因此Ertman的理論並不適用於中國。為此，我們必須回眸當時中國（春秋戰國時代）的結構性條件，對人員的訓練和官僚制的模式在當時可得嗎？
其次，決定行政管理形式的重要變量來自於機構理論。這一理論認為，如果機構的財富和權力相對於統治者越獨立，他們就越難被控制。機構越強大，他們就越能阻擋提高效率但是降低自身收益的改革，這也就是為什麼許多前現代社會的統治者試圖（通常不成功）來阻止土地貴族壟斷行政管理的職位。換言之，官僚化需要排除貴族的干擾，從而建立以賢能為基礎的體系。
中國的官僚制
將機構理論和比較歷史中關於戰爭影響的觀點結合起來有助於解釋為什麼中國的官僚化進程發生的如此之早？圖1的因果模型揭示了長期且劇烈的戰爭對選拔官僚和監管能力的影響。
中國官僚制發展的因果模型
官僚制的起源
首先，官僚制需要貴族權力的削弱，特定類型的戰爭通過減員（前現代社會中，軍隊幾乎都由貴族領導，貴族在作戰中戰死）以及削弱他們合作抱團、集體行動的能力進而削弱了貴族階級。其次，官僚制模型的可能性也是因果機制的另一重重要原因，因為我們並不能推斷行動者掌握的信息，所以知道行動者知道多少就很重要了——他們的選擇受限於對既有信息的掌握，正如埃特曼（Ertman 1997）指出，在1450年之前，中世紀的歐洲國家未能官僚化是因為他們不知道官僚制的結構——他們得不到關於官僚制模式的信息。
中國歷史上早期的戰爭帶來的第二大重要產物是軍隊的部分科層化。在戰國時代，軍隊中原來半封建的組織形式為更加科層化的軍事組織所取代，這是鐵製武器的發展以及從以戰車和騎兵作戰轉向以平民為主的步兵作戰的結果（K. Yang [1955] 1980; Bodde 1986）。這些大規模的步兵需要更多的訓練和組織，因此從某種意義上來說，他們至少是科層化的。相應的是，國家也需要掌握更多的信息來確保人民和資源處於控制之下。進一步，軍隊的科層化直接推動了文書保管的發展，這對官僚制而言是必須的。同早期現代歐洲一樣，中國戰國時期的軍隊先於行政管理體制官僚化開始部分科層化——並且成為其中的一個模式（Downing 1992:70; on Prussia, see Gorski 1993）。因此，戰爭不僅為人們證明他們的作戰能力和領導權提供了展示機會，並且也訓練士兵遵守紀律，因此軍隊的部分科層化還便利了官僚制下對官員的訓練。此外，戰爭對控制技術也產生了直接影響，使得國家強化了監管能力。
官僚制的存續
秦朝的統治極為短暫，以至於未能超過20年。在秦朝崩潰後，官僚制又是如何生存下來的呢？韋伯（[1921/1922] 1978:223,987）指出了可能影響官僚制長期存在的機制。在他看來，官僚制因為自身的技術優越與靈活性——能被不同類型的統治者運用從而“幾乎無堅不摧”，但是這一解釋離成為闡釋官僚制存續的機制還不夠。韋伯自身也並不想從功能主義的立場進行說明，他繼續指出“強有力的無知和理想的利益”支持了官僚制，包括官僚本身以及公民對社會秩序的期許。韋伯關於官僚制存續的觀點是路徑依賴的早期版本（Mahoney 2000; Pierson 200）——他認為官僚制一旦建立便會進一步自我強化。本文進一步發展了“官僚制具備自我強化的屬性”這一論點，其理由在於官僚制一方面削弱了獨立的貴族群體勢力，一方面發展了通信、交通和文書記錄在內的技術。為什麼在主要戰爭結束後，貴族繼續式微了呢？本文認為這是早期官僚制發展的結果而非原因。相比獨立的貴族，統治者更偏好依附自身的國家精英，因為他們更容易控制。因此，建立官僚制是統治者在與貴族拉鋸中增加權力的策略。不僅如此，一旦統治者建立了官僚行政官僚體制，他們就有源自於新的國家精英中強大的盟友去幫助他們維持官僚制。另一個決定官僚制存續的重要原因——包括通信、較統和文書保管技術在內的發展也有部分內生性。因為一旦官僚制被採用，統治者也就有強大的動機去提升他們的監管能力。
官僚制的侷限性
儘管本文強調了秦的官僚制的重要性，但必須指出，秦朝的中國官僚制遠未達到完全的官僚化，機構理論可以解釋其侷限性。因為隨著國家地理面積和官員規模的增加，官僚制行政管理的困難將大大增加。另一方面，官僚制的效率取決於監管技術的充分發展，當監管能力不足時，統治者將偏向官僚制中的某些特定類型。終秦一朝，國家的監管能力仰賴的技術（通訊、交通和文書保管）並未充分發展，皇帝面臨維持監管的困難。
中國國家官僚制的起源
春秋戰國時代的影響
去中央集權化的、半封建的周朝後期因國力式微走向崩解，並在接下來的550年中分裂為數百個國家相互攻伐（Hsu 1999:568-69），由此促進了官僚制的形成。為什麼其他前現代帝國和國家同樣經歷了頻繁的戰爭卻並未走向官僚化，這一原因部分取決於戰爭的性質和範圍，也部分在於戰爭發生情形的結構條件。
戰爭削弱了貴族勢力
根據許倬雲（Hsu 1965:56-64）的統計，在公元前722年到公元前222年之間，在這5個世紀中，有75%的時間都在打仗。春秋時期只有38年的和平時間，戰國時代則有89年的和平時間。儘管戰國時期的戰爭頻率降低了，但是每一場戰爭持續的時間更長了。這種戰爭帶來的影響是貴族勢力的銳減，近乎每一場戰爭都導致了國家內社會階級的重組。許倬雲（Hsu 1965:39）通過比較發現，春秋時代，每個國家有26%的官員出身於非貴族，而這一比例在戰國時代則達到了55%。
作為官僚制模型的軍隊
隨著貴族對軍隊控制的衰落，貴族式、半封建的、以戰車和騎兵為主進行作戰的軍隊轉向以平民為基礎的步兵作戰，為了管理數量龐大的軍隊，強調馭下的法家思想應運而生，這就表明文化影響官僚化的另一種路徑。戰國時代半官僚化的軍隊對個人的訓練和紀律性都提出了要求，軍功取代出身，並且大多數文官也出生于軍隊（Zuo 1986:124）。
春秋時的作戰方式以戰車為主
通訊技術的發展
貴族制的削弱為早期中國的統治者在較少受到反對的情況下推動官僚化改革提供了契機，但是這並不能解釋這些改革為什麼推動了效率的提升。本文指出，戰國時代通訊技術的發展為官僚制提升監管能力提供了契機。春秋戰國時代長期大範圍的戰爭推動了道路和通訊系統的發展（Hsu 1999:580-81），比如春秋時代，戰車作戰要求修建更多更好的道路，這樣中國的主要城市就被道路連接了起來，與此同時各國還在修建運河。從西周就開始建設的郵政系統在進入戰國時代後進一步發展，能用於馬匹和馬伕休整（Lu 1941:373）.
比較：其他前現代帝國和國家中的戰爭
既然前現代國家都無比好戰，那麼為什麼中國經驗如此特殊？表1比較了每個帝國和國家戰爭的頻度和慘烈程度，儘管戰爭造成的影響有一些相似性，但不難發現中國早期歷史的戰爭比世界其他國家任何一個地方都頻繁，都密集，並且持續的時間更長。直到17世紀，歐洲的戰爭頻度才趕得上早期中國。正因為在中國之外的其他帝國和國家中戰爭頻度較低，所以貴族並未遭到明顯清算，並且貴族還能維持了對大多數管理職位的控制。當然，雅典和羅馬的軍隊都進行了部分科層化。此外，中國和羅馬的道路修建格外引人注目。因此，儘管官僚制雛形的出現並且道路修建降低了聯繫的難度，但是隻有當貴族的權力被削弱後，官僚制改革才得以進行。
秦與其他前現代帝國和國家的比較
戰國時代的行政改革
中國官僚制建設的進程始於戰國，戰爭將這些國家連接起來，知識分子頻繁的往來也推動了國家之間彼此的聯繫。如圖2所示，在戰國時代，各國互相盯著彼此、密切注視著其他國家的改革效應並爭相模仿。魏國（445 B.C.）、趙國（403 B.C.）、楚國（390 B.C.）、齊國（357 B.C.）、韓國（355 B.C.）等國先後進行了變法革新，其中商鞅在秦國的變法最為引人注目。儘管這些變法措施有諸多區別，我們也難以窮盡其中的細節，但是總體上這些變法的特徵很相似，都旨在削弱貴族的權力。長期以往，基於功績的科層體系創立起來，並取代了周朝的貴族體系。這其中，秦國雖非第一個開始變法，但確是最長久的。秦國的官僚制改革一直貫穿到秦朝統一以及隨後的漢代，並催動了更少基於社會經濟基礎的新階層——士族的出現（Lewis 1999:604; Hsu 1965:39）。
戰國七雄局面
秦對中國的統一
公元前221年，秦統一六國結束戰國時代，官僚製得到了進一步發展，秦朝雖然短命，卻是中國官僚化進程中重要的第二階段。Creel(1964)將這一制度描述為“其他地方不曾出現的、更為統一和高效的中央集權化的國家”。秦朝的行政管理建立在科層制基礎之上，朝廷將全國劃分為36郡，每個郡又劃分為一定數量的縣，各郡的行政、軍政和監察長官都由中央任命，並受到中央的監管，這些舉措抑制了貴族家產製的復辟。此外，秦朝通過大力修建公共道路和運河將不需要再在軍中服役的人們組織起來。此外，如圖3所示，秦朝的中國比當代中國要小得多。公元前350年，剛開始官僚化改革的秦國大約只有50000平方公里大小，在公元221年前統一六國的疆域也只有900000平方公里，這比亞述、波斯和羅馬等其他帝國要小得多，羅馬帝國後來要管理的土地是秦的34倍。土地面積上的差異也有助於理解為什麼秦可以較早的開啟官僚化進程。
秦國的擴張（公元前350年-公元前221年）
官僚制的存續：漢代的鞏固
公元前206年，秦朝在農民起義中覆亡，中國似乎又回到了紛爭的戰國時代。劉邦在楚漢爭雄中勝出，隨後誕生的西漢雖然延續了自戰國到秦的官僚制（Bielenstein 1980:4-113; Creel 1970:4; J. Roberts 1976:269; Watson 1999:207- 208），但並非在立朝伊始就加以才用。秦的“亡也忽焉”讓人們一度質疑中央集權化的官僚制政府的有效性和合法性（Loewe 1986a:111）。因此，劉邦將秦的官僚制和周的封建制結合起來（如圖四所示）。起先，西漢只建立了15箇中央政府控制的郡，這些郡一共只佔據全國的1/3領土，剩下的2/3領土則由半自治的王國進行統治。在異姓王被消滅後，劉邦將這些王國的土地分封給具有相同血緣的兄弟和子孫，實行同姓王統治，但是相同的血緣並不能保證和平，隨著朝廷與封國之間的衝突不斷加劇，公元前154年，西漢爆發了七國之亂。漢廷隨即對叛亂的王國進行了鎮壓，並在獲勝之後擴大了官僚制控制的範圍：到公元前143年，中央政府設立的郡達到40個，而王國的數量則降為25個，最後漢廷在這些王國的領地建立了官僚制政府，由中央政府對其進行統一的行政管理。
西漢初年郡國並行的局面
自秦國始，半官僚制下的郡縣官員都由中央政府任命（Bielenstein 1980:4-113），這些官員有固定的俸祿，但多以穀物進行發放，這與現代官僚制下的薪水仍有明顯不同，因此只能算得上是半官僚化的。同時，這一時期的專業化沒有太多發展，地方官員們要統管各種行政事務——稅收、戶籍、土地、治安和獄訟。但是，這一時期的官僚制在選官任官的程序上取得了重要發展，並在後來形成了正式的選舉制度。有秦一代至西漢初年，大多數政府官員都出身行伍，以軍功任職。這種任官制度在帝國面臨持續的戰爭壓力之時很有效，但是在外患平息的承平時代就顯得格格不入了。因此，皇帝要求百官向朝廷舉薦人才並加以考核（如果候選人未能通過考試，舉薦的官員會被懲處，這有助於減少裙帶關係和恩庇主義的影響），漢武帝在長安始建太學來培養官員（Zuo 1986:124）。當然，國家的監管也變得更加官僚化。隨著國家疆域的擴大，皇帝直接監管的成本增大，於是對中央和地方官員進行監管的監察機構被創設出來（Bielenstein 1980:91;Zhang 1992:152-53），其中刺史負責監察地方並直接向中央政府彙報（Qiu 1992:88）。
秦漢官僚制的侷限性
儘管如此，早期中國的官僚制離理想的官僚制還相距甚遠，主要表現在以下幾點：（1）朝廷運用嚴刑峻法進行統治，比如秦的嚴刑峻法最終激起了農民起義導致自身覆亡；（2）只有最高層級的政府才是官僚化的，在縣以下的鄉、亭、關中，這些層級的管理人員（胥吏）並不列入政府官員目錄。此外，基層權力仍然掌握在地主士紳手裡；（3）隨著疆域的擴大和監管困難的增加，朝廷一開始只能在臨近京畿的地區建立官僚制政府，比如圖4所示漢初“郡國並行”的局面；（4）朝廷有意通過給予官員重疊的職責和崗位來防止坐大，但由此導致了冗官的產生。比如秦漢都任命數個人在同一職位任職，以相互牽制，常見的有左右丞相等。
陳勝吳廣大澤鄉起義
秦與其他前現代帝國的比較
秦代中國比其他前現代帝國和國家更為官僚化嗎？為了回答這一問題，作者按照韋伯理想化的官僚模型分別從官員選拔、公共管理、科層以及薪水四個維度建立了表格進行比較，發現秦朝的中國比其他帝國和早期歐洲國家都更為官僚化。
總結
從秦國到秦朝再到西漢的早期中國歷史揭示了戰爭在製造國家方面發揮的重要作用（Downing 1992; Ertman 1997; Kiser and Linton 2001; Tilly 1985; 1990）。本文將比較歷史觀點和機構理論綜合起來，對“戰爭製造國家”的理論進行了細化，並提煉了兩大機制。最後，秦是長期高頻殘酷戰爭的唯一產物嗎？並非如此，早期現代英格蘭國家的形成也符合這一理論。秦與英格蘭的案例都是國家之間競爭與地理位置偏遠等要素綜合的產物。此外，未來的研究要更加關注文化的影響，Gorski（1993）指出新教推動的紀律革命促進了北歐和西歐（包括英格蘭）的官僚化進程，那我們能否據此推導法家思想對戰國國家的官僚制改革起到了同樣的促進作用？對這些問題的回答都有待學界的進一步探索。
文獻來源：Edgar Kiser and Yong Cai, “War and Bureaucratization in Qin China: Exploring an Anomalous Case,” American Sociological Review, Vol. 68, No. 4 (Aug., 2003), pp. 511-539.
作者簡介：Edgar Kiser, 華盛頓大學社會學系榮休教授，紐約大學阿布扎比分校訪問教授；Yong Cai（蔡泳），現任北卡羅來納大學教堂山分校社會學系副教授。
編譯：楊端程
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