裁判要點

目前在法律程序設計上並不存在獨立的徵收集體土地上房屋的環節，通常是在徵收集體土地過程中將房屋納入地上附著物補償範圍。城中村改造並不必然以徵收集體土地為前提，且已於2019年8月26日修改、將於2020年1月1日施行的《中華人民共和國土地管理法》就宅基地、集體經營性建設用地等又作出新的規定，集體土地領域的管理今後將更加靈活、多元。

整體上看，如果不改變土地所有權性質，地方政府針對城中村改造依法具有一定自主管理權；如果需要改變土地所有權性質，則必須依法由省級以上人民政府審批。

☑ 裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申10184號

再審申請人朱金希訴被申請人浙江省浦江縣人民政府（以下簡稱浦江縣政府）房屋行政徵收一案。浙江省金華市中級人民法院於2017年12月28日作出（2017）浙07行初713號行政裁定：駁回朱金希的起訴。朱金希不服提起上訴後，浙江省高級人民法院於2018年9月29日作出（2018）浙行終367號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。朱金希仍不服，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

朱金希請求本院依法撤銷一、二審裁定，提審本案。其申請再審的主要事實和理由為：（一）一審裁定認定事實嚴重錯誤，與客觀事實不符。涉案”城中村改造”系由浦江縣政府組織實施的，具有房屋徵收之目的、產生房屋徵收之效果，是典型的徵收行為。未經國務院或省級人民政府批准徵地是程序違法的表現，不影響對徵收行為性質的認定；（二）二審裁定認定事實、適用法律錯誤，且違反法定訴訟程序。二審裁定未對一審裁定和被訴行政行為進行全面審查，違反法定程序。”徵收決定”不以書面為要件，被訴”徵收決定”客觀存在，且只能由縣級以上人民政府作出，即由浦江縣政府作出。本案符合”一行為一訴”原則，其提起的行政訴訟屬於人民法院受案範圍，且符合法定起訴條件；（三）有新的證據足以推翻原裁定。浦江縣政府未以自己的名義發佈公告，而是其派出機關浙江省金華市浦江縣浦南街道辦事處以授權的形式發佈”城中村改造”公告，該公告是”徵收決定”實質內容的表現形式之一，可視為浦江縣政府作出的書面徵收決定；（四）涉案”城中村改造”行為不屬於徵收的證明責任在於浦江縣政府；（五）浦江縣政府未經省政府批准徵收涉案集體土地，即以簽訂房屋徵收安置補償協議的形式直接徵收涉案房屋，在同一徵收程序中同時徵收集體土地和國有土地上的房屋，程序嚴重違法；（六）應當對浦政發（2016）19號《浦江縣城中村改造集聚區安置實施辦法（試行）》（以下簡稱《城中村改造實施辦法》）文件的合法性進行審查。

本院認為：本案的核心爭議系再審申請人朱金希的起訴是否符合法定的起訴條件。其一審期間經法院釋明後的訴訟請求為判決確認浦江縣政府作出的房屋徵收決定涉及徵收浦江縣珠紅社區集體土地上房屋的行政行為違法，並責令浦江縣政府採取相應的補救措施。結合原審法院查明的事實及我院調查瞭解的情況看，浦江縣政府係為進行城中村改造而對涉案地塊上的村民進行了搬遷安置，絕大部分房屋已被拆除，但涉案土地的性質仍然屬於集體所有，尚未啟動集體土地徵收工作，該地目前仍處於閒置狀態，沒有進行開發利用。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項之規定，”有具體的訴訟請求和事實根據”是起訴的基本條件之一，現針對再審申請人的訴求評析如下：

首先，針對有關”確認浦江縣政府作出的房屋徵收決定違法”的訴求，二審法院根據在案材料明確指出，浦江縣政府並未以自己的名義就再審申請人所在村集體土地上的房屋作出書面房屋徵收決定，上述認定符合客觀事實，再審申請人的此項訴求缺乏事實根據。至於其主張的浦江縣政府（2016）5號《常務會議紀要》中記載的決定徵收的內容，僅僅是浦江縣政府的預期工作計劃，且涉案會議紀要亦非法定意義上的”房屋徵收決定”。進一步講，目前在法律程序設計上並不存在獨立的徵收集體土地上房屋的環節，通常是在徵收集體土地過程中將房屋納入地上附著物補償範圍。故本案之實質問題在於浦江縣政府是否對涉案集體土地進行了徵收。

其次，針對有關”判決徵收浦江縣珠紅社區集體土地上房屋的行政行為違法”的訴求，二審法院指明根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等相關法律、法規的規定，集體土地及附屬物的徵收由多個行政主體參與，包含多個階段、多個部門和多個行政行為。再審申請人如果認為涉案城中村改造過程中政府及相關職能部門的行為侵犯其合法權益，可針對不同的行為分別提起訴訟，籠統地起訴徵收行為違法，屬於訴訟請求不明確，二審法院據此作出處理，並無明顯不當；從另一角度看，即便再審申請人認為本案城中村改造行為在性質上屬於集體土地上房屋徵收行為，但根據現行《中華人民共和國土地管理法》第四十四條、第四十五條之規定精神，城中村改造並不必然以徵收集體土地為前提，且已於2019年8月26日修改、將於2020年1月1日施行的《中華人民共和國土地管理法》就宅基地、集體經營性建設用地等又作出新的規定，集體土地領域的管理今後將更加靈活、多元。整體上看，如果不改變土地所有權性質，地方政府針對城中村改造依法具有一定自主管理權；如果需要改變土地所有權性質，則必須依法由省級以上人民政府審批。

最後，針對有關”責令浦江縣政府採取相應的補救措施”的訴求，在沒有行政行為被確認違法的前提下，依法難以支持。且在案證據顯示再審申請人已經與有關單位簽訂了城中村改造協議和房屋騰空協議，實體上處分了自己的權益，目前缺乏法律上可保護的合法利益。一審法院裁定駁回起訴，二審法院裁定駁回上訴、維持一審裁定，於法有據，並無不當。

綜上，朱金希的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人朱金希的再審申請。

審判長　　王曉濱

審判員　　朱宏偉

審判員　　李紹華

二〇一九年十一月二十九日

書記員　　邱金坤

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