近期，國家衛健委黨組在《求是》刊文，表示要推動修訂《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規。司法部在今年改革重點任務中也提及，要評估完善《傳染病防治法》等法律。
這部“停更”多年的法律，再次面臨大修可能。
2003年，SARS疫情暴露了當時《傳染防治法》的不足，促使了2004年這部法律的修訂。修訂後的《傳染病防治法》突出傳染病預防和預警，完善了疫情報告、通報和公佈制度，以及傳染病暴發、流行時的控制措施等。
此後多年，這部法律經歷了禽流感、MERS等疫情的考驗，新冠疫情的暴發又令人看到了這部法律需要完善的方向。
從2019年12月31日湖北省武漢市衛健委首次通報新冠肺炎病例，截至3月25日11時50分，31個省份和新疆生產建設兵團累計確診病例81850例。這一數據，已是非典的15倍。
這場被稱為“新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染範圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件”，再次挑戰了《傳染病防治法》。
疫情信息應何時發佈，由誰發佈？
“傳染病預防制度是建立完善的傳染病防治體系的關鍵和基礎”，2004年4月2日，時任原衛生部常務副部長高強，在第十屆全國人大常委會第八次會議上作關於《中華人民共和國傳染病防治法(修訂草案)》的說明時表示。
2004年的修訂著重強調了傳染病的預防和預警。其第十九條要求國家建立傳染病預警制度，並授權國務院衛生行政部門和省級人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，並根據情況予以公佈。
國家衛健委專家組中兩位法律界人士之一、中國衛生法學會常務副會長、清華大學法學院教授王晨光認為，根據目前公開的信息，此次新冠疫情在疫情信息蒐集、分析以及制度執行上暴露出一些問題，有些信息不能及時蒐集上來，中間就脫節了。“從報道出來的情況看，最初的信息沒有如實向專家組和盤托出，不當因素干預了信息的傳輸。”
南開大學法學院教授宋華琳提出，《傳染病防治法》第十九條第二款規定“根據情況予以公佈”不夠清晰，建議修法時明確預警公佈的情形，當出現特定傳染病報告或累積到一定病例數量後，行政機關的裁量權應收縮，出於風險防範需要，必須公佈預警。
1月27日，武漢市長周先旺在接受央視專訪回應“瞞報”質疑時稱，“對這次疫情，各方面對我們信息的披露是不滿意的。對於披露不及時，希望大家理解，它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，要依法披露。作為地方政府，我獲得信息之後，需要獲得授權之後才能披露，這一點在當時不被理解。”
到底誰有權公佈傳染病疫情信息？周先旺的話一定程度上反映出傳染病信息公佈的兩難。
根據《傳染病防治法》第三十八條，傳染病疫情信息公佈權賦予國務院衛生行政部門和省級衛生行政部門。國務院衛生行政部門可授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公佈本行政區域的傳染病疫情信息。
與《傳染病防治法》相同位階的《突發事件應對法》則將發佈權限交由屬地政府。中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮，曾參與起草《突發事件應對法》，他告訴新京報記者，《突發事件應對法》強調以屬地為主，將重心放低，這樣及時性就能夠有所保證。
信息發佈交由衛生行政部門還是屬地政府，是各方爭論焦點。
現行《傳染病防治法》規定由衛生行政部門負責傳染病信息的發佈，北京大學法學院教授沈巋表示，實踐中衛生行政部門是沒有決定發佈權的，當實際操作偏離立法目的，說明立法無法適應現實。
“衛生行政部門很難擺脫地方政府幹預，衛生行政部門並非海關係統，並非垂直管理體系，地方依附性很強。試想，沒有經過地方政府首肯，衛生行政部門能擅自發布重大疫情信息嗎？”
要避免這一困境，沈巋認為，應該真正讓地方政府負起責任，“一定不能讓真正的決策者躲在暗影裡，在法律上失去責任位置。”
宋華琳分析了信息發佈背後繞不開的邏輯：信息與政治責任聯繫越緊密，歪曲信息的可能性越大。“組織會根據自己的利益、責任來解釋信息，碰見問題願意自己化解，不願意向上報告，更不願意向公眾披露。這就造成問題萌芽時得不到注意，不得不注意、不得不公佈時，情況已經發展到較為糟糕的狀態。”
他建議，應該承認疾控機構的專業知識與判斷餘地，並依法賦予國家、省級疾控機構直接獨立對外發布預警信息、發佈疫情信息的權力。“這有助於更及時、準確地發佈傳染病預警，減少信息報告、溝通過程中的扭曲與失真。”
疫情信息發佈權限是否應下放？
儘管發佈權交由誰仍有爭論，王晨光認為，至少發佈權限節點應該下放。林鴻潮也談到，《傳染病防治法》一個總的問題就是決策節點設置過高。
根據《傳染病防治法》，發出預警的主體要求是國家衛健委或省級政府，疫情發佈則交由國家衛健委或省級衛健委，新發傳染病病種列入法定目錄權力交由國家衛健委。
“優點是可以掌握全局性的信息，也更為審慎。但同時也帶來了信息扭曲和效率低下的弊端。”林鴻潮解釋，信息傳遞經過節點太多，容易丟失、扭曲或是被篩選。比如疫情的第一聲預警，經由區衛健委、市衛健委、省衛健委，同時也會經由區政府、市政府、省政府。只是到達省級，就要經過3個節點。
“經過的節點多，一定程度上也會創造‘機會’，在某個節點上組織者可能會出於某種動機，去掩蓋這個信息，或者對信息做處理。”林鴻潮說。
在北大公共衛生學院教授吳明看來，下調疫情信息發佈機構層級並不是“那麼簡單的一件事兒”，要綜合考慮近期、遠期影響，尤其是國家安全、公共安全、經濟發展、社會穩定等因素，以及發佈後社會的一系列反應。
“比如會出現什麼風險？醫療資源擠兌、謠言四起，物資搶購……不是隨隨便便任何一個地方、任何一個部門說發佈就能發佈的。需要統籌考慮很多因素。地方出於本位的考慮，一般不會考慮到其他地區和全國情況。如果局部地方發佈以後，其他地區也產生了混亂怎麼辦？”吳明說。
上海交大數據法律研究中心執行主任何淵也表示，《傳染病防治法》將傳染病的範圍及疫情公開的權限定義為中央事權是合適的，宣佈某類疾病是否為傳染病以及公開相關疫情，這涉及非常專業的傳染病風險判斷，前期需要做很多基礎性工作，關乎國家安全、公共安全、經濟安全及社會穩定的重大行政決策行為，只有中央的權威性才能保證避免引起不必要的社會恐慌和行政的隨意性。
如何填補疫情防控的應急短板？
儘管下調疫情信息發佈機構層級並非易事，吳明表示，但這不意味著只能由中央來發布。合理的操作方式是在保障信息暢通、建立快速決策機制的基礎之上，建立對疫情進行風險評估的機制，確定疫情的可控程度及風險等級。
“什麼樣的等級由對應的層級發佈信息，發佈之前必須有應急預案，足以應對發佈信息後給社會帶來的方方面面反應。”吳明說。
此次疫情中，尤其是在1月23日武漢“封城”後，多家醫院物資緊張，採購渠道供不應求。由於交通管制，物資運輸一時之間也成為難題。
“應急預案”可以避免信息發佈後的混亂與恐慌。國家衛健委專家組另一位法律界人士、中國衛生法學會副會長、華衛律師事務所主任鄭雪倩表示，這些問題，本該在最初預警的預案中就考慮到。“比如，一級預警時，飛機、鐵路的交通做什麼準備，應該儲備多少物資，醫院如何接診、調用多少人力……一旦宣佈為幾級突發事件，所有部門應該按照預案進行應急響應。”
“應急的思維早就融入到傳染病防治的法律體系中，《突發事件應對法》中也包含了公共衛生的突發事件，一定程度上是在《傳染病防治法》的基礎上更加強調了應急反應。”沈巋說。
但此次新冠疫情發生後，《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》經常被忽略。鄭雪倩表示，“《傳染病防治法》和《突發事件應對法》同一位階，出現傳染病時《傳染病防治法》肯定作為特殊法優先使用，那麼能不能將應急的內容注入到《傳染病防治法》中，避免適用的難題。”
林鴻潮也呼籲，《傳染病防治法》需特別增加“新發傳染病應急”的內容。“《傳染病防治法》不能完全是一個應急性法律，大多數時候還是用作日常傳染病的管理。但日常的傳染病經過這麼多年不會出大問題，怕的就是新發傳染病。”
17年後的疫情為何暴露相似問題？
2004年高強在作《傳染病防治法(修訂草案)》說明時，談及防治非典中暴露較多的問題，包括國家對傳染病暴發流行的監測、預警能力較弱；疫情信息報告、通報渠道不暢；醫療機構對傳染病病人的救治能力、醫院內交叉感染控制能力薄弱；緊急控制措施的制度不夠完善以及疾病預防控制的財政保障不足。
鄭雪倩告訴記者，實際上從SARS以後，我國在應急管理體系上建立了一案三制，一案指的就是應急預案，三制即機制、體制、法制。
對於“法制”，現行法律有兩部，《傳染病防治法》和《突發事件應對法》，法規包括《突發公共衛生事件應急條例》，部門規章也有《傳染病防治法實施辦法》《災害事故醫療救援工作管理辦法》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》，以及諸多規範性文件。
鄭雪倩說，“從法律體系上來講是比較完善的，很多問題其實法條上都有規定，但執行時就產生一些問題，法律的銜接、適用以及治理能力顯現不足。”
比如，信息發佈權限的法律適用困境，“拋開別的因素不講，從法律適用的角度來看，一件事情肯定只能遵循一個制度，不能說按你這一套又能按我這套，這樣的話，法律就沒法使用了。”林鴻潮說。
此外，執行力、法律意識、學習培訓都有欠缺。鄭雪倩在專家組開會時一直強調醫護人員和領導的應急培訓的重要性。“學習後發現在應急預案裡全有，都在《突發事件應對法》裡規定著呢。所以法律在落實方面，還應該進一步加強。”
這已經不是法律本身內容的問題了，林鴻潮說，而是如何以更好的機制去實施法律的問題，“法律往往沒法解決它自己如何被實施的問題。”
傳染病防治法面臨哪些日常困境？
2018年5月至7月，全國人大常委會執法檢查組對《傳染病防治法》進行了執法檢查。
執法檢查報告提到這部法律實施存在的問題，包括基層網底不牢，傳染病防治能力比較脆弱，對疫情的及早發現、及時報告、妥善處置等能力有限；人員建設亟待加強，多地反映，部分疾控機構特別是基層人員編制多年來未做過調整，無法滿足現有工作需要。
這也是傳染病防治工作在疫情之外的現實難題。以人員流失為例，四川甘孜州疾控中心近年來引進本科生26人，已有14人辭職，瀘定縣引進本科生3人，有2人辭職。
“傳染病防控的工作做得越到位、越完善，就越沒有事情發生，久而久之政府的重視程度就降低了。”吳明說，“這就是公共衛生的特點，公共衛生服務的效果往往看不見、摸不到，有的可能很多年以後才能顯現出成效，所以短期內更多的是看到投入，看不到能直接感覺到的成效。”
“傳染病暴發時才會發現疾控工作的重要性。傳染病不暴發，你並不知道很多人做了很多工作才有這樣的結果。如果傳染病10年、20年不暴發呢？”吳明認為，“只能不斷強化風險意識，強化疾控體系的日常建設和突發公共衛生應急預案的日常落實工作。這涉及資源配置問題，需要政府保證足夠投入。”
《傳染病防治法》執法檢查報告中，提出部分地區傳染病防治經費保障機制不健全，尚未完全建立長期、穩定的投入保障機制，存在“財神跟著瘟神走”的現象。
例如，2017 年發改委、財政部印發通知，要求全面取消疾控機構衛生檢測費、預 防性體檢費和委託性衛生防疫費等三項收費，通知中提出由地方財政予以保障。但相關政策未能銜接，地方財政補助未到位，對疾控機構日常運轉造成較大影響。
“政府保證足夠的投入，為的就是防控傳染病的突然暴發，需要做好平衡。但不能否認的是，近年來政府對整個疾病防控、公共衛生體系的建設重視度不夠，甚至有弱化趨勢。”吳明說。
新京報記者 王俊
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