隨著我國城鎮化和鄉村振興戰略的深入推進，農村產業融合發展，新產業新業態發展迅速，農村產業用地面臨新困難新挑戰，農村宅基地閒置與建設用地資源急缺的矛盾日益凸顯。農村宅基地的大量閒置不僅造成了資源浪費和對財產權的漠視，也制約了鄉村振興戰略順利實施。針對閒置宅基地和農房的盤活問題，2017年中央1號文件首先提出讓農村集體組織探索“出租、合作等方式”的部署要求1。2018年的中央1號文件提出著力完善閒置宅基地和農房改革政策，探索實施宅基地“三權分置”2。2019年新修訂的《土地管理法》專門增加了鼓勵閒置宅基地及農房盤活利用的條款3。

宅基地“三權分置”作為新時代的一項重大制度創新，引起了學界的廣泛關注。董祚繼認為，宅基地“三權分置”是契合現代產權理論的基本主張，有利於重塑城鄉土地權利關係[1]。靳相木等認為，從“兩權分離”到“三權分置”，就是一個破除“兩權分離”架構下宅基地使用權既是身份性居住保障權又是物權性財產權的“兩權複合”結構的過程，並提出在《民法總則》規定的權利類型中找尋安置宅基地“三權”的座標系[2]。宋志紅提出了以“擴權+轉權+分權”為核心內容的宅基地權利制度重構方案[3]。席志國認為宅基地的“三權分置”應當在原有宅基地使用權的基礎上再行創設一項新的用益物權（即地上權），以此構建三層次權利體系，落實宅基地“三權分置”[4]。此外，也有學者關注宅基地“三權分置”的地方改革實踐及風險規避問題。關於宅基地“三權分置”研究成果頗豐，但對於宅基地“三權分置”的實施瓶頸與規範路徑依然模糊不清。

浙江率先提出了宅基地“三權分置”的制度設計思路，杭州作為浙江的省會城市，在宅基地確權發證、有償使用、流轉盤活、有序退出等方面開展了一些創新改革，積累了大量的實踐經驗。本文基於杭州市宅基地制度改革探索過程中存在的一些問題，研究宅基地“三權分置”的實施瓶頸，提出“三權分置”下宅基地開發利用的規範路徑，不斷推進宅基地制度的法治化改革。

一、宅基地開發利用的杭州實踐與探索

近年來，為了破解農村閒置宅基地管理和開發利用難題，保障農村新產業新業態發展用地的有效供給，浙江省杭州市積極推進農村閒置宅基地盤活利用的創新實踐，探索開展了宅基地制度改革的“聯眾模式”“淳安實驗”和臨安天目山試點。

1．宅基地整體開發利用的“聯眾模式”

2005年，杭州聯眾農業技術開發有限公司（簡稱聯眾公司）與杭州市郊九思村（臨安西天目鄉）合作共建鄉村度假公寓，推進新農村建設，由此開啟了宅基地整體開發利用的“聯眾模式”。此後，“聯眾模式”不斷推廣並受到了社會各界的廣泛關注。“聯眾模式”是社會資本參與農村建設的有益探索，也是顯化農村宅基地財產權的地方實踐典範。在此模式中，聯眾公司與有關村委會簽訂整體開發協議，由聯眾公司出資對所在村莊進行整體規劃設計，幫助村民在原來宅基地上統一建造多層房屋，同時做好相關配套建設。房屋建成後，農民選擇部分房間自住，其餘房間交由聯眾公司統一管理，在一定期限（一般為30年）用於鄉村旅遊、度假等。“聯眾模式”通過統籌規劃、合作開發，實現了宅基地的集約節約利用，通過“房地分離”“共建共享”的方式迴避了宅基地“兩權分離”的制度窠臼，激活了宅基地及農房的財產價值。從法理實質上來講，“聯眾模式”保持宅基地集體所有權不變，保留村民對宅基地佔有、使用資格和房屋所有權，實現了宅基地使用權的有效流轉，無意中也開創了宅基地“三權分置”的早期實踐樣態。近年來，立足於宅基地“三權分置”，四川瀘縣、貴州湄潭等地開展的宅基地合作開發、分割登記實踐與“聯眾模式”一脈相承。針對“聯眾模式”的理論要義和法理本質，有學者提出“在這種模式下，企業享有的實際上是宅基地使用權的出租權，消費者享有的是房屋的使用權，真正的宅基地使用權仍然歸屬於農民。”[5]然而，基於“兩權分離”的制度框架，不具備農村集體經濟組織成員身份的聯眾公司與村民不可能同時享有同一宅基地使用權。在聯眾公司不享有宅基地使用權的情況何來出租權？這種牽強的法理解釋折射出“兩權分離”制度安排與宅基地制度改革實踐之間的齟齬，顯示出基於“兩權分置”建構理論的邏輯自洽困境。

2．閒置宅基地管理改革的淳安實驗

盤活利用閒置宅基地既是宅基地“三權分置”改革的重要邏輯起點，亦是其重要內容和價值旨向。據浙江省自然資源管理部門的初步調查，浙江省閒置宅基地（含閒置農房）佔農村宅基地面積的4.36%[6]。面對農村“空心化”不斷加劇，農村宅基地閒置情況日益嚴重的現實，在閒置宅基地治理相關法律法規空白的情況下，2011年，淳安縣發佈了第一個關於閒置宅基地管理問題的地方性規範性文件4。該規範性文件首先強調村級集體經濟組織（村民委員會）對農村宅基地的管理主體地位，特別強調通過村規民約強化閒置宅基地管理的自我約束。基於農村多佔和超佔宅基地的現實情況，該規範性文件明確了閒置宅基地的內涵和基本類型，規定了閒置宅基地處置的指導原則，鼓勵各行政村探索構建農村宅基地有償調劑制度、閒置宅基地退出激勵機制、超佔宅基地有償使用制度，為各行政村探索處置閒置宅基地設置了基礎性的操作規範。與此同時，該文件對閒置宅基地管理制度的落地設置了具體的工作程序和保障條件。淳安縣通過規範性文件強化村民自治對宅基地管理改革的作用，強調村級集體經濟組織（村民委員會）的管理地位，對於具體落實宅基地集體所有權具有較強的現實意義，有助於推動宅基地集體所有權顯化機制的法治化。

淳安縣對閒置宅基地的認定和具體處置規範具有極強的可操作性和較好的示範價值。農村閒置宅基地管理新辦法實施後，不僅解決了城鄉統籌和新農村建設過程中拆危拆舊的難題，同時還轉變了農民宅基地私有觀念，促進了新農村建設[7]。由此可見，淳安縣閒置宅基地管理改革不僅有利於顯化宅基地集體所有權，也有利於彰顯宅基地的資產屬性和財產性價值。淳安實驗的做法正是宅基地“三權分置”改革的重要內容，其展示出來的價值旨向亦契合了宅基地“三權分置”改革的價值需要。

3．宅基地產權制度改革的臨安天目山試點

為進一步推進農村宅基地產權制度改革，喚醒“沉睡”的資產，破解宅基地流轉難題，2017年11月杭州市選擇了天目山鎮的兩個村（一都村、周雲村）作為改革試點村5。天目山農村宅基地產權制度改革的主要做法體現為如下三個方面：首先，宅基地集體所有權的落實。針對宅基地集體所有權的虛化問題，試點區域通過強化“規劃管制、規模治理、收益共享”等措施使村集體的主導地位得以顯化，使宅基地集體所有的性質得以彰顯。通過編制以土地規劃為基礎的“多規融合”的村莊發展規劃，確保宅基地的空間佈局更加優化、利用更加精準科學。堅持減量化改革目標，通過政策引導和村規民約控制宅基地數量的增長。探索實施宅基地有償選位，收取宅基地超佔使用費、土地收益金，統籌各種利益關係，實現收益共享。其次，宅基地資格權的有效保障。試點改革堅持“一戶一宅”和“戶有所居”相結合的原則，嚴格界定宅基地獲取的資格主體條件，多途徑實現宅基地資格權。通過市場化手段優化宅基地的配置，實現宅基地資格權在集體經濟組織內部的有償調劑。理清人地關係，推進農村宅基地確權登記，為宅基地財產權益的實現奠定合法性和正當性基礎。再次，宅基地使用權的適度放活。制定閒置宅基地及農房盤活利用操作規則，探索以自營或合作、出租、入股等經營方式盤活閒置宅基地，增加農民收入，壯大集體經濟。鼓勵村集體經濟組織搭建統一的宣介流轉平臺，實現閒置宅基地盤活利用的效益最大化。

改革試點區域以確權登記為抓手，著力於閒置宅基地的盤活利用，從宅基地的規範取得、調劑置換、有償使用、盤活利用、有序退出等各方面開展治理創新，“逐步建立健全農民住房保障多樣化、宅基地總量減量化、存量土地利用多元化、土地收益分配差別化的‘四化機制’”[8]。目前，天目山農村宅基地產權制度改革試點取得初步成效，已經釋放出了較多的制度和管理創新紅利，為農村宅基地“三權分置”提供了一些比較可靠的改革經驗。

二、宅基地“三權分置”的實施瓶頸

杭州的宅基地改革實踐已取得初步成效，為浙江乃至全國宅基地“三權分置”改革積累了寶貴經驗。但囿於相關法律制度的滯後以及理論研究的不足，宅基地改革的實踐需求與政策供給的不匹配，宅基地“三權分置”還面臨著如下實施瓶頸。

1．宅基地所有權難以顯化

現行法律對宅基地集體所有的歸屬安排已經比較清晰，當前需要解決的關鍵問題在於如何更好地落實和顯化集體所有的各項權能，主要包括處置、管理和收益等三個方面。其一，宅基地所有權歸集體所有，但集體是一個抽象概念，需要通過一定組織來執行完成集體意志。良好的組織形態和運行機制關係著宅基地的處置、管理和收益等集體所有權能的順利實現。“目前尚無法律法規對集體這一概念進行界定，存在三權分置下的集體土地所有權落實風險。”[9]在宅基地改革實踐中，村民委員會、村集體經濟組織、合作社以及新型農村自治組織（一些基層農村地區因應協商民主，創新村民自治實現形式，不斷探索搭建起來的各種新型自治組織平臺，如村民理事會、鄉規民約評理會、村民議事會。）等各司其職，如何科學處理這些組織之間的關係，有條不紊地實施處置、管理和收益權能，是彰顯宅基地集體所有權的首要問題。其二，有償使用費收取問題。在農村宅基地改革實踐中，實施有償選位，針對超面積佔用宅基地收取使用費是宅基地集約節約治理的創新舉措，也是讓市場在宅基地資源配置中發揮決定性作用的重要體現。“實踐中，我國於1990年至1993年期間，曾有過宅基地有償取得的短暫試點，但很快被叫停，為減輕農民負擔，強化宅基地使用權的居住保障功能，實踐中宅基地使用權均為無償取得”[10]。長期以來，按照“一戶一宅”為農民免費配置宅基地的制度理念已深入人心，在缺乏相應法律法規支持的情況下，長效化的有償收費機制能否建立還有待觀察。其三，宅基地退出的補償資金從何而來？村民能否獲得公平合理的對價補償是自願退出宅基地的重要前提。對於一些自然資源稟賦比較優越、集體經濟發展比較好的村而言，即使退出宅基地後無法快速變現增值，補償資金一般也能到位。但在村集體經濟組織無法解決補償資金的情況下，推進宅基地的有序退出就只能靠政府財政資金支持了。如果沒有強有力的財政支持就會導致集體經濟組織對宅基地所有權的管制弱化。最後，是通過項目帶動村莊規劃，還是村莊規劃先行；如何建立起公平合理的土地收益金分配機制；如何化解村集體與宅基地資格權人在宅基地使用權流轉收益分配中的矛盾等，這些都是農村宅基地所有權顯化必須面對的棘手問題。

2．宅基地資格權的認定及規範保護比較模糊

宅基地制度改革從“兩權”到“三權”，農戶資格權是宅基地“三權”中新創設的獨立權利類型，是勾連宅基地所有權和使用權的紐帶，如何科學地認知和定位宅基地資格權關係到農村宅基地制度改革的成敗。當前，關於宅基地資格權的創設邏輯有“成員權”和“使用權”兩種解釋路徑，即宅基地資格權直接脫胎於集體經濟組織成員權抑或直接裂變於“兩權分離”中的宅基地使用權，這兩種論證思路各有側重，對於客觀認識“宅基地資格權源自何處”具有多維度的參考價值，當然，無論哪種解釋最終都繞不開集體經濟組織成員權。“即使是在宅基地‘三權分置’之下，宅基地使用權也是一個具有身份性質的權利，其取得和享有均以權利人具有本集體經濟組織成員身份為前提。”[11]然而，無論是理論上抑或實踐中，關於集體經濟組織的認識依然比較模糊且存在較大爭議。一方面伴隨著農村產業融合發展，各種新的集體組織經濟形態不斷湧現，給集體經濟組織成員權的認定和規範帶來挑戰；另一方面，隨著城鄉融合發展，因婚嫁、參軍、求學、返鄉就業創業等原因導致的遷入和遷出將會頻繁發生，這些變動必然會帶來宅基地資格權的變動，但由於農村集體經濟組織的法律地位不明確，成員資格認定模糊不清，這些都制約著宅基地資格權的認定和規範保護。與此同時，關於宅基地資格權“成員身份”的認知爭議也給宅基地的退出管理和規範保護提出挑戰。杭州市天目山宅基地試點改革在“退得出”方面多舉措發力，包括採用“以房換地（農民公寓置換）”“以錢換地（貨幣回購）”等方式引導農村自願有償退出閒置宅基地及農房，同時結合村莊整治收回多餘宅基地。目前來看，引導農村閒置宅基地“退得出”的創新舉措已取得初步成效。但畢竟試點改革時間比較短，後續一些問題還沒有完全暴露出來，例如自願退出宅基地的農戶是否意味著宅基地資格權的完全喪失，畢竟宅基地的退出並不必然導致農村集體經濟組織成員權的喪失。此外，激活宅基地的財產權價值是宅基地“三權分置”改革的重要目的，2019年新修訂的《土地管理法》不僅允許村民出賣住宅，而且允許贈與住宅，宅基地及住宅變動的方式會越來越多樣化，因贈與、析產、繼承等方式獲取住宅的主體不僅包括農村集體經濟組織成員，還會涉及到非農村集體經濟組織成員。基於宅基地“三權分置”的設計導向，非農村集體經濟組織成員獲取宅基地使用權基本不存在法理上的障礙，但非農村集體經濟組織成員有可能還會進一步提出獲取宅基地資格權的訴求，那麼非農村集體經濟組織成員可否通過住宅贈與、析產、繼承等方式實現成員身份的補正？這些問題都有待實踐的不斷探索並給出法理上的科學解答。與此同時，按照宅基地“三權分置”之規範設計，宅基地及農房使用權流轉之後，宅基地資格權依然保留，如何處理資格權人與使用權受讓人之前的權責關係亦有待界定和明確。

3．宅基地使用權規範流轉和盤活利用的市場機制及法治保障不足

堅守宅基地居住保障功能的同時，進一步凸顯宅基地的資產屬性和財產性價值，是宅基地“三權分置”改革的重要目的。宅基地財產性價值的顯化依賴於宅基地使用權的盤活利用。杭州市宅基地改革實踐在使用權的盤活方面做出了很多有益的探索，但目前來看依然面臨一些亟待探討解決的問題。

(1）宅基地使用權的流轉範圍。根據當前有關法律的規定，宅基地使用權只能在集體經濟組織成員內部流轉。但隨著農村產業融合、城鄉融合的不斷推進，侷限於集體經濟組織成員內部的宅基地使用權流轉存在著市場容量不足、缺乏活力的困境。然而突破集體經濟組織內部成員之限制進行宅基地使用權流轉會產生改革“於法無據”的法律風險。2019年新修訂的《土地管理法》雖然對宅基地流轉做出了進一步規範，但也僅止於閒置宅基地及農房盤活、宅基地退出的原則性規定。長期以來基於“兩權分離”的慣性思維對宅基地使用權流轉的身份性限制顯然已經無法契合現實改革的需要，在總結試點實踐經驗的基礎上對宅基地使用權的流轉範圍做出符合時宜的法律規定顯得極為迫切。

(2）宅基地使用權流轉期限。當前我國法律沒有對農民享有宅基地的期限做出限制，相對於有期限的國有土地使用權而言，農村宅基地使用權是無期限的。囿於“房地一體”的原則，在農房被繼承時，必然會發生非集體經濟組織成員佔用宅基地的情況。在農村宅基地“三權分置”設計的背景下，宅基地使用權的規範利用還會面臨著期限設置的問題。在杭州天目山宅基地產權試點改革實踐中，宅基地使用權設定的最高出讓期限是20年，但實踐中很多開發公司基於農村農業長線思維的投資價值考量，往往對使用期限有更高的要求。

(3）宅基地融資功能的設計。宅基地的資產屬性和財產性價值不僅體現於可以合法流轉，還在於可以用於抵押擔保。但囿於當前的法律限制，杭州宅基地改革並沒有涉及宅基地使用權的融資抵押，浙江省只在義烏、樂清、瑞安、青田四地開展了試點，且困難重重。宅基地融資抵押功能的缺失嚴重影響著宅基地財產性價值的實現。

(4）宅基地流轉交易市場的培育和建立。由於宅基地產權制度改革時間較短且範圍受限，市場化的宅基地使用權流轉交易機制還未形成，實踐中存在較多的交易、履約法律風險。

(5）宅基地用途的規範管理。杭州的宅基地改革實踐表明，強化規劃、優化佈局是閒置宅基地盤活利用的重要基礎。村莊佈局優化後會涉及到土地的統籌利用問題，一方面，是否可以把結餘的閒置宅基地指標轉換成集體經營性建設用地，進而更大程度地實現宅基地的市場價值；另一方面，在保持宅基地性質不變的情況下，閒置宅基地和農房的再利用必然涉及到土地利用形式的改變，對於這種改變應該採用什麼樣的管理方式有待進一步探討。

三、宅基地“三權分置”的規範路徑

宅基地“三權分置”是破解農村土地供給側制度改革難題，推進鄉村振興戰略的重要抓手。當前宅基地“三權分置”改革已進入關鍵期，深入推進改革的順利實施，應該堅持城鄉融合、農村產業融合發展的視角，守住農村土地制度改革的“三條底線”6。針對當前宅基地制度改革中存在的問題，結合杭州市的實踐探索，筆者以為宅基地改革應該著力做好以下幾個方面工作。

1．發揮村集體的主導作用，推進宅基地集體所有權的有效落實

宅基地集體所有權的有效落實是宅基地“三權分置”改革的邏輯起點，而實現有效落實之目標，化解宅基地集體所有權“虛化”“弱化”的問題，需要尊重村民自治，充分發揮村集體在宅基地管理中的主導作用。宅基地“三權分置”會賦予村集體及農民更多的宅基地利用權能，“處分和收益”權能的增加對鄉村治理能力提出了更高的要求，需要對村集體土地權益的實施機構和決策運行程序的提升完善作出合適的應答。從近年來杭州市宅基地制度改革實踐來看，重視村民自治，激發村民自治活力是改革順利推進的關鍵因素，但是，目前的鄉村治理能力與宅基地“三權分置”改革要求還存在一定差距。當前，亟待完善鄉村治理體系，坐實做強村集體經濟組織，健全農村集體經濟組織制度，促進其在宅基地開發利用中真正發揮村集體產權組織的作用。與此同時，還需要進一步健全村級土地管理議事機構，完善宅基地開發利用的民主決策、民主管理制度體系。

2．顯化宅基地農戶資格權，建構完善的確權賦能機制

“宅基地‘三權分置’不僅是土地制度的產權再造，更是重塑城鄉土地權益關係。”[12]探索實施宅基地“三權分置”，是讓“沉睡”的宅基地得以激活和再造的重要途徑。彰顯和落實宅基地集體所有，需要明晰集體所有權的主體，確認集體所有權享有處置、管理和收益等完整權能。釐清宅基地“三權”之間的權責關係需要做好宅基地“三權分置”的登記發證工作，確權登記是保障宅基地財產權價值發揮的重要基礎。針對宅基地“三權分置”的確權登記問題，一些地方開展了不同方式的探索，既有同時頒發宅基地使用權和資格權兩證的做法，也有為確認分置後宅基地使用權而頒發不動產權證書的摸索，還有地方為了顯化宅基地資格權直接為宅基地資格權頒證。在強調改革於法有據的新時代，宅基地“三權分置”登記的規範探索顯然不能放置於我國不動產統一登記的法治架構之外，更不可偏離“房地一體”的登記原則。堅持這種改革思路才可以有效預防發生新的分散登記，讓改革符合法治要求。在現有產權登記法治架構下要凸顯宅基地資格權，回應宅基地“三權分置”改革現實，同時讓宅基地“三權分置”登記運行在法治軌道上，宅基地資格權備註（附記）標記的方式值得推崇。臨安的宅基地改革在此方面已經做出了有借鑑意義的前期探索7。為了充分賦權擴能，推進農村產業融合發展，針對利用閒置宅基地和農房發展農村新業態而導致原用途發生變化的，應該允許保留原樣態而不辦理用途變更登記。為了激活閒置宅基地及農房，推動農村宅基地有序退出，需要進一步明晰農村宅基地各項權能在資源市場中的邊界。可以參照國有土地類似用途的流轉期限之規定，明確規範宅基地使用權的流轉期限。應逐漸消除宅基地使用權城鄉流轉的壁壘，在符合空間管制的情況下，適當允許宅基地使用權流轉不受農村集體經濟組織成員身份、地域的限制。結合宅基地有償使用制度的構建，打通宅基地有序退出的通道，真正建立起農村集體經濟組織自我推進、自我管理的宅基地退出機制。

3．推進宅基地“三權分置”改革的規範發展，保障宅基地使用權的適度放活

宅基地“三權分置”作為具有中國特色的土地制度改革創新，充分展示了地方能動和中央推動的良好互動局面，也折射了政府和市場在土地資源配置中協同發力的重要價值。宅基地“三權分置”改革的深入推進，離不開各級政府的政策扶持和有效監管。首先，政府要做好宅基地“三權分置”規範發展的推手，通過制定相關政策引領宅基地“三權分置”改革的規範探索，積極構建各種激勵措施、福利政策促進宅基地的流轉和退出，有效提升宅基地的財產權價值，實現宅基地的“減量化”目標。其次，政府要積極推動搭建宅基地開發利用的交易平臺，通過規範化運作的交易平臺鏈接起宅基地開發利用的供需兩端，一端連接宅基地資格權人（宅基地使用權供給方），另一端連接集體經濟組織或其他項目開發者（宅基地使用權受讓方），在供需兩端自由交易下實現“農民收益最大化”的目標。再次，政府還要做好宅基地“三權分置”改革的有效監管，在尊重村民自治基礎上，完善宅基地審批監管機制，強化空間管制，優化村莊佈局和治理結構，實現農村宅基地的“節約集約化”目標。

4．推動宅基地“三權分置”的內外協同改革，有序促進閒置宅基地的盤活利用

近年來我國的農村土地制度改革“三項試點”，已從起初的各試點地區封閉單項突破轉向“三項試點”的統籌推進。在此背景下，宅基地“三權分置”改革如果僅靠單兵推進顯然難以取得最佳的效果。應以促進閒置宅基地的盤活利用為切入口，推進宅基地“三權分置”改革與相關領域改革的協同融合，不斷完善宅基地用益物權保障機制。其一，新修改的《土地管理法》為集體經營性建設用地直接入市掃清了法律障礙，為推進構建城鄉統一的建設用地市場提供了堅實的法律支撐，同時也為閒置宅基地及農房的激活利用開闢了更廣闊的前景。與此同時，利用集體建設用地建設租賃住房試點改革8也為宅基地制度改革的外部協同提供了又一重要支撐。雖然宅基地也屬於農村建設用地，但其特有的農村家庭生存保障價值必然會對其使用功能的開發利用帶來限制。為了更有效地盤活閒置宅基地，可以將閒置宅基地按規劃轉為集體經營性建設用地進行開發利用。浙江省德清縣、義烏市作為我國農村土地制度“三項”改革試點縣市，在此方面已經做出了有益探索，併產生了良好的經濟和社會效益。“在符合土地規劃並經過嚴格的審批手續的前提下，嘗試將宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地使用權，避免了宅基地使用權處分直接放開造成過大沖擊，同時也降低了改革的成本和難度。”[13]其二，錢從哪裡來是解決農村宅基地有序退出的關鍵因素，只有給予公平合理的補償，才有可能促進農戶有序退出閒置宅基地及農房。為了實現農村閒置宅基地有序減量退出，可以積極構建城鎮建設用地增加與農村閒置宅基地減量退出相掛鉤的運行機制。這樣既可以紓解農村閒置宅基地減量退出的資金壓力，還可以適當緩解城鎮建設用地不斷增加的壓力。其三，把宅基地“三權分置”改革與農村土地綜合整治改革結合起來。2019年新修訂的《土地管理法》在明確堅持宅基地“一戶一宅”不能突破的基礎上，新增了在不能實現“一戶一宅”的地區允許縣級政府創新舉措保障“戶有所居”的例外條款9。這一條款為宅基地的集約節約利用指明瞭方向、提供了法律保障，對於盤活利用閒置宅基地具有積極的促進作用，而且一定意義上也有助於農村土地綜合整治改革的順利實施。杭州天目山宅基地試點改革實踐表明，把宅基地“三權分置”改革與農村土地綜合整治改革有機結合起來，可以讓宅基地制度改革發揮事半功倍的效果。“以一都村為例，通過盤活利用存量建設用地以及調劑置換等方式，不僅騰挪出了用於公寓樓及回遷安置小區的建設用地，讓部分造不起房子或家庭條件比較困難的村民可以選擇性地安置和調劑外，還打造了夏家民宿集群，切實地增強了村民改革的獲得感和幸福感。”[14]

作者簡介： 胡大偉（1979—），男，河南信陽人，法學博士，教授，碩士生導師，主要研究方向農村土地法治與行政法。;

基金： 浙江省軟科學研究計劃項目（2019C35015）; 司法部法治建設與法學理論研究部級科研項目成果（18SFB5005）; 浙江省高校思想政治理論課名師工作室專項支持;

來源：湖南農業大學學報(社會科學版)2020年01期

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