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東莞水鄉功能區地理位置優越。南方日報記者 孫俊傑 攝
行走在洪梅鎮河西片區的道路上，能夠聽到水鄉向前發展的“心跳聲”。洪梅河西片區工改示範項目總面積約3467畝，作為水鄉“工改工”改革的試驗田，這裡將率先運用實驗區各項創新政策，有效激發開發主體“工改工”動力。
近日，水鄉功能區啟動創建連片“工改工”改革創新實驗區，試圖藉助此次改革實驗，探索出水鄉拓展產業空間、推進產業轉型的新路子，進而為東莞乃至全省製造業供給側結構性改革提供借鑑和參考。
●南方日報記者 盧真偉 策劃：黃少宏
內生需求驅動 水鄉向存量要空間
“建設連片‘工改工’改革創新實驗區是水鄉主動申請的。”水鄉管委會有關負責人告訴記者，水鄉功能區建設東莞市連片“工改工”改革創新實驗區，可以說是水鄉功能區實現高質量發展的內生需求，具有重要的現實意義、示範意義和引領意義。
水鄉作為東莞市經濟發展相對滯後區、環境汙染集聚區和民生事業薄弱區，發展不平衡不充分的問題尤其明顯，推進高質量發展的需求比全市其他地區更為迫切。但由於水鄉土地利用空間分佈零碎、規劃設計引領不足、產業集群層次過低，在結構轉型調整上十分吃力，亟須以大力推進連片“工改工”作為拓展與優化城市發展空間、推進製造業供給側結構性改革的突破口，向存量要空間、以質量求發展。
當前，水鄉正面臨著傳統粗放式發展導致新時期土地供給不足、新舊動能尚未完全轉換的嚴重製約，這也是全市最為突出的問題。水鄉功能區作為全市兩個改革試點之一，致力通過先行先試、大膽創新，積極參與粵港澳大灣區建設，搶抓大灣區建設和廣深港澳科創走廊建設機遇，按照“一年打基礎，三年見成效”的改革要求，深入推進優化市直管鎮體制改革，利用自身的區位交通優勢和低成本發展優勢，挖潛有效解決土地資源約束問題，努力探索連片“工改工”在規劃體系、改造模式、產業扶持、監管機制等方面的改革新路子，形成拓展產業空間、推進產業轉型的成功經驗，為全市乃至全省製造業供給側結構性改革提供借鑑和參考。
產業升級在即 科學規劃助推發展提速
圍繞連片“工改工”痛點難點，水鄉計劃按照“優佈局、拓空間、強產業、嚴監管”的總體思路，在改造模式、專項規劃、項目報建、產業運營等方面進行改革創新，通過制定16項具體措施，探索建立較為完善的連片“工改工”全流程體制機制，實現全面統籌與政策閉環。
具體來說，水鄉將聚焦國土空間規劃不統一、土地利用率低等突出問題，重點在國土空間規劃、城市更新專項規劃、產業發展規劃審查、產業類更新改造比例、建設用地規模5方面改革攻堅，強化規劃的戰略引領和剛性約束作用，制定更高質量的規劃管控政策，整合功能區各類發展要素，優化建設用地規模調節機制，合理統籌生產、生活與生態空間，全力打造科學有序的產業空間格局。
同時，水鄉將聚焦連片“工改工”利益平衡難、新舊動能轉換動力不足等突出問題，重點在產城融合、國有資本改造、利益分配機制、金融供給要素、審批機制五方面改革攻堅，劃定一批用地規模300畝以上且主要規劃建設為高品質、高容積率生產廠房的試點項目，綜合制定實施方案，通過商住反哺、功能互補、國資參與、利益共享、金融助力，推動單元利益平衡，激發各方“工改工”動力，切實打造一批高質量製造業載體。
另外，水鄉將著力推動產業存量優化和增量提升，聚焦產業基礎薄弱，新動能增長乏力等突出問題，重點在政策優惠、工業上樓、行政服務三方面深化改革，建立產業分類扶持體系，針對不同類型的產業，不同功能的產業園，不同階段的企業，精準配置供給與服務要素。水鄉還計劃推進工業上樓，制定工業上樓招商規劃和扶持政策，倒逼落後產能退出，引進扶持新興產業，加快新舊動能轉換。
與此同時，水鄉將著力構建片區統一的產業監管新機制，重點在鎮村工業園監管、工業大廈二次轉讓、產業協議執行力度三方面深化改革，建立“全生命週期管理”機制，加強全環節、全流程監管，在產業項目准入、產業園區綜合貢獻、產業用房分割轉讓、產業協議履行等領域，建立水鄉功能區嚴格和統一的監管標準和模式。
此次水鄉改革重點聚焦連片“工改工”利益平衡難這一核心難題，提出通過產城融合和商住反哺，以骨肉搭配形式激發各方“工改工”動力。
具體來說，首先是實施“工改”更新改造比例年度計劃管控。嚴格執行“工改工”與“工改商住”比例要求，各鎮城市更新年度計劃中產業用地規模與商住用地規模比例不得低於6：4。
其次，水鄉將探索“M1+R2”“M1+R0”等產城融合聯動改造模式，在東莞市政策的基礎上，進一步提高產業規劃標準。
再次，水鄉將完善利益分配機制，探索引入平衡指標費用，將“工改商住”項目的部分收益，分級分類分期反哺“工改工”項目，實現區域平衡。
另外，水鄉還將探索推進不同地域、不同功能項目間的聯動改造，塑造“宜工則工、宜居則居”的城市功能佈局。
同時，水鄉將通過優化金融要素供給，組建水鄉功能區拓展產業空間基金，通過回購、統租、置換等多種模式籌措一批高質量工業廠房。計劃力爭三年內推動約3000畝鎮村工業園改造，實現水鄉功能區製造業高質量轉型升級。
外引活水 實現產業升級經濟提擋
按照計劃，水鄉將探索構建產業分類扶持體系。針對“工改工”產業園入園企業實施分類扶持，根據初創類、成長類、規模類企業的不同需求，制定產業政策目錄，企業達到所屬領域資助條件的，資助比例或限額可在全市標準上最高給予加倍扶持。制定“工改工”主題產業園區高質量運營管理扶持政策，按照不同產業園的需求，配置精準化政策，扶持引導園區高水平建設。
同時，水鄉通過積極探索推進工業上樓。開展工業上樓專題研究，充分把握工業上樓的適宜環節以及產業鏈佈局需求，制定工業上樓招商規劃和扶持政策。探索出臺工業大廈廠房特別是潔淨廠房的建築工程設計指引，認定和支持一批工業上樓的智能製造重大項目，全力推動新一代信息技術、生命科學等先進製造產業以及工業4.0等智能製造生產模式上樓發展。探索與廣州開發區合作共建產業升級示範區，重點在工業上樓項目上開展產業合作。探索建立水鄉功能區“工改工”招商信息化平臺，全力推動工業大廈產業用房與企業用戶的供需對接。
另外，水鄉計劃探索推動企業服務實體前移，通過建立“三位一體、逐級靠前”的政務服務體系，針對不同規模和水平的“工改工”產業園，分別建立政務服務中心、政務服務點、政務服務站，通過線上線下結合，分類分級提供政策推送、審批代辦、要素資源對接等服務供給。
值得一提的是，東莞水鄉功能區作為省級重點發展平臺，東莞市優化市直管鎮體制改革試點之一，又位於對接廣州的橋頭堡和廣深港科創走廊的重要節點，處於大灣區A字形格局的中間位置，具有改革創新的堅實基礎和天然優勢。
接下來，水鄉功能區將繼續以統籌為綱，聚焦統籌發展規劃、區域開發、招商引資、重大項目建設和政務服務效能提升“五大統籌”職能，利用改革創新實驗區建設的契機，最大程度發揮統籌機制優勢，探索粵港澳大灣區城市的產業合作路徑，深入對接廣州、深圳、香港輻射，承接廣深港外溢資源，吸引大企業入駐片區，成為科技成果轉化基地和全市戰略性新興產業基地，形成更高水平的開放格局，實現更高質量的發展。
■觀察眼
創新經驗 闖出新天
近幾日，道滘鎮小河村瀝江圍濱水景觀項目正在加緊施工。該項目預計今年5月完工。屆時，原本雜草叢生、水質渾濁，分佈了不少違建的瀝江圍將變成一處景色宜人，頗具水鄉特色的休閒景點。
一位當地幹部告訴記者，小河村地理位置優越，環境越來越美，唯一美中不足的是周圍的產業業態還相對落後。
小河村的苦惱，在水鄉功能區頗具代表性。水鄉是東莞昔日的魚米之鄉，也是今日的欠發達地區。水鄉也許是東莞最有水韻、最具休閒旅遊業發展潛力的地區，但同時也是建設成本較高，工業業態相對薄弱的地區。
原因不難理解。改革開放初期，國際製造業梯度轉移是從香港自東向西輻射，水鄉正好處於東莞的西北角。更加重要的是，改革開放初期，水鄉交通不便，許多地方不能從陸路直接前往。同時因為土質鬆軟，在水鄉建設廠房的成本要比在山區片的建設成本高出一大截。這便使得水鄉功能區存在工業基礎較為薄弱，且產業業態較為低端的現實。
隨著東莞水鄉特色發展經濟區的成立，水鄉的面貌正在加速改觀。近年來水鄉的創新力、高效水鄉品牌都逐步深入人心。目前，產業落地、招商引資正成為水鄉功能區最為核心的任務。
作為後發地區，水鄉能否展現出後發優勢？關鍵要看水鄉如何使用現存的連片土地。水鄉現存的可用土地是有限的，伴隨著水鄉環境治理的步伐，大量“散亂汙”企業等落後產能被遷出，這也為水鄉推進連片“工改工”創造了更好的條件。
尤其值得一提的是，大量“散亂汙”企業轉走之後，許多水鄉鎮的經濟指標反而增長更快了。這也展現出水鄉通過“工改工”實現動能切換的巨大潛力。
水鄉曾經是東莞最為富庶的地區，但在工業化進程中逐步被其他東莞鎮街遠遠甩在了後面。每年都舉行龍舟活動，崇尚團結拼搏龍舟精神的水鄉，一直憋著一股勁。
因為大量的水面和農地無法進行工業開發，水鄉要想加速發展，就必須通過連片“工改工”獲得更大的發展空間。此次建設連片“工改工”改革創新實驗區，不僅僅是水鄉用好自身的優勢探索後發地區經驗，更是承載了水鄉重回東莞第一梯隊的決心和機遇。
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