宋朝的“國家福利”與“福利病”

吳鉤/文

福利制度

當人們說起西方社會的福利制度時，往往會注意到它們的“福利病”，比如過度福利的問題，以及由此造成的“養懶漢”問題、財政赤字與高稅收問題。我這幾年檢讀宋代筆記，卻發現現代社會的這些“福利病”，其實在宋朝時候就已經出現了。

“福利病”當然是福利制度的產物。沒有福利制度，何來“福利病”？那麼宋王朝有福利制度嗎？有。許多人都認為福利制度的起源是17世紀初英國頒佈的《伊麗莎白濟貧法》（根據這一立法，凡年老及喪失勞動力的人，在家接受救濟；貧窮兒童在指定的人家寄養，長到一定年齡時送去做學徒工；流浪者被關進監獄或送入教養院），卻不知道比《伊麗莎白濟貧法》更完備、更富人道主義精神的國家福利救濟制度已出現於12世紀初的宋代中國。

《宋會要輯稿·食貨》對此有詳述：“崇寧初，蔡京當國，置居養院、安濟坊，給常平米，厚至數倍。……三年，又置漏澤園，置籍，瘞人並深三尺，毋令暴露，監司巡歷檢察。安濟坊亦募僧主之，三年醫愈千人，賜紫衣，祠部牒各一道；醫者人給手歷，以書所治痊失，歲終考其數為殿最（考核指標）。諸城、寨、鎮、市戶及千以上有知監者，依各縣增置居養院、安濟坊、漏澤園。道路遇寒僵仆之人，及無衣乞者，許送近便居養院，給錢米救濟。孤貧小兒可教者，令入小學聽讀，其衣襴於常平頭子錢內給造，仍免入齋之用。遺棄小兒，僱人乳養，仍聽宮觀、寺院養為‘童行’（未領度牒的少年出家人）。”

根據這一記載，我們可以知道，北宋崇寧年間的福利救濟機構包括三個系統：福利收養系統（居養院）、福利醫療系統（安濟坊）、福利性公墓（漏澤園）。這些福利機構並非始創於崇寧年間，不過卻是崇寧初年蔡京執政之後才在全國鋪開的，按照蔡京的執政規劃，各州縣及規模略大的城寨市鎮，均必須設立居養院、安濟坊、漏澤園。

宋王朝這三個福利系統，實際上已覆蓋了“生老病死”諸層面，大體實現了“從搖籃到墳墓”的救濟。當然，宋代福利制度的人口覆蓋面只限於“鰥寡孤獨貧乏不能自存”的貧困群體，並非不分貧富、全民共享的國民福利。這一點需要提請注意。

先來說“搖籃”即“生”的福利。國家設立了福利機構收養、賑濟棄嬰與孤兒。北宋時，主要由綜合性福利機構如“福田院”負責收養京師汴梁的“老幼廢疾”，“廣惠倉”負責賑濟各州縣的“老幼貧乏不能自存者”。從哲宗朝開始，朝廷在全國施行“居養法”，各地設立“居養院”，收養無法自存之民，遇有被遺棄嬰兒、孤兒，也送入附近居養院養育，對嬰幼兒，“僱人乳養”；稍大一點的兒童，則“令入小學聽讀”。

南宋時，專門的兒童收養機構已遍佈天下，有“散收養遺棄小兒錢米所”、“嬰兒局”、“慈幼莊”、“慈幼局”、“及幼局”等，名稱雖異，功能則差不多。按宋人吳自牧的描述，慈幼局是這麼運作的：“官給錢典僱乳婦，養在局中，如陋巷貧窮之家，或男女幼而失母，或無力撫養，拋棄於街坊，官收歸局養之，月給錢米絹布，使其飽暖，養育成人，聽其自便生理，官無所拘。若民間之人，願收養者聽，官仍月給錢一貫，米三鬥，以三年住支。”慈幼局的效果很好，椐元人的回憶，“宋京畿各郡門有慈幼局，……故遇歲侵，貧家子女多入慈幼局。是以道無拋棄之子女。”

再來說“老”的福利。宋代收養貧困老人的福利機構也包括綜合性機構與專門的養老福利機構，“安老坊”、“安懷坊”、“安濟院”都是收養“老而無歸”者的養老院，“福田院”、“居養院”、“養濟院”等綜合性福利機構也收養孤寡老人、流浪乞丐、殘疾人士、貧困人口等。按宋人的界定，60歲以上為老人，可享有進入福利機構養老的權利，國家給他們的養濟標準一般為每人每日一升米，10文錢。對80歲以上的居養老人，政府還有額外補助，另給大米及柴錢，90歲以上老人每日有醬菜錢20文，夏天給布衣，冬季給棉衣。

還有“病”的福利。宋代收養、治療孤苦貧困病人的專門機構主要是“安濟坊”。中國歷史上最早的福利醫院由蘇軾創立。北宋元祐年間，“蘇文忠公知杭州，以私帑金五十兩助官緡，於城中置病坊一所，名‘安樂’，以僧主之，三年醫愈千人。”其後，病坊更名為“安濟坊”。崇寧元年（1102），朝廷詔令全國各路遍置安濟坊；大觀四年（1110），又頒行“安濟法”：凡戶數達到千戶以上的城寨，均要設立安濟坊，凡境內有病臥無依之人，均可送入安濟坊收治。安濟坊“宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。又作廚舍，以為湯藥飲食人宿舍。”即實行病人隔離制，並提供湯藥、伙食。

此外，天下州縣又廣設施藥局、惠民局，類似於官營的平價大藥店，通常以低於市場價的價錢出售藥品，或免費向貧病之人施藥，如建康府的惠民藥局，“四鋪發藥，應濟軍民，收本錢不取息”；臨安府的施藥局，“來者診視，詳其病源，給藥醫治”，“民以病狀投局，則畀之藥，必奏更生之效”；又有和劑藥局，以市場價的三分之二出售成藥，“其藥價比之時直損三之一，每歲糜戶部緡錢數十萬，朝廷舉以償之，祖宗初制，可謂仁矣”。

“從搖籃到墳墓”，人生的歸宿最終都是墓冢，那麼來看看“墳墓”即“死”的福利。宋代之前，歷代也有設義冢助葬貧民、流民之舉，但制度化的福利性公墓體系則是在宋代才形成的，此即“漏澤園”制度。漏澤園先是設於京師汴梁，北宋真宗年間，朝廷在“京畿近郊佛寺買地，以瘞死之無主者。瘞屍，一棺給錢六百，幼者半之”。到了神宗朝，政府又正式下詔：“令逐縣度官不毛地三五頃，聽人安葬。無主者，官為瘞之；民願得錢者，官出錢貸之；每喪毋過二千，勿收息。”建炎南渡之後，宋高宗也下詔要求臨安府及諸郡復置漏澤園，整個南宋時期，各地普遍都設立了這種福利性公墓。

放在中國歷史上，宋王朝建立的貧民福利制度，也是最為發達的，不但超越了之前的漢唐，而且，即便是後來的元明清，也未能追上宋代的福利水平。

“過度福利”

正如我們在一些福利國家所看到的情形，蔡京政府的福利政策在推行過程中也誘發了“過度福利”的問題。宋徽宗的詔書一再指出過這個問題。

大觀三年（1109）四月，宋徽宗在一份手詔上說：“居養、安濟、漏澤，為仁政先，欲鰥寡孤獨養生送死各不失所而已。聞諸縣奉行太過，甚者至於許供張，備酒饌，不無苛擾。”有些州縣的福利機構為救濟對象提供酒饌，待遇不可謂不優厚。皇帝要求有司糾正這股“過度福利”之風：“立法禁止，無令過有姑息。”

次年，即大觀四年八月，徽宗重申：“鰥寡孤獨，古之窮民，生者養之，病者藥之，死者葬之，惠亦厚矣。比年有司躡望，殊失本指。至或置蚊帳，給肉食，許祭醮，功贈典，日用即廣，縻費無藝。”詔令各州縣停止福利擴張與靡費鋪張，除了居養院、安濟坊、漏澤園之外，不要自行設置其他的福利機構。

十年後，即宣和二年（1120）六月，宋徽宗再次下詔批評了居養院、安濟坊、漏澤園“資給過厚”的做法：“居養、安濟、漏澤之法，本以施惠困窮。有司不明先帝之法，奉行失當，如給衣被器用，專顧乳母及女使之類，皆資給過厚。常平所入，殆不能支。”居養院與安濟坊不但免費提供一切日常用具，還替接受救濟的人僱請了乳母、保姆與陪護，以致政府的財政撥款入不敷出。

《嘉泰會稽志》也記載說，“居養院最侈，至有為屋三十間者。初，遇寒惟給紙衣及薪，久之，冬為火室給炭，夏為涼棚，什器飾以金漆，茵被悉用氈帛，婦人、小兒置女使及乳母。有司先給居養、安濟等用度，而兵食顧在後。”

這種“縻費無藝”的“過度福利”，顯然跟制度缺陷、監管不力造成的“福利腐敗”並非同一回事。宋代的福利機構當然存在著不同程度的腐敗問題，不過那是另一個話題了。我們現在看到的宋代“過度福利”，與其說是宋朝福利機構的腐敗，毋寧說是蔡京政府施政偏好的體現。

蔡京是熙寧變法中新黨領袖王安石的繼承人。北宋新黨是一個有著鮮明左派風格的派系，他們推動變法的目標之一便是“振乏絕，抑兼併”，希望運用國家的強制力與財政資源，救濟貧困人口，抑制兼併，防止貧富分化懸殊。這樣的主張，跟歐美左翼政黨並無二致。而與新黨對立的舊黨，則更加註意對富民階層的財產權保護，如蘇轍認為：“州縣之間，隨其大小皆有富民，此理勢之所必至。所謂‘物之不齊，物之情也’。”貧富分化，乃天經地義，你王安石憑什麼打著救濟貧民的旗號剝奪富民的財產？所以小蘇痛罵王安石：“王介甫小丈夫也。不忍貧民而深疾富民，志欲破富民以惠平民，不知其不可也。”其政見與今日右翼政黨如出一轍。

蔡京拜相執政之年，宋徽宗將年號“建中靖國”改為“崇寧”，即意味著君臣宣告終止之前調和左右的折中政治，恢復熙寧變法的左翼路線。蔡京政府也確實以“振乏絕，抑兼併”為己任。蔡氏曾經告訴徽宗：“自開阡陌，使民得以田私相貿易，富者恃其有餘，厚立價以規利；貧者迫於不足，薄移稅以速售，而天下之賦調不平久矣。”表達了對貧富差距與社會不公的關切。後來蔡京下臺，接任的宰相王黼“陽順人心，悉反蔡京所為”，其中就包括“富戶科抑一切蠲除之”，也反證了蔡京執政時實行過“科抑富戶”的左翼政策。

因此，我們不必奇怪，為什麼蔡京一上臺執政，居養院、安濟坊、漏澤園的建設便迅速在全國鋪開，乃至出現“過度福利”。而當蔡京罷相時，宋朝的福利制度又會發生收縮，如大觀四年、宣和二年，皇帝下詔糾正“過度福利”，都是蔡京罷相之時。

蔡京辭官退休之後，就再也不見有“過度福利”的記載了。不過南宋時，杭州市民享受到的福利待遇，也是非常優厚的。

“養懶漢”

我們現在都說，優厚的福利制度下，很容易“養懶漢”。在蔡京執政之際、北宋福利制度迅速擴張的時期，確實出現了“養懶漢”的問題，比如一些州縣的居養院和安濟坊，由於政府提供的生活條件非常不錯，“置蚊帳，給肉食”，甚至還有保姆、做家政的阿姨，所以便有“少且壯者，遊惰無圖，廩食自若，官弗之察，弊孰甚焉”，在居養院或安濟坊中賴著不走，白吃白喝白睡。

許多到過西歐國家旅遊的人都會發現，高福利制度已經深刻塑造了西方人的生活方式與生活節奏：每天工作幾小時，要麼就成天曬太陽，經常休假旅遊，大街上很少看到行色匆匆的上班族。這種圖享樂、慢節奏的生活風氣，也出現在南宋時的杭州社會。

《夢粱錄》記載說，杭州西湖一帶，“湖山遊人，至暮不絕。大抵杭州勝景，全在西湖，他郡無此，更兼仲春景色明媚，花事方殷，正是公子王孫，五陵年少，賞心樂事之時，詎宜虛度？至如貧者，亦解質借兌，帶妻挾子，竟日嬉遊，不醉不歸。此邦風俗，從古而然，至今亦不改也”。終日遊玩的人，不但有“公子王孫、五陵年少”這等富貴子弟，還有“解質借兌”（類似於今日城市剛剛興起的“貸款旅遊”）的城市貧民。

《夢粱錄》又載，端午時節，“其日正是葵榴鬥豔，梔艾爭香，角黍包金，菖蒲切玉，以酬佳景。不特富家巨室為然，雖貧乏之人，亦且對時行樂也。”

這些貧乏的市民為什麼能夠“對時行樂”，乃至敢於“解質借兌，帶妻挾子，竟日嬉遊”？不怕餓死麼？不怕。因為南宋杭州市民享受到的福利非常豐厚。

據《西湖老人繁勝錄》，“朝廷每歲常例，散軍民賑濟，不時以米賑濟糶。州府又散燈油於開張店舍。安撫提領支犒舞者錢酒蠟。府主例散客店內錢。帝輦驕民，常沾聖恩，不時皇后殿散新錢，俱無科役保用之擾。”

《武林舊事》的記錄更詳細：“都民素驕，非惟風俗所致，蓋生長輦下，勢使之然。若住屋則動蠲公私房賃，或終歲不償一鈈。諸務稅息，亦多蠲放，有連年不收一孔者，皆朝廷自行抱認。諸項窠名，恩賞則有‘黃榜錢’，雪降則有‘雪寒錢’，久雨久晴則又有‘賑恤錢米’，大家富室則又隨時有所資給，大官拜命則有所謂‘搶節錢’，病者則有施藥局，童幼不能自育者則有慈幼局，貧而無依者則有養濟院，死而無殮者則有漏澤園。民生何其幸歟。”

從這些宋人記錄，我們可以知道，南宋杭州市民所享受到的政府福利（私人慈善不計在內）包括：免服科役，減免賦稅，經常蠲免房屋租金；遇上大節慶，政府會發“黃榜錢”，碰上大雪天，發“雪寒錢”，久雨久旱則發放“賑恤錢米”；貧困的病人可到施藥局免費診治取藥，被遺棄的孤兒會收養入慈幼局，貧而無依之人送入養濟院養老，死而無殮者安葬在漏澤園；商店開張之日可以向杭州政府領取燈油蠟燭，杭州街頭的藝術工作者也能夠獲得政府的補助。

——換成你生活在這樣的福利制度下，即使身無分文，也是敢“貸款旅遊”，帶著老婆孩子玩個痛快的。對不？

“貧者樂而富者擾”

福利制度看起來很誘人，但天下沒有免費的午餐，羊毛最終出在羊身上，不是出在這群羊身上，便是出在那群羊身上。宋政府維持居養院、安濟坊、漏澤園等福利機構運轉的經費，有幾個來源：左藏庫，即國家財政撥款；內藏錢，皇室經費的資助；公田的租息收入；國營商業機構的收入，比如“僦舍錢”，即官營貨棧的租金收入；常平倉的利息錢米。其中常平倉的息錢為大頭。如果“常平所入，殆不能支”，通常就只能挪用其他用途的財政款項或者增加稅收了。

陸游的《老學庵筆記》記述了崇寧年間各州縣傾財政之力辦理福利救濟的情形：“崇寧間初興學校，州郡建學，聚學糧，日不暇給。士人入辟雍，皆給券，一日不可緩，緩則謂之害學政，議罰不少貸。已而置居養院、安濟坊、漏澤園，所費尤大，朝廷課以為殿最，往往竭州郡之力，僅能枝梧。諺曰：‘不養健兒，卻養乞兒。不管活人，只管死屍。’蓋軍糧乏，民力窮，皆不問，若安濟等有不及，則被罪也。”以蔡京政府的施政偏好，救濟貧民的福利支出優先於軍費開銷。軍糧缺乏，可以容忍；濟貧不力，則會被問責。

這並非陸游的虛構，因為徽宗的詔書可以佐證。宣和二年六月十九日，皇帝詔曰：居養院、安濟坊、漏澤園救濟過度，“常平所入，殆不能支。天下窮民飽食暖衣，猶有餘峙；而使軍旅之士稞食不繼，或至逋逃四方，非所以為政之道”。難怪當時的民諺要譏笑蔡京政府“不養健兒，卻養乞兒”。

這是佔用財政撥款的情況。宋徽宗的詔書還提到因“過度福利”而導致民間稅負加重的問題：大觀三年四月二日，皇帝手詔：“聞諸縣奉行（福利救濟）太過，甚者至於許供張，備酒饌，不無苛擾。”這裡的“苛擾”，便指政府增稅，騷擾民間。《宋史·食貨志》也稱，蔡京時代的居養院、安濟坊、漏澤園“糜費無藝，不免率斂，貧者樂而富者擾矣”。“率斂”也是增稅的意思。由於宋代的賦稅主要由富戶承擔，而福利機構的救濟對象為貧民，所以便出現“貧者樂而富者擾”之譏。

洪邁《夷堅志》中有一則“優伶箴戲”的故事，辛辣諷刺了蔡京時代“貧者樂而富者擾”的福利制度。故事說，兩名伶人在內廷演出時，扮演成僧人，以類似今天對口相聲的形式調侃起宋朝人的“生老病死苦”——

問：“敢問生。”

答：“本朝京師設有太學、辟雍，外郡即使是下州偏縣，凡秀才讀書，都有朝廷給予助學補貼，華屋美饌。科考中式，上可以為卿相。國家給予‘生’的福利，沒得說。”

問：“敢問老。”

答：“從前老而孤獨、貧困，必淪溝壑。今各地設立孤老院，養之終身。國家給予‘老’的福利也沒得說。”

問：“敢問病。”

答：“今人不幸而得病，家貧不能拯療，於是有安濟坊，使之存活，免費差醫付藥，責以十全之效。國家對‘病’的福利也是沒得說。”

問：“敢問死。”

答：“死者，人所不免，唯窮民無所歸葬，如今朝廷擇空隙地為漏澤園，無以殮，則與之棺，使得葬埋，春秋享祀，恩及泉壤。國家對‘死’的福利也沒得說。”

問：“敢問苦。”

這時，應答的伶人“瞑目不應”，露出傷感的表情，“促之再三”，才皺眉答道：“只是百姓一般受無量苦。”

伶人想告訴皇帝，政府為維持龐大的福利支出，變著法子加稅，已經使老百姓“受無量苦”了。看演出的宋徽宗聽後，“惻然長思”，倒也沒有怪罪譏諷時政的伶人。

如今看來，“過度福利”固然不可取，也極容易造成一系列不良後果，今日的希臘危機即是明證；但是，有一個道理我認為也需要指出來：“過度福利”好比是“營養過剩”，一個營養不良的人是不應該擔心營養過剩的；如果因為擔心營養過剩而不肯吃肉，那就是跟“因噎廢食”差不多的愚蠢了。

宋人的態度比較務實——既不齒於蔡京的為人，也抨擊過“資給過厚，致侵擾行戶”的“過度福利”，但對蔡京政府推行的福利制度本身，卻是很讚賞，朱熹說：崇寧、大觀之間，“始詔州縣立安濟坊、居養院，以收恤疾病癃老之人，德至渥矣。”甚至有宋人相信，蔡京為六賊之首，獨免誅戮，乃是因為他執政之時，“建居養、安濟、漏澤，貧有養，病有醫，死有葬，陰德及物所致”。可見宋人只是反感“過度福利”，並不拒絕福利制度。