拐點：2021年美國預算案中“導彈防禦打擊”重大調整

2021年度國防預算要求的一個特點是，它突出了為“導彈防禦和打擊”計劃撥款203億美元。這一類別不僅包括導彈防禦局（MDA）和空間數據發展局（SDA）、國防高級研究計劃局（DARPA）以及一些軍事部門的傳統導彈防禦工作，還包括歷史上與戰略預警有關的活動，以及在導彈發射前擊敗導彈的計劃，特別是通過高超音速打擊。儘管這些計劃遠未實現，但它反映了美國採取更全面和綜合的辦法對付各種導彈威脅的願望。

最實質性的改變涉及地面中段防禦（GMD）的重新定位。其中包括取消重新設計的殺傷車（RKV），開始研製下一代攔截機（NGI），以及無限期推遲兩部國土防禦雷達。NGI代表著一種試圖發展更強大的本土彈道導彈防禦能力的努力。國會和行政部門都對NGI的初步計劃表示懷疑，特別是最初計劃的2030年交付日期。國會已經推動了替代性的臨時解決方案，包括升級目前部署的殺傷車輛。導彈防禦局提議發展宙斯盾和終端高空區域防禦（THAAD）系統，以支持分層國土防禦，這一現象與MDR關於“跨區域”導彈防禦的表述相呼應。（圖1）

圖1 THAAD、GMD和Aegis預算，2016-2025年

NGI的首次亮相伴隨著巨大的資源轉移。儘管美國國防部負責研究和工程的副部長邁克爾格里芬博士（Michael Griffin）和其他人過去曾呼籲MDA要加強其對先進技術的嘗試，但2021年的預算似乎將MDA推向了相反的方向。預算減少了高超音速防禦的經費，並將MDA的定向能計劃全部取消。儘管國會通過了明確的立法和撥款，要求導彈防禦局開發天基導彈跟蹤層的傳感器有效載荷，但預算再次試圖將其開發工作從導彈防禦局轉移到空間數據發展局。考慮到SDA的新特性及其不確定的未來，將傳感器有效載荷從一個以導彈防禦為中心的組織轉移到一個任務範圍更廣的組織可能會危及其根本任務。如果擬議的2021年預算變動保持不變，他們將加速推動MDA減少先進技術研發，而轉向過多的採購。這種轉變將對較大的導彈防禦企業產生長期的負面影響。預算的另一個特點是，隨著陸軍和海軍的投資從研發轉向採購和部署，各軍種自己的防空和導彈防禦計劃日趨成熟。

這些變化和其他變化代表著導彈防禦事業的一個轉折點，其特點是政策、態勢、計劃和體制的不確定性與過去十年的任何時候一樣多。

導彈防禦與打擊

2021年提交的預算包括203億美元，用於所謂的“導彈防禦與打擊”活動。這個數字包括由導彈防禦局和軍事部門資助的傳統導彈防禦計劃，但也包括與戰略導彈預警有關的計劃，以及在發射前應對導彈威脅的某些計劃，包括高超音速打擊和網絡攻擊（圖2）。這一數字起初似乎是對2020年國防部導彈防禦和打擊所需136億美元的顯著推動，但這更是因為報告的統計方法發生了變化。使用這一新的會計方法，2021年的申請實際上比2020年的215億美元（當年的美元）下降了5.6%。

圖2 2021年預算中導彈防禦與打擊

導彈防禦局

導彈防禦系統最重要的部分仍然在導彈防禦局。MDA在2021年的最高預算是92億美元，比2020年的107億美元減少了14%，但與去年預算中2021年的預測非常接近（圖3）。雖然未來幾年國防計劃（FYDP）對MDA的預測連續兩年下降，但2024年和2025年分別上升到92億美元和96億美元（表1）。

圖3 2011-2025年MDA預算和FYDP趨勢

表1 2011-2025年MDA 專項撥款(in billions)

MDA的FYDP也反映了對採購的重視。隨著NGI開發的激增，MDA預計總體採購支出將從2021年的15億美元降至2022年和2023年的12億美元左右。2024年和2025年，MDA採購額每年反彈至約22億美元，與2021年的水平相比增長了49%，這一水平推動了今年的增長（圖4）。現有系統的採購是國防部2021年的三大無資金優先事項：更多的SM-3 IIA導彈、第八個THAAD電池和THAAD車輛。預計的SM-3 IIA採購是國防部2024年和2025年增長的主要驅動力。隨著過去幾年RDT&E資金的增加，預計在大多數FYDP中，MDA研發的實際價值將下降。這一趨勢反映了美國預計整個FYDP的RDT&E資金將下降13%。

圖4 MDA 預算類別, 2016-2025

洗牌

導彈防禦局最大的計劃動向與擬議的國土彈道導彈防禦計劃重組有關，RKV開發和陸基攔截器（GBI）採購被重新定向到NGI（圖5）。2021年的預算也取消了用於夏威夷和其他太平洋地區的兩個國土防禦雷達計劃。

圖5 GMD相關計劃組成, 2020-2025

NGI的初步研究和開發是2021年預算中最大的影響力運動，該預算在五年內投入48億美元。在未來五年內，採購和部署20個攔截器至少需要同樣多的資金。在幾份NGI徵求建議書（RFP）文件草稿分發給業界之後，預計很快就會有一份最終的RFP。副秘書長格里芬似乎也有意在2023年項目到期時重組整個GMD計劃的合同基礎。2019年年中發佈了一份信息請求（RFI）來收集此類重組的想法，另一份RFI可能很快就會發布。

未來五年，NGI預計將消耗MDA約14%的RDT&E賬戶。計劃中的RKV從開發到採購的過渡也沒有了。儘管2020年預算曾提議在2020年至2024年期間花費15億美元來採購20個額外的GBI，但目前在FYDP中基本上不存在GMD採購，除了過去幾年的4500萬美元（圖6）。

圖6 RKV相關項目的重新調整，2020年和2021年總統預算要求

取消RKV的決定實際上終止了在格力堡部署20個額外GBI的計劃，這是特朗普政府為數不多的新的具體計劃之一。儘管如此，導彈防禦局仍將在導彈陣地4完成20個額外的發射井的建設，它為地面系統作戰和維護創造了靈活性，並支持20個 NGI的後續部署。

NGI推出的成本、時間表和方式引發了人們對其可持續性的強烈反對和懷疑。據報道，2月11日召開的聯合需求監督委員會（JROC）會議拒絕批准對NGI的要求，顯示出對該計劃以這個速度交付的能力的擔憂。在2020年撥款過程中，國會兩黨也表達了類似的擔憂，最終約4.5億美元用於近期的GBI改進和當今殺傷性車輛的壽命延長。NGI和臨時解決方案的未來道路仍不清楚。據報道，3月10日的聯合需求審查委員會會議批准了一些修改後的要求，這些要求為早期部署提供了可能性。如果NGI交付成功，GMD採購最快可能在2026年開始。MDA的目標是在2027-2028年的時間框架內完成第一輪NGI，但這將是一個挑戰。

AEGIS和THAAD

為了避免NGI的長期計劃，2021年的預算提議發展區域導彈防禦攔截系統以支持國土防禦。該要求將調整兩個區域導彈防禦系統，即將SM-3IIA和THAAD作為一個分層防禦的基礎，以保衛祖國，直到NGI準備部署。按照國會先前的指示，導彈防禦局將在今年春天晚些時候對洲際彈道導彈目標進行SM-3 IIA測試。MDA提交的預算包括將SM-3IIA和THAAD攔截器結合起來作為國土防禦的基礎（圖7）。然而，關於這種部署的決定可能在幾年內不會作出。然而，國際導彈防禦系統（IIA）導彈的大批量採購不僅反映了其作為國土基礎的潛力，也反映了其在宙斯盾驅逐艦上和兩個歐洲宙斯盾登陸點上的計劃部署。

MDA在2021年提交的預算中包括3920萬美元，用於評估國土防禦宙斯盾作戰系統（ACS）的升級。如果以宙斯盾為基礎的底層繼續進行，它可以配置在部署於海岸外的船隻周圍，或改進的宙斯盾登陸點。計劃在國土導彈防禦任務中使用更多的宙斯盾彈道導彈防禦艦，可能會與海軍產生緊張關係，海軍已經表示擔心彈道導彈防禦行動對艦隊造成的壓力

圖7 Aegis BMD計劃組成部分，2016-2025年

MDA還提出了1.39億美元的新開發計劃，以修改用於國土防禦任務的THAAD系統。對THAAD的這些改進還包括過去的增程攔截器概念，但導彈防禦局局長Jon Hill副上將表示，導彈防禦局將評估其他選擇，如改進的導引頭或改道增強。Hill強調了大氣層內攔截在剝離某些反制措施方面的優勢，指出將THAAD和SM-3分層在一起的好處。

圖8 THAAD 計劃組成, 2016-2025

今年的另一個重大變化是無限期推遲了對夏威夷和太平洋其他地區國土防禦雷達的撥款。來自當地選區的反對意見已經推遲了原定用於瓦胡島的夏威夷雷達，並促使人們考慮將其重新部署到考艾島。這兩個雷達的延遲再次引起人們對太平洋的中段跟蹤缺口的懷疑。儘管夏威夷雷達的資金據報被轉用於其他傳感器，以支持分層國土防禦，但太平洋雷達的成本節約似乎被轉用於導彈防禦組合之外的“其他國防部優先事項”。中期差距的近期解決方案包括延長海上X波段雷達。然而，夏威夷的防禦可能需要一些額外的傳感器，這可能意味著THAAD電池的返回或太平洋導彈靶場設施的運行激活，作為一種帶有SPY-1或TPY-2雷達的宙斯盾登陸。然而，夏威夷的防禦可能需要一些額外的傳感器，這可能意味著將一個薩德電池或太平洋導彈靶場設施作為宙斯盾形式，其SPY-1或TPY-2雷達的運作激活。另一個選擇可能是調整船隻的旋轉，以使用宙斯盾船隻保衛島嶼。MDA計劃在2020年部署其遠程識別雷達（LRDR），2022年開始全面運行，這將提高總體覆蓋率，但不會縮小夏威夷防禦的差距。國防部長指導的INDOPACOM總體傳感器體系結構研究應分析這些以及空基替代方案。

太空傳感器在哪裡？

2021年的預算更新了有關發展導彈防禦先進技術的更廣泛的體制問題。空間傳感器層感覺最為明顯。2020年的預算試圖將傳感器的開發從MDA轉移到SDA，但國會卻回擊，堅持在2020年的國防授權法案（NDAA）中，MDA將被授予開發高超音速和彈道跟蹤空間傳感器（HBTSS）的領導權。儘管HBTSS在特朗普政府的2020年預算提案中獲得的資金微不足道，但國會在2020年撥款法案中為HBTSS提供了1.08億美元的資金，這是MDA無資金需求中確定的全部金額。

儘管有這個明確的要求，在2021年預算中，MDA依然沒有收到HBTSS的資金。相反，格里芬副部長選擇將傳感器開發轉移到SDA。眾議院軍事委員會戰略部隊小組委員會的初步聽證會表明兩黨對這一舉措感到擔憂。小組委員會主席吉姆·庫珀（Jim Cooper，D-TN）在開幕詞中說：“空間傳感器層資金不足，儘管有國會的指示，但還是交給了新生的空間發展局。”。“我喜歡格里芬，但他應該在作出決定前回到我們身邊和我們談談，”邁克·羅傑斯說。

雖然SDA的預算論證文件缺乏HBTSS的詳細信息，但研究、工程和空間技術開發項目組成範圍表明，該項目可能有一個比較好的資金狀況（圖9）。然而，除了對SDA作為一個機構的未來提出更廣泛的問題外，目前尚不清楚SDA是否計劃以相關速度進行高超音速和彈道導彈跟蹤。根據國防部2021年預算概覽，國防部計劃投資9960萬美元用於天基導彈跟蹤，比2020年撥款減少約10%。直到2023年才計劃進行某種形式的演示。Hill副上將證實，MDA將與SDA在HBTSS上密切合作，資金將提供給MDA執行。

圖9 2016-2025年全防禦導彈防禦空間計劃

雖然SDA的總體資金狀況似乎令人鼓舞，但有理由懷疑將SDA用於傳感器開發是否明智。SDA成立於2019年3月，作為一個收購和開發機構仍處於起步階段。另一個不確定的來源是SDA計劃在2022年移交給太空部隊，這可能會影響其在國防組織中迅速獲取能力。即使在今天，SDA的大部分快速收購仍依賴於中間層收購（MTA）機構，而最近的政策指導可能會放緩這一機制。導彈防禦局已證明其有能力利用其更靈活的獲取權限來開發、部署和操作衛星，包括空間跟蹤和監視系統（STSS）演示和商業託管的天基殺傷評估（SKA）有效載荷。

天基傳感器的另一個令人關注的趨勢是，該計劃可能失去其多任務需求。SDA和新生的太空部隊都有廣泛的任務，不會像MDA那樣以導彈防禦為中心。國防部預算概述似乎反映了對轉移重型戰車有可能會削弱其導彈防禦任務的疑慮，該預算概述指的是國防部“開發和演示高超音速跟蹤層”的努力。從HBTSS取出“B”並降低空間傳感器層的等級，可能是丟了西瓜揀芝麻。最終可能需要更多的時間和投資在第二個天基或陸基傳感器架構上來應對彈道威脅。

高超聲速防禦能力及技術

追蹤高超聲音速導彈的能力即使在進行戰略預警時也將很有用，但攔截它們還需要攔截器和指揮控制系統。2020年MDA無資金需求（UFR）清單包括用於高超聲速防禦的約7.2億美元，這表明儘管該計劃對資金的需求很大，但到目前為止還沒有兌現。國會在2020年撥款中增加了一部分，使MDA的高超音速防禦撥款總額接近4億美元，另外還有4000萬美元用於先進技術開發。MDA的2021年UFR清單包括用於高超音速防禦的2.24億美元，主要用於區域滑翔階段武器系統（圖10）。如果在2021年撥款未獲資助的優先項目，其資金狀況將與2020年相當。

圖10 超音速國防預算，2018-2025年

高超聲音速防禦不是唯一前景令人失望的先進技術項目。2021年的預算還取消了MDA的“定向能演示”項目，有效地結束了其對推進階段導彈防禦的投資。如果該局其他地方的定向能研究獲得有希望的應用，可以恢復導彈防禦局的工作，以開發特定任務的能力。另一個計劃可能會擠出預算並進入未獲資助的優先事項清單，這是國土巡航導彈防禦系統的指示和警告。為了支持這項任務，UFR清單確定了3,920萬美元，用於將現有傳感器集成到C2BMC系統。

不斷增長的AMD

在過去的幾年裡，空軍和導彈防禦在幾個軍種中重新受到關注，尤其是對於那些沒有達到美國國防部傳統重點的低層空中威脅。服務項目的處理重點是現代化，即採購和RDT&E。這些領域的綜合服務支出從2020年的77億美元增長到93億美元，增長了20%。尤其是陸軍和海軍的預算，反映了從最近的RDT&E投資到FYDP期間增加採購的轉變。

陸軍項目

自從美國陸軍宣佈防空和導彈防禦為其六大現代化重點之一以來，其預算一直在穩步增長。2021年，陸軍投入33億美元用於防空和導彈防禦現代化，比2020年的29億美元增加了16%。儘管FYDP預計這些投資將持平，但防空和導彈防禦開支從未低於30億美元。

多年來，愛國者一直是陸軍防空和導彈防禦採購的主要推動者。美國陸軍計劃在2021年斥資8.47億美元購買導彈分段增強（MSE）攔截器和其他元件升級，預計2023年這一數字將增至16億美元（圖11）。然而，在下一個FYDP中，陸軍採購開始多樣化。隨著RDT&E項目的減少以及機動近程防空（M-SHORAD）和綜合防空和導彈防禦作戰指揮系統（IBCS）等項目採購的增加，最近的研發投資似乎正在獲得回報。多樣化和層次化的防空能力對於來自大國的複雜和綜合攻擊具有新的重要性。值得注意的是，陸軍2021年的愛國者預算中有1.77億美元屬於海外應急行動（OCO）賬戶，M-SHORAD也有1.58億美元。

圖11 陸軍 AMD 採購佔比 2016-2025

考慮到間接火力防護能力（IFPC）計劃的延遲，陸軍繼續計劃購買兩個防空火箭作為臨時解決方案。IFPC的目的是防禦固定和半固定目標，使其免受巡航導彈和其他空中攻擊。預算預測反映了IFPC目前的不確定性。在2019年花費約2億美元支持初步能力後，IFPC採購在2020年降至約900萬美元，反映出對該項目的重新評估和重新定位。2021年IFPC的需求反彈至1.06億美元，但這一數字僅為2020年預算的一半。

美國陸軍在防空和導彈防禦方面的首要任務仍然是IBCS，這是一個將不同的傳感器和攔截器連接成單一火控網絡的系統。陸軍2021年2.02億美元的請求將用於將兩個愛國者營轉變為IBCS系統，作為低速率初期生產的一部分。從2020年開始，IBCS採購預計將在未來幾年增加，計劃在2022年初步具備作戰能力。IBCS推動了陸軍防空和導彈防禦系統的總體RDT&E下降，從2020年的14億美元高點下降到2025年的8.46億美元（圖12）。最近被授予低層空中和導彈防禦傳感器（LTAMDS）雷達將是未來幾年最大的RDT&E元件。由於計劃在2022年具備初步運作能力，其部分資金也可能很快轉入採購賬戶。

圖12 陸軍 AMD RDT&E佔比 , 2016-2025

IFPC的估計也顯示了類似的方法：RDT&E資金在2020年至2022年間短期激增，隨後在2023年至2025年間急劇下降。美國陸軍繼續評估RDT&E是否會為巡航導彈防禦追擊美國工業發射和攔截系統，或者是否會使用“鐵穹”發射和攔截系統。陸軍計劃在2023年實現IFPC有限的作戰能力，在2025年過渡到新系統的採購。在FYDP即將結束時，RDT&E將大幅擴張，支持陸軍計劃部署後續版本的系統，以取代現有的臨時解決方案。根據陸軍的證明文件，這筆資金將用於開發一套短程防空方案，包括定向能系統、新的動能攔截器和使其更具遠征能力。

海軍項目

美國海軍在提交的2021年預算中繼續進行穩定的防空和導彈防禦投資。由於其艦載系統的採購與其造船預算緊密耦合，跟蹤海軍採購的防空和導彈防禦專用資產很困難。宙斯盾武器系統（AWS）和協同作戰能力（CEC）等組件不獨立列出FYDP數據。至於阿利伯克驅逐艦，海軍主要的空中和導彈防禦平臺，2021年FYDP項目進行削減。這些計劃可能會根據2020年初的海軍部隊結構評估而改變。

海軍攔截器採購在2021年的預算申請中有顯著增長。海軍估計增加了對各種攔截導彈的資助，包括標準導彈-6（SM-6）、對舊的標準導彈-2（SM-2）導彈的改進、改進的海雀導彈（ESM）和海軍陸戰隊陸基防空（GBAD）計劃的攔截導彈（圖13）。從2021年到2025年，海軍和海軍陸戰隊對這四個攔截器的採購額將從8.41億美元增長到19億美元，增長123%。這一趨勢反映了海軍採購反艦導彈的增加。

圖13 2016-2025年海軍和海軍陸戰隊截擊機採購組成

海軍還估計其防空和導彈防禦的RDT&E將超過FYDP。這種下降很大程度上是由於RDT&E降低和SM-6的採購增加（圖14）。在2023年，海軍計劃測試其第一個SM-6 Block IB，一個新的全21英寸的擴展範圍版本。

圖14 海軍和海軍陸戰隊AMD RDT&E組成，2016-2025

空軍和太空部隊

在五角大樓對導彈防禦打擊的解釋中，空軍和太空部隊主要通過與導彈發射探測和戰略預警相關的項目來進行導彈防禦，這與需要跟蹤和識別的導彈防禦特定任務有所不同。這裡統計的許多項目已經轉移到新建立的太空部隊，包括下一代高空持續紅外（OPIR）系統和傳統預警雷達（EWRs）。事實上，超過80%的太空部隊在導彈防禦方面的預計投資都與下一代OPIR跟蹤系統有關。美國空軍計劃在2021年為下一代OPIR計劃投資23億美元，以加速部署計劃取代天基紅外系統（SBIRS High）星座的新型衛星。太空部隊還負責維護阿拉斯加的EWRs和COBRA DANE雷達，因為這些雷達也有助於空間態勢感知。隨著更新的OPIR和其他衛星上線，太空部隊有可能融合和整合他們的信息，為導彈防禦火力控制提供作戰支持。然而，另一個變化出現了，在推進階段的導彈防禦領域，美國空軍預算文件不再像2020年那樣提及導彈防禦。

高超聲速打擊

導彈防禦打擊的資金的另一類是打擊方面，它主要包括在發射前和發射後可能整合成整體姿態的快速打擊行動方案。據報道，在2021年的預算請求中，導彈打擊活動據說包括32億美元。儘管如此，此請求的某些組成很難逐項列出，因為它們包括網絡攻擊或其他難以在更廣泛的項目中隔離的能力。本文的分析重點是高超音速打擊單元。

如表所示，2021年的預算繼續保持著高超音速武器預算近25億美元的顯著增長（圖34-15）。2021年的要求也延續了隨著技術成熟，將高超音速武器投資從國防賬戶轉移到軍事服務的趨勢。2020年，國會撥款1億美元，通過設立一個聯合高超音速過渡辦公室來促進這一進程，儘管2021年提交的報告沒有繼續資助這一計劃。

圖15 國防部高超聲速武器 RDT&E, 2016-2025

其中一個值得注意的決定是，美國空軍決定取消高超音速常規打擊武器（HCSW），但繼續研究空射快速反應武器（ARRW）高超音速導彈，該導彈於2019年6月首次試射，目標部署日期為2022年。儘管在技術上取得了重大進展，而且HCSW的部署日期也提前了，但空軍對ARRW的選擇還是與機身的尺寸以及容量等有關，可能需要至少兩倍的ARRW裝載到給定的平臺上。

在FYDP中，最大的資金來源是陸軍的遠程高超音速武器（LRHW）和海軍的常規快速打擊（CPS），它們共用一個滑翔體。美國陸軍計劃在2023年部署第一批實驗性的低輻射重武器，海軍隨後將2028年的目標定為其CPS導彈在弗吉尼亞級攻擊潛艇上的初始作戰能力。

除了高超音速打擊外，陸軍和海軍繼續研發短程攻擊導彈，這些導彈擁有導彈打擊的應用。在削減預算後，陸軍在2021年提交的預算中取消了移動中程導彈。這使得LRHW成為其主要的遠程打擊平臺，除了戰略加農炮和短程精確打擊導彈（PrSM）。海軍陸戰隊首次採購了48枚戰斧導彈，據推測是用於陸基。

過渡時期

在推出2021年預算時，五角大樓的許多聲明強調，國防部打算“不可逆轉地實施國防戰略”。在國防部的防空和導彈防禦以及高超音速打擊的需求信號中，這一特徵可能是準確的。但它的一些標誌性投資（尤其是對國土導彈防禦系統的投資）引發的問題表明，2021年的預算請求反映了一個更具不確定性而非不可逆轉性的時刻。這種不確定性在先進技術領域尤其明顯，其中大部分已經從MDA中移除。雖然NGI獲得了可觀的資金，但目前人們對高超音速防禦、本土巡航導彈防禦、定向能、空間傳感器層以及大型導彈防禦企業的未來仍存有相當大的疑問。

閱讀更多 明日情報 的文章

關鍵字: 彈道導彈 防禦 投資