2019年5月以來，海灣地區局勢持續緊張。美伊衝突升級是引發海灣地區不穩定的主要根源。而特朗普政府在伊朗問題上重新迴歸強硬路線，單方面退出伊朗核問題全面協議，並對伊採取“極限施壓”，則是美伊關係再度惡化的根本原因。伊朗核問題已取代敘利亞戰爭等地區熱點問題重新成為中東地區焦點。
伊朗核問題本質上是美伊關係問題
伊朗核問題由來已久
20世紀50年代，伊朗開啟核能源開發活動，並在當時得到了美國及德國的技術支持。1979年伊朗伊斯蘭革命後，隨著美伊關係由盟友轉向敵對，美國對伊朗核發展計劃的態度發生逆轉。冷戰結束後，伊朗重啟核計劃，引發美國強烈關注，伊朗核問題隨之浮出水面。伊朗核問題雖是國際核不擴散的重要議題之一，但本質上是美伊關係問題。2001年“9·11”事件發生後，伊朗問題及其連帶的大規模殺傷性武器問題在美國國家安全戰略中的地位持續抬升，伊朗核問題開始上升為美伊關係中的主要矛盾。圍繞核問題，近20年來美伊持續展開激烈交鋒。美國以防止核擴散為由，對伊實施全方位制裁，甚至以動用武力相威脅。小布什政府時期，美國更是向伊發出了政權更迭的威脅。2003年，在英、法、德三國外長斡旋調解下，伊朗宣佈暫停鈾濃縮活動並正式簽署《不擴散核武器條約》附加議定書。但隨著2005年伊朗強硬派人士內賈德就任總統，伊朗宣佈重啟濃縮鈾計劃，並在離心機研製和生產、高丰度濃縮鈾提煉、完整核燃料循環系統建設等方面不斷取得突破性進展。作為回應，美國進一步對伊採取強硬政策。2006—2014年間，美國推動聯合國安全理事會接連通過10個涉伊朗核問題決議，加大對伊制裁。此間，受伊朗核問題影響，中東地區局勢不穩定性和不確定性成為常態，伊朗核問題愈發成為影響該地區乃至全球穩定的重大安全問題。
美伊關係“一波三折”導致伊朗核問題複雜難解
奧巴馬連任及魯哈尼上臺為美伊關係緩和提供了契機。2013年1月，時任美國總統奧巴馬開啟第二任期，加速美國全球戰略調整，並積極實施“亞太再平衡”戰略。奧巴馬決心緩和與伊朗關係，加速伊朗核問題談判，希望藉此擺脫“中東泥潭”，以便全力聚焦中國及亞太地區。同年6月，溫和派教士魯哈尼當選伊朗總統。為擺脫因長期遭受制裁而導致的經濟困境，魯哈尼希望改善與西方關係。在此背景下，伊朗核談判重啟。2015年7月，伊朗核問題全面協議（JCPOA）達成。同年10月，協議正式生效。聯合國安理會隨之通過決議核准了該協議，並同意取消對伊制裁。隨著伊朗核問題全面協議的達成，美伊關係實現轉圜，並推動了中東地區局勢的緩和，這標誌著困擾地區多年的伊朗核問題終於告一段落。伊朗核問題全面協議的達成不僅有力維護了國際核不擴散體系，而且在維護中東地區安全歷史進程中也是一個重要的里程碑事件。伊朗核問題全面協議是多邊主義重要成果，是通過政治外交手段解決地區和國際熱點的典範。為此，伊朗核問題全面協議受到了國際社會的普遍歡迎和支持。
然而，2017年1月美國總統特朗普上臺後，伊朗核問題再度升溫，導致中東地區局勢重趨緊張。特朗普及其核心安全團隊具有強烈反伊情結和意識形態，對奧巴馬的伊朗政策持完全否定態度，批評伊朗核問題全面協議是“史上最糟糕協議”，主張對伊採取強硬政策。2018年5月8日，特朗普宣佈退出伊朗核問題全面協議。之後，特朗普政府接連加碼對伊制裁。同年8月，美國重啟在金融、金屬、礦產、汽車等非能源領域的對伊制裁措施。11月，美國又重啟在能源和銀行等領域的對伊制裁，從而全面恢復了對伊制裁。2019年4月，美國宣佈將伊朗伊斯蘭革命衛隊列為“恐怖組織”。5月，美國正式對伊實施“零石油出口”制裁，取消石油出口制裁豁免，同時宣佈針對伊朗鋼鐵、鋁及銅等金屬行業實施制裁。6月，特朗普又下令對伊主要石化企業實施制裁。特朗普在伊朗問題上的立場發生嚴重倒退，不僅使伊朗核問題重新成為地區焦點，也使中東地區局勢再度緊張，使得海灣地區穩定面臨嚴峻考驗。
大國博弈致使伊朗核問題複雜化
伊朗作為地區性大國，其內外政策一舉一動均對中東地區的安全與穩定有著重要影響。正因如此，伊朗核問題全面協議的達成受到了國際社會普遍歡迎。如今特朗普重拾對伊強硬路線以及單方面退出伊朗核問題全面協議，不僅使美伊關係生變，也給地區國家和國際社會帶來嚴重衝擊，引發新一輪的大國利益競爭和地緣政治博弈。
一是美國方面。奧巴馬政府時期，美國對伊朗的政策聚焦核問題，緩和與接觸是其主基調。而特朗普政府對伊朗則有一個廣泛的議程，核問題只是伊朗問題的組成部分之一，特朗普對伊政策主調是遏制和反制，甚至不排斥政權更迭。特朗普認為，伊朗核問題全面協議存在三大嚴重缺陷：其一是允許伊保留濃縮鈾能力；其二是對協議實施缺乏嚴格監督；其三是協議15年期滿後，國際社會對伊朗的核發展將失去約束。特朗普政府不僅完全拒絕伊朗核發展權利，還提出了伊朗“發展彈道導彈”“搞地區擴張”兩大罪狀。為迫使伊朗屈服和讓步，特朗普政府採取軍事恫嚇、經濟制裁、國際孤立等一系列強硬措施。經濟上，加大對伊制裁力度和精準度，尤其是阻斷伊朗石油出口，斬斷其經濟命脈，實行“極限施壓”；外交上，聯手以色列、沙特和阿聯酋等國，組建反伊國際聯盟，在敘利亞、也門、伊拉克、黎巴嫩、巴勒斯坦等地對伊實施全面遏制和反擊；軍事上，向地區增派美軍，加強對海灣盟友的軍售和軍援，籌建維護波斯灣“航行自由”軍事聯盟，對作為伊地區盟友的武裝組織進行軍事打擊（如黎巴嫩真主黨、胡塞武裝、什葉派民兵等），並將伊斯蘭革命衛隊列為“恐怖組織”。但是，特朗普的伊朗政策與其全球戰略以及中東政策有著內在的矛盾。從全球戰略講，特朗普不願在伊朗耗費資源，不願與伊爆發戰爭，而是希望聚焦於對付中、俄。從地區看，特朗普秉持戰略收縮的中東政策，貿然發動對伊戰爭將導致美國再陷中東泥潭，這是特朗普不願看到的，也是其在伊朗擊落美無人機事件上放棄動武的主要考慮。伊朗的拒不退讓和強勢回擊，使得當前特朗普政府陷入進退兩難境地。不過，出於意識形態、地區利益以及地區盟友的幕後推動，特朗普很難改變其對伊強硬政策。
二是伊朗方面。對伊朗而言，2015年與奧巴馬政府達成協議，既是出於擺脫制裁的需要，也是由於伊朗核問題全面協議各方面條件對其相對有利。該協議不僅允許伊朗和平利用核能，也有助於伊朗與西方世界緩和關係，大幅改善其外部環境。因此，維繫伊朗核問題全面協議，繼續開展國際經貿能源合作，避免再次受到國際孤立，符合伊朗最大利益。當前伊朗在核問題上的政策目標主要有四點：其一是要避免伊朗核問題全面協議被徹底廢棄，並反對協議重談和將彈道導彈發展、伊朗地區影響力等問題納入議程；其二是避免與美國爆發大規模軍事衝突；其三是繼續與歐盟、俄羅斯和中國在維護伊朗核問題全面協議上的合作，竭力打破美國製裁和封鎖，避免遭到國際孤立；其四是確保制裁和軍事威脅下的政權穩定。為實現上述目標，伊朗正在三管齊下：其一是針鋒相對，多方面回擊美國製裁和威脅，對美展示力量。在策略上，伊朗力避與美國發生直接軍事衝突，不直接打擊美國當地駐軍，而是選擇美國地區盟友作為打擊對象，並藉助伊地區盟友來實施打擊。其二是利用國際社會對繼續維護伊朗核問題全面協議的共識以及對協議可能失敗的擔憂，打伊朗核問題全面協議牌，在外交上孤立美國的同時，逼迫歐盟出臺維持經貿能源合作的反制裁措施，如特殊結算機制（SPV）。其三是採取多種措施維護國內穩定，包括大力發展“抵抗經濟”，多方尋找規避出口制裁手段，加強與周邊國家聯繫，提升抵禦經濟制裁的能力。針對美國，伊朗奉行戰爭邊緣政策，既針鋒相對與美國對抗，無懼衝突升級，跟美國大打心理戰，提高與美國談判籌碼（如擊落美軍無人機、控制外國商船），又避免與美國爆發直接軍事衝突；針對歐盟，伊朗也搞邊緣政策，既以廢棄伊朗核問題全面協議來對歐盟施壓（如宣佈暫停履行部分伊朗核問題全面協議），迫使其儘快採取措施，同時又維護伊朗核問題全面協議，努力與歐盟搞好團結。
三是歐盟方面。歐盟既是參與伊朗核問題談判的重要一方，也在伊朗有著重要經貿能源利益。更重要的是，在經歷利比亞和敘利亞兩場戰爭之後，歐盟對所謂“阿拉伯之春”的激情已經大大消退，現在更擔憂中東動盪對其造成的負面影響，比如數百萬難民湧入、恐怖主義的興起與擴散以及由此給歐盟政治和社會帶來的衝擊。因此，在當前危機中，歐盟的基本政策包括三個方面：其一是反對美國單方面退出伊朗核問題全面協議，主張維護海灣及中東地區穩定。因此與之前相比，歐盟並未一味追隨美國對伊施壓，其對伊政策獨立性凸顯。其二是採取積極措施安撫伊朗，打造“貿易往來支持工具”(INSTEX)這一特別結算機制，激勵伊朗繼續留在伊朗核問題全面協議。其三是與中俄開展合作，共同維護伊朗核問題全面協議，如繼續實施阿拉克反應堆改造等。當前，伊朗視歐盟為外交突破重點對象之一，希望藉此分化美歐，打破美國對其圍堵和制裁，並已取得一定效果。不過，囿於實力，歐盟能在多大程度上敢於對美國叫板並不樂觀，歐盟究竟能發揮多大作用還有待觀察。從歐盟一再推遲出臺INSTEX及推出後一直難以開展實質性運營便可見一斑。此外，在維護伊朗核問題全面協議問題上，歐盟內部雖有較大共識，但在彈道導彈和伊朗地區影響力問題上各成員國並非完全一致，並且受美國影響較大。
四是俄羅斯方面。俄羅斯在伊朗擁有重要利益。作為近鄰，俄羅斯看重伊朗對中亞和高加索地區的影響力，並高度關注伊朗國內穩定。同時，俄伊在政治、軍事、經貿和能源等領域有著廣泛合作。尤其是在對美鬥爭上，雙方相互給予堅定支持。近年來，俄伊在敘利亞問題上開展了緊密戰略協調，共同力挺巴沙爾政權。在伊朗核問題上，俄羅斯支持繼續執行伊朗核問題全面協議，批評並反對美國單方面毀約，同時與中國、歐盟積極協調立場。不過，雖然俄羅斯反對美國對伊政策，但一旦美伊發生衝突，俄羅斯恐難如支持敘利亞那般力挺伊朗。因為敘利亞是俄傳統盟友，而伊朗並非俄戰略盟友，雙方更多是一種戰略伙伴關係，並且這種戰略伙伴關係還不成熟和穩固，彼此間還缺乏信任。對俄羅斯而言，伊朗局勢動盪會嚴重波及自身安全，不符合其利益。不過，美伊關係保持適當緊張卻對俄羅斯有利。除了抬升國際油價，助其搶佔國際石油出口市場份額外，俄羅斯也可將之作為與西方討價還價的重要籌碼，即在對美歐關係中大打伊朗牌。此外，俄羅斯也可以利用這一地緣政治危機，進一步擴大其在中東地區事務中的影響力。長期以來，俄羅斯一直謀求插足海灣地區。阿富汗戰爭是蘇聯試圖進入海灣的重大挫敗，此後俄羅斯在海灣地區一直難有作為。囿於實力，從海灣戰爭到伊拉克戰爭，俄羅斯均未能發揮太大作用。而本次海灣局勢持續緊張，海灣地區出現權力真空為俄羅斯提供了重要契機。2019年7月23日，俄羅斯外交部推出《波斯灣安全概念》，提出該地區亟需建立新的安全機制，呼籲有關各方改善關係，並要求所有外國軍隊一律撤出波斯灣。俄羅斯所提方案不僅與美國形成強烈對照，也強化了其作為新的中東政治掮客的形象，顯示出俄羅斯不僅能推銷自己的議程，還有能力去解決地區問題。
五是以色列方面。以色列視伊朗為國家安全主要威脅和地區最大敵人。繼慫恿美國推翻薩達姆政權後，多年來以色列外交的主要任務之一就是持續渲染伊朗威脅論，推動國際社會遏制和制裁伊朗。小布什時期，以色列的政策取得重要進展。但在奧巴馬時期，以色列遭遇嚴重挫折，美、以在評估伊朗威脅以及應對伊朗核問題策略上發生嚴重分歧。奧巴馬政府不顧以色列反對，執意與伊朗簽署核協議，導致兩國關係持續緊張。在以色列看來，伊朗核問題全面協議和敘利亞戰爭不僅為伊朗提供了發展核武器的機會，極大改善了伊朗外部環境，還使得伊朗得以在敘利亞部署軍隊，打通從德黑蘭經巴格達、大馬士革到地中海的東西走廊，嚴重威脅以色列的北翼安全。對以色列而言，當前迫切需要遏制伊朗的上升勢頭，並解決來自伊朗的三大威脅，即核武器、彈道導彈、伊朗在敘利亞的駐軍及伊朗支持的什葉派民兵武裝。政權更迭是以色列對伊政策的最高目標。特朗普上臺後，美以在伊朗問題上再次合拍，而以色列則視特朗普政府為解決伊朗問題的歷史性機遇，必欲最大程度利用之。為實現目標，以色列竭力遊說特朗普，並與宿敵沙特聯手締結反伊聯盟。與此同時，以色列還多次對伊朗及什葉派民兵武裝在敘利亞的目標實施軍事打擊，並威脅對伊朗核設施採取外科手術式打擊。可以說，以色列的策略取得了很大成功。某種程度上，特朗普對伊朗的認知以及對伊政策都是以色列一手塑造的。
六是沙特方面。沙特與伊朗矛盾日益尖銳是近年來中東地緣政治發展的顯著特徵，並構成了影響地區穩定的主要威脅源。沙伊矛盾雖有教派、民族等因素，但主要還是地緣政治競爭，其中地區領導權之爭是關鍵。除了伊朗發展核能力外，沙特無法容忍伊朗染指其“後院”也門，無法容忍伊朗與卡塔爾干擾海合會團結，不允許伊朗借“阿拉伯之春”在阿拉伯世界擴張勢力。沙特國王薩勒曼延續了阿卜杜拉國王的對伊政策，並強化了與伊朗對抗政策。除推動特朗普政府對伊採取強硬政策外，沙特主動與以色列結盟，積極拉攏俄羅斯以離間俄伊關係，並在敘利亞、也門、伊拉克、巴林、黎巴嫩和卡塔爾等地與伊全面對抗，出兵巴林鎮壓什葉派叛亂，發動也門戰爭以打擊親伊朗的胡塞武裝，支持敘利亞反政府武裝以推翻巴沙爾政權，懲罰卡塔爾，將穆斯林兄弟會和黎巴嫩真主黨列為“恐怖組織”。在多方阻擊伊朗，打擊地區親伊勢力，與伊開打代理人戰爭的同時，沙特還購買數百億美元先進武器，啟動核與彈道導彈發展計劃，增強自身軍事能力建設，以加強對伊軍事威懾。沙特王儲穆罕默德甚至公開表示，如美國對伊開戰，沙特願充當先鋒。不過，沙特是美以沙三方聯盟中最薄弱的一環，也是伊朗重點打擊的目標。囿於國力以及受困於也門軍事衝突，沙特是否有能力充當這一先鋒值得懷疑。
海灣地區安全風險持續增大
當前圍繞伊朗問題，國際社會形成了美伊兩個主角、多元參與的博弈格局。博弈主要在三條戰線展開：一是美國與伊朗之間的對抗；二是美國與歐盟、俄羅斯、中國之間圍繞伊朗核問題全面協議存廢的博弈；三是以色列、沙特及其地區盟友與伊朗之間的地區博弈。這場博弈形成了三大基本陣營：伊朗，美國、以色列和沙特，歐盟、俄羅斯和中國。由於各國間利益交錯和關係複雜，三條戰線、各個陣營之間並非壁壘清晰。美、以、沙雖未在形式上建立三國同盟，但事實上這一聯盟已經存在。特朗普政府竭力推動的“中東戰略聯盟”實際上就是一個反伊聯盟。歐盟、俄羅斯和中國三方在維護伊朗核問題全面協議上存在共識，但在廣泛的伊朗問題上又不乏分歧，該“國際統一戰線”相對較為脆弱。除上述提及的各方外，印度、日本和土耳其三國所扮演的角色也引人矚目。2019年6月，日本首相安倍赴德黑蘭斡旋，雖無功而返，但也顯示出日本對海灣事務的高度熱心。借海灣局勢緊張，印度首次派出兩艘軍艦赴海灣地區護航，背後實際上蘊藏著印度在該地區的戰略雄心。
與此前圍繞伊朗核問題全面協議的博弈相比，新一輪大國博弈呈現出新特徵：一是參與主體更加多元，包括以色列、沙特、阿聯酋、印度和日本等國的加入。表面上看，這與海灣地區的戰略重要性，尤其是能源安全相關，但實際上凸顯了該地區的權力真空危機，地緣政治競爭意味愈濃。二是議題發生變遷。先前核心議題是伊朗核問題，而本次議題則包括核問題、彈道導彈、伊朗的地區影響力三大議題，是否遏制伊朗的崛起成為議題的關鍵。三是陣營發生轉換。在上一輪博弈中，大國在伊朗核問題談判中形成了“6+1”機制（中、美、俄、英、法、德六國+伊朗），而本次博弈則演變為中、俄、歐、伊與美國在對待伊朗核問題全面協議上存在立場分歧，由伊朗的“相對孤立”轉變為美國在某種程度上的“相對孤立”。
域內外大國圍繞伊朗問題的博弈使伊朗問題更加複雜化，加大了伊朗核問題解決的難度，也使得地區局勢持續緊張，地緣政治競爭加劇。首先，美國採取“極限施壓”政策，並聯合地區盟友加緊對伊圍追堵截，導致矛盾激化，美伊雙方爆發直接軍事衝突的風險增大。雖然特朗普明確表示不尋求伊朗政權更迭，也無意對伊發動大規模戰爭，但雙方爆發直接軍事衝突的風險難以排除，引爆衝突的不確定因素很多。當前美伊均採取戰爭邊緣政策，雙方發生誤判導致擦槍走火的概率很高。此外，特朗普是否有能力控制住以色列和沙特也是一個重要的問題。若特朗普有意退縮，不排除以色列單獨採取行動，拖美國下水。其次，與之前相比，大國圍繞伊朗問題的博弈導致伊朗核問題出現了明顯的泛地區化傾向。這不僅體現為諸多地區國家日益捲入伊朗核問題博弈之中，還表現在伊朗核問題日益與廣泛的地區議題相關聯，比如敘利亞問題的解決、伊朗在敘利亞的軍事存在、也門戰爭、地區性核與彈道導彈競賽、恐怖主義、巴以問題、海合會分裂等。這或許預示著在解決伊朗核問題時需要考慮一個地區性綜合解決方案。最後，圍繞伊朗問題的博弈引發海灣地區局勢持續緊張，海上航行安全面臨嚴峻挑戰。自2019年6月以來，已有十多艘商船遭襲。國際社會對霍爾木茲海峽遭封鎖以及海上航行自由與安全的擔憂正不斷加深。海灣地區不僅面臨美伊衝突的風險，也面臨伊朗與沙特及其地區盟友發生軍事衝突的風險。當前，海灣地區正面臨多樣化的安全挑戰，諸如美伊衝突、沙伊矛盾、沙特與卡塔爾危機、也門戰爭、恐怖主義、網絡戰爭、大規模殺傷性武器擴散以及美國收縮帶來權力真空等。為維護海灣“航行安全”，美國在增兵海灣、武裝地區盟友的同時，還積極推動組建海上“航行安全”聯盟。除少數國家支持美國提議外，國際社會普遍擔心海灣護航行動可能激化矛盾，增大海灣安全風險。針對美國的提議，俄羅斯則提出建立新的海灣集體安全機制。從現實來看，短期內國際社會應該聚焦於緩解美伊衝突；從中長期來看，應考慮將建立一個新的具有公正性和包容性的海灣集體安全機制提上議事日程。
（作者系中國社會科學院西亞非洲所中東研究室主任、研究員）
文章選自《當代世界》雜誌2019年第8期
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