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進入中速增長期後，結構性潛能的內容將發生很大變化。從空間角度看，今後五到十年，最大的結構性潛能就是都市圈和城市群加快發展。
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劉世錦，中國發展研究基金會副理事長，全國政協經濟委員會副主任
01 新冠病毒對全球和中國經濟有何影響？
新冠病毒目前在海外急劇爆發，確證人數已超50萬，也引起全球金融市場大幅動盪，深度的經濟影響尚未體現，但很多學者評價這已經是金融危機，甚至認為08年都不能比，要和1929年的美國大蕭條去比。您認為這個觀點對嗎？您怎麼看全球的經濟影響？
劉世錦：美歐等國疫情進入加速上升階段，政府應對由前期的寬鬆模式被迫轉為某種嚴控模式，經濟部分或幾乎全部出現停擺。美歐二季度負增長已成定局，全球經濟進入衰退，問題只是多大程度。資本市場大幅下跌後，是否引發金融危機乃至經濟危機，還需要觀察，但可能性明顯上升。
另一個不確定性是，海外疫情在現在的應對模式下，即使回落，恐怕難以像中國這樣短期內清零，會不會出現一個長的尾部？若如此，疫情將會延續到下半年，甚至跨年度，對經濟的衝擊就不是短期的。
您曾經有一個觀點，認為中國經濟可以保持5%~6%的中速增長10年左右，現在疫情爆發，您認為中國今年經濟增長能否實現這個目標？
劉世錦：國內疫情已經控制住，開始打掃戰場。經濟前所未有地幾乎停擺了一個多月，三月份逐步恢復，一季度仍會一定幅度的負增長。我們原來估計，二季度恢復正常增長，三四季度加一把勁，有可能大部甚至全部補上一季度的增長缺口。但因為美歐負增長，經濟會不會出現大的問題，還要繼續關注。
全球經濟衰退對中國經濟的影響不可低估。如果說疫情對經濟的第一波衝擊是一季度的階段性停擺，第二波衝擊將會是此後兩三個季度的外貿大幅下滑，或許還有金融衝擊。這樣對大的增長格局需要重新評估。在全球經濟深度衰退的背景下，中國經濟能夠穩住，保持一個適度的正增長，就是很大的勝利。
改革開放以來，中國經濟經歷了30多年10%左右的高速增長，過去十年進入增長階段轉換期，到去年為止，增速還在6%以上；逐步轉入中速增長平臺後，今後十年，仍有可能保持5-6%或5%左右的增速。
02 減免稅費為中小企業降低成本受疫情影響大的群體可以直接發錢
很多中小企業在疫情中遭遇了很大的衝擊，中國中小企業協會的調查表示，約86.5%的受訪中小企業表示經營受到較大影響，其中近30%反映影響“特別嚴重”，將導致虧損。資金緊張是企業最大的困難，近九成企業賬上資金撐不到三個月。針對中小企業的困境和經濟下滑的風險，政策層面有沒有什麼好的解決辦法？
劉世錦：這次疫情引起的經濟下滑與以往由於經濟內部出問題導致的下滑明顯不同，短期經濟政策要對症下藥，集中於“恢復”“救助”“避險”。
“恢復”就是把被疫情打斷了的產業循環和經濟秩序恢復起來。近期復工復產中的困難，有人說是需求問題，有人說是供給問題，其實兩邊都有問題，因為循環鏈條被打斷了。
“救助”是幫助那些處境艱難、甚至日子過不下去的企業和個人，重點是中小企業和低收入人群。這也是恢復經濟秩序的一個部分。
“避險”就是防控經濟中已有結構性矛盾可能引起的風險，防止老矛盾引出新問題。
當務之急是儘快恢復正常產業循環和經濟秩序，重點是使受衝擊最大的服務業轉起來。對疫情已不是當初的未知狀態，應能說“可防可控”了。重點放在防止外部輸入上，即便出現個別病例，應完全有能力控制。要把防止把過度防控等同於政治正確的傾向。
以往遇到經濟下滑，習慣的做法是政府拿錢搞基建，以提振需求，但這種傳統刺激辦法對上面提到的“恢復”“救助”針對性不強，而且通過增加負債搞基建項目，還會加大地方政府已有的債務風險，並非“避險”。
您目前也是央行貨幣政策委員會的委員，對於美聯儲實行的零利率怎麼看？美聯儲主席鮑威爾說他們還有政策空間。中國央行需要怎麼應對未來全球風險帶來的衝擊？
劉世錦：貨幣政策應注重兩個目標，一是經濟運行保持充足的流動性；二是適度降低融資成本。近期央行已經採取諸多有效措施，下一步還有較大政策空間。這一點與西方國家有很大不同。
財政政策應致力於紓困，通過減免稅費降低中小企業的固定成本，對疫情衝擊大的群體、低收入群體，特別是無工作即無收入的人群，可以採取直接發放貨幣補貼的方式。
03 中國是否應推出經濟刺激政策？
當前很多國家為了應對疫情，都出臺了大力度的刺激政策，美國除了降息，還出臺了2萬億美元的刺激方案。中國應該怎麼應對？
劉世錦：經濟遇到困難就想到用刺激政策，除此之外，還有沒有更合理且管用的辦法？觀察和解決問題的思路要有一個調整。
前段時間討論中國經濟增速，一種觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國遠高於發達經濟體的增速靠的刺激政策，那麼發達經濟體這些年空前寬鬆的宏觀政策至少也應該將其增速搞到6%以上。我曾經用一個例子說明宏觀政策的作用，假定宏觀經濟如同一個水深2米的泳池，水面會出現波動，宏觀政策可以使這種波動減小，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過來，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無能為力的，而要靠結構性潛能。
中國經濟遠高於發達經濟體的增速，主要靠的是結構性潛能。
這種結構性潛能，就是經濟學上所說的後發優勢，通俗地說，是作為一個後發經濟體，在技術進步、產業結構和消費結構升級、城市化進程等方面的發展潛能。在中國高速增長期的相當長時期內，高增長靠的是高投資，而高投資主要由基建、房地產、出口等驅動。經濟由高速轉到中速，這些結構性潛能逐步減弱。轉入中速增長期後，需要有新的結構性潛能替代，這就是我們通常說的增長動能轉換。
發達經濟體增長對宏觀刺激政策有更多依賴，因為它們的結構性潛能已經很少了，增長主要靠更新性需求拉動，如房子破了，需要翻修；汽車老了，換個新的，等等，靠邊際更新維持經濟增長。美國在發達經濟體中增速相對高一些，一是有創新，大部分創新首先出現的美國；二是過去一些年有移民，帶來了更多的需求和低成本供給。如果中國某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應該是已經進入低速增長期了。
所以，對現階段的中國經濟，不論是短期內應對疫情衝擊穩增長，還是未來一個時期保持中速增長，著眼點、立足點都應轉到結構性潛能。我們還有結構性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時候都會有宏觀經濟政策，但在促進增長意義上，這類政策仍是短期和相對次要的，且應與結構性潛能相配合。平時都在講中國仍處在重要戰略機遇期，但一遇到問題還是盯住刺激政策，多少有點令人費解。
04 五到十年中國最大的結構性潛能就是都市圈建設
那麼中國的這個結構性潛能應該從哪裡釋放？
劉世錦：進入中速增長期後，結構性潛能的內容將發生很大變化。從空間角度看，今後五到十年，最大的結構性潛能就是都市圈和城市群加快發展。
所謂都市圈，在空間形態上，簡單地說，就是在一小時通勤圈，或已有核心城市周邊50-70公里左右範圍內（當然，不同地理環境有較大彈性），發展起一批小鎮或若干小城，相互連接後形成新的城市網絡體系。
比如，在北京周邊50-70公里的範圍內，在環首都經濟圈——包括北京到天津、北京到保定，雄安新區等——節點性城市之間，建起幾十甚至上百個小鎮，彼此之間用軌道交通連接，然後形成一個城市網絡，基礎設施、公共服務，硬的軟的全都上去，形成一種新的城市形態。形態上來講，是小分散大集中。一方面把原來核心城市裡太擁堵的、很多功能都不夠集中的，可以分解出去；另一方面，在都市圈範圍內，特別是這些小鎮可以吸收大量人口。中國將來形成三五千萬人的大都市圈、或者大都市圈構成的城市帶，是完全可能的。
中國的城市化率達到60%，還有大約20個百分點的上升空間。但近幾年的城市化進程，一方面，集聚效應加強、生產率提升；另一方面，則是已有的大型超大型城市內部結構性矛盾加劇，甚至到了不可持續的地步。
房價飆升，帶高城市運營成本，各類產業競爭力相應受損。高房價吸收了大量社會購買力，脫實向虛的資源流向長期難以扭轉。製造業和部分服務業由於成本壓力不得不從城市核心區退出，又面臨著既要降低成本，又不能遠離供應鏈網絡的兩難選擇。
城市的老齡化加快，很多老年人想到郊區找一個面積大一點、成本低一點、環境好一點的生活居所，但難以如願。與此同時，大量年輕人在城市核心區買不起房，不得不到邊遠地區租房買房，每天上下班承受很大通勤壓力。
而且隨著城市核心區人口密度增加，除了高房價外，擁堵、汙染、生活環境品質下降等城市負外部性增加，居民的實際生活質量感受與收入和消費水平的提高並不對應。面對嚴重霧霾，人們提出這樣的問題：我們吃飽了、穿暖了，生活水平有了很大提高，為什麼呼吸一口新鮮空氣反而難了。
如果上述結構性矛盾無法解決或有所緩解，作為集聚效率最高的大型超大型城市，對將要進城的農村人口和其他城市人口，已經騰不出多少空間了。事實上，近些年來這樣的空間正在被壓縮。
顯然，我們正面臨著持續推進城市化進程、提高全社會資源配置效率與既有城市結構性矛盾之間的衝突。在這種衝突的夾縫中，加快建設都市圈是一個必然選項，準確地說，是一個逼出來的、不得不採取的選項。
05 都市圈每年至少帶動經濟增長0.5到1個百分點
都市圈能為經濟增長帶來多大的影響？
劉世錦：大都市圈的發展，重點是這個圈，因為核心城市部分已經差不多了。通過“圈”與核心城區的結構調整和再平衡，可以提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性。具體說，有幾個好處：
有利於產業結構調整，特別是製造業在降成本的基礎上提高專業化水平；
有利於人口結構調整，大幅度改善居住環境和生活品質；
有利於職住平衡，減緩擁堵、汙染和通勤壓力；
有利於進城農民工和其他外來人口改進居住條件，獲取應有的基本公共服務；
有利於擴大投資和消費需求，提高已有產能利用率，形成重要的經濟增長新動能；
有利於帶動創新和綠色發展，促進生產生活轉向高質量、可持續、有韌性的新發展方式。
可以想象，北京周邊如果建設幾十個、甚至上百個小鎮，可以有一些養老社區；北京市區大企業總部很多，也有人提出讓他們分散到其他地區，這比較難，但是可以分解到周邊的小鎮，北京周邊可以有航天小鎮、新能源小鎮、人工智能小鎮，還有一些製造業小鎮——北京的製造業可以往外轉，河北、天津很多的製造業也不一定非要在縣城裡邊，也是要集聚。現在製造業在空間上都是集聚的，就是要集聚到這些大都市圈的小鎮裡來：一方面成本可以降低，另一方面可以分享專業化分工的好處。
從帶動經濟增長的角度講，大都市圈所帶動的需求是綜合性的：房地產投資、基建投資、製造業投資。
但如果把都市圈發展僅僅理解為擴大需求、調整產業和人口布局，那就低估了其應有的潛能和意義。在技術進步、綠色發展的大背景下，這一輪都市圈發展應該也完全可以不重複發達國家的老路，而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發展新路。從城市規劃、能源、交通、建築到各類產業發展，都可以採用綠色發展的理念、技術、工藝、材料、設備、方法等，如無廢城市、海綿城市、分佈式可再生能源、被動式建築、新型空調等。在資金籌措上，採取綠色融資辦法。還可積極探索生態資本服務價值核算方法，使之可度量、可貨幣化、可交易，推動綠色發展由主要是政府提供的公共產品轉向企業個人能夠日常進行的經濟行為。
可以算一下賬：今後十年，僅僅都市圈的發展，給中國經濟每年提供的增長動能，保守估計，每年也會有0.5到1個百分點。
06 都市圈建設需要在六個方面深化改革、調整政策
那麼都市圈建設需要如何推進，目前還有哪些困難？
劉世錦： 都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束，需要深化改革去解決。
首先，加快大城市城鄉結合部的農村土地制度改革。
十八屆三中全會明確提出，農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市，同時也要創造條件使宅基地流轉。近些年雖有探索，但進展不及預期。面對建設都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉結合部的農村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設過程中，除特定公共用途要由國家徵地外，一般應通過集體土地直接入市滿足需求。
土地管理法已對集體建設用地入市開了口子。宅基地流轉目前仍限於集體組織內部，而真正的需求是在外部。有觀點認為宅基地屬於集體財產，只能在集體組織內部流轉。依此邏輯，國家所有的土地也只能在國有機構之間直接流轉，那還有什麼個人住房交易和房地產市場。宅基地流轉過程中可能出現的問題完全可以有的放矢地加以解決，不能因為這些問題而回避這項改革。理論和實踐都證明，農村集體土地進入市場才能真正保護農民利益，因為不流轉不交易農民利益是多少都搞不清楚。
由來已久的小產權房問題也無法再回避了。說小產權房不符合規劃，確實如此，本來就不允許蓋，當然不可能有規劃。但需要問一個基本問題：農民是否有在屬於自己的土地上蓋房子的權利？如果真正承認農民對土地的集體所有權，這個問題並不難回答。改革初期的聯產承包制，就是把農民在自己的土地上生產什麼、如何生產的權利還給農民。而現在面臨的問題，是能不能把農民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權利還給農民。把這些權利還給農民了，並不意味著他們一定要蓋房子、一定要流轉宅基地，而是承認、保護他們的本應有的選擇權。農民蓋房子，也包括在國有土地上蓋房子，都要服從於國家建設規劃，這是另一個層面的問題。所謂的小產權房問題，首先是該給農民的權利不給，疊加了不符合國家建設規劃，一個錯誤引出了另一個錯誤。解決這一問題，要從頭開始，正本清源，在農村土地制度改革、建設都市圈的大框架下，應給農民的權利要給，應繳的稅費要繳，不符合規劃的要糾正，把小產權房問題解決與都市圈小鎮小城住宅建設統籌推進。
第二，優先完善都市圈農村社會保障體系。
對農地入市、宅基地流轉，人們一個擔心是有的農民會不會居無定所，影響穩定。過去長時期內，我們把農村土地作為農民安身立命的最後屏障，城裡找不到工作了，還可以回到農村。這在過去是有道理的。隨著市場經濟的成熟和現代社會保障體系的發展，我們完全可以用現代社會保障體系替代農村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，實現高效率的配置利用。農地入市、宅基地流轉獲取的收入，應優先用於完善相應地區農村人口的社保體系，使他們與城裡人一樣不再依賴於土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩定的社會安全網託底。
第三，以強有力的制度政策措施防範以權謀私的腐敗行為。
在城鄉結合部搞農地入市、宅基地流轉，有些握有權力的幹部會不會藉機撈好處、搞腐敗，也是大家所擔心的。以往此類問題不僅存在，有些地方還相當嚴重。近年來反腐敗力度加大，情況好轉，但制度建設、政策措施必須挺在前面。可對一定級別的黨政領導幹部在城鄉結合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度，增強透明度和社會監督。對相關腐敗案件從嚴懲處，並加強曝光，以起到警示作用。
第四，推動農村基層治理結構的改革轉型。
農村集體土地的所有權歸集體組織，但這些年農村基層組織治理能力不足，有些地方家族勢力過大，管理混亂，集體財產收入被裝進少數幹部腰包的事例時有披露。此外，隨著由農村轉為城市，傳統的農村治理結構向城市社區治理結構轉型也勢在必行。所以，都市圈建設過程中，要加強相關農村基層組織建設，遏制基層腐敗，完善鄉村基層民主選舉制度，認可並保障農民的合法權益，提高透明度，加強監督監管，集體經濟組織管理和行政管理職能也要適當分開。這方面已有一些成功經驗，可借鑑推廣。
第五，國土空間規劃形成機制也要改革、創新、完善。
國家正在推動三規合一，很有必要，也提供了一個反思和改革的機會。空間規劃很重要，定下來就要執行，要有權威性和強制力。然而，規劃也是人制定的，人的認識具有侷限性，也會出錯，因此規劃的調整和糾錯機制不可缺少，這並不否定或削弱而是增強規劃的權威性。關鍵一點是，規劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。比如，大城市的城鄉結合部出現大量“違規”的城中村，以致達到法不治眾的程度，而這些城中村為眾多外來人口特別是農民工提供了低成本居所，對城市發展、競爭力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規劃錯了還是如此之多的人民群眾的選擇錯了？又如，近些年為推動區域平衡發展，對人口流出的部分中西部地區分配較多建設用地指標，利用率不高，有的開發區大量佔有農地，招不來幾個像樣企業；而對人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區，分配的建設用地指標相對較少，導致有項目缺土地，推動地價房價上升。這樣的政策導向是否符合市場化、城市化發展規律，是否真正有利於區域協調發展，也需要反思並做出必要調整。
建設都市圈，應在空間規劃的思路、機制和方法上做出必要調整和完善，有些地方可能需要重新規劃。近期國務院將部分土地使用審批權下放給省一級政府，其中試點永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准，這些試點省區均為都市圈發展潛力大的地區。此項重要改革將有利於地方政府從各自實際出發，集中利用土地資源，為都市圈建設提供有力支持。
第六，創新都市圈建設的體制機制政策。
建設都市圈要立足於調動市場力量，充分發掘全社會消費、投資和創新的潛能。政府是作用也很重要，問題是如何以正確的方式發揮正確的作用。大城市政府通常人員素質較高，組織協調能力較強，在建設都市圈過程中有很大創新空間。建議試行區帶鎮體制，即核心城市的一個區，帶都市圈若干個鎮，發展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起，所帶鎮創造的GDP、財政收入、就業等，都算到區的名下；區所轄核心城區內需要疏解的功能，可優先轉到所帶小鎮；同時區也要利用各種資源推進所帶鎮的規劃、建設和運營。各個區所帶鎮之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創造力、可持續的發展機制。
以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。
07 特定時期，改革措施比刺激政策效果更高
您覺得這次全球疫情，對於中國實現高質量發展，跨越中等收入陷阱，能夠提供什麼樣的改革機遇？我記得您去年曾經闡釋過，怎麼理解改革的機制問題其實更重要。
劉世錦：深化改革的機制很重要，應該堅持頂層設計、基層試驗。
頂層設計，主要是指方向、劃底線。
所謂指方向，應當是明確改革要有利於推動城市化進程，有利於提高全要素生產率，有利於滿足人民群眾日益增長的美好生活的需要。
所謂劃底線，是指堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。在此前提下，應當給地方、基層、企業和個人更大的自主選擇的空間，允許、鼓勵、保護擔當精神和創新精神，因為究竟什麼樣的做法適合國情、省情、市情，事先並不清楚，需要通過大量試錯糾錯，才能找到對的辦法。這是中國改革開放中被事實證明行之有效、應當繼續堅持的一條基本經驗。
相對於短期刺激政策，改革通常被認為是慢變量。事實證明，在特定時期，如果相關條件基本具備，與發展方向契合的改革措施也可以成為快變量，更重要的是，這樣的改革措施所激發的增長動能不僅體量更大，而且效率更高、可持續性更強。
在此意義上，可以考慮推出建設都市圈的一攬子改革發展計劃，要點如下：
有關城市，重點是人口持續流入、發展潛能大的大城市或城市群，加快制定或修訂都市圈建設規劃，並儘早公佈，起到提振信心、穩定預期的作用；
開工建設一批前期準備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎設施建設項目；
制定規劃，並著手分期建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程；
推動農地入市、宅基地流轉，選擇若干小鎮，開展核心城市老齡人口下鄉養老社區建設試點；
引導、鼓勵核心城市內相關製造業、服務業企業疏解至都市圈低成本區域，通過產業集聚、轉型升級，逐步形成核心競爭力突出的專業化小鎮；
相應加快都市圈小鎮小城商場、餐飲旅館、教育、醫療衛生、體育健身、文化娛樂等基本公共服務和配套商業服務設施的建設；
調整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮小城安居樂業、就業創業營造有利環境；
相應推動與建設都市圈相關的各項體制機制改革和政策調整取得實質性進展；
可選擇粵港澳大灣區和若干發展潛力大的省會城市作為都市圈改革發展綜合試驗區，率先突破，取得可複製、可推廣的經驗。
初步估算，都市圈建設每年能夠為全國經濟增長提供至少0.5到1個百分點的增長動能，不僅為應對疫情衝擊，更重要的是為今後相當長一個時期中速高質量發展提供有利支撐。
這就是我現在強調的：當我們遇到一些困難，特別是遇到某種很大挑戰的時候，應該推出一些新的改革措施，把中國經濟增長的潛能釋放出來，從而有一箇中速的高質量的發展。現在應該是一個比較合適的時機。
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