Andy Xiong/文
4月8日，美国交通部对外正式发布了最终版的航空服务维持运行决定（Final Order of Continuation of Certain Air Service）并且从即日起正式生效。该决定的意义在于基本奠定了未来半年内美国国内航空运输的基本形态，各家航空公司所必须安排航班的最低限要求。
今天，就来解读下该文件的主要内容和特点，看看疫情下未来的半年，美国国内的航空市场究竟会怎么飞。更为重要的一点，回顾这项政策制定出台的过程，又能给我们带来何种启示？有何借鉴之处？
01、交通部为什么要出台这样一项管理决定？
2020年3月27日，作为联邦政府应对美国疫情最为重要的一项措施，经济救助和刺激方案获得通过。该救助法案授予美国交通部一项权利：作为交换条件，所有接受联邦政府救助资金的航空公司都需要在交通部的要求下，履行相应的航空服务义务（Service Obligation）。
与很多国家要求航司强制停航不同，美国却在要求航司即使在疫情期间，也要保持国内绝大多数的航点仍然维持基本的航空运行。接受救助的航空公司不得因市场需求不足为由随意断航和取消航班。
这样做的出发点也是防控疫情与保障民众基本交通需求间的一场公共利益的平衡。而交通部所公布的这个决定正是用来明确各家航司在疫情期间到底该怎么飞，如何安排自己的航班计划。
俗话说“拿人手短”，接受了政府的援助，航班上就不能任由自己的意愿来安排。该政策的核心落脚点在于保证目前各航司所服务的航点不断航。
该决定的适用对象：所有接受政府援助的经营美国国内航线的商业客运航空公司，不包括航空货运公司及以点对点业务为主的包机和Air Taxi服务公司。
涉及的航线范围仅限国内航线，国际航线由于涉及到各国的航空管制措施和机组隔离要求，交通部考虑暂不对航司做硬性最低服务要求规定。
政策执行时间：2020年4月8日-2020年9月30日，如果需要延长，交通部将会在到期前一个月另行通知。
02、疫情下，美国航司究竟该怎么飞？
1. 每一个航空公司在所服务的通航城市每周至少保证一个航班，具体最低限度服务的标准也将根据航空公司2019年市场占有率确定：
2. 如果该航司在同一地区（城市）多个机场都有航线，可以仅保留一个机场航点并按上述标准执行。
3. 鉴于航空客运的季节性计划因素，在确定航点每周航班量指标时，航空公司可选择该航司目前所执行的冬季时刻或者2019年的夏季时刻作为标准。
4. 对于3月1日前已经停运的航点，航司应按照最低限度服务的标准，立即恢复该航点的航班。
5. 所有的历史数据时刻将以OAG（Official Airline Guide）与T100数据作为参照标准。
6. 今后每月各航司都需要定时报告决定的执行状况。
7. 因财务或经营状况有特别需求，需要调整最低限度服务标准航司可向交通部提出“例外申请”。
图、负责航空市场管理和反垄断审查业务的美国交通部
03、该政策对美国国内航空客运的影响
虽然该政策是交通部定下的最低服务要求，理论上航空公司可以在此基础上增加但不能减少航班，但在全美各州持续实施“居家令”的前提下，航空客运需求早已大幅减少。因此在疫情短期内无法缓解的情况下，该决定所确定的各航点的航班量，基本就将是未来一段时间内美国国内客运的大体状况。
作为规模较大的“四大航”执行这些要求可能还问题不大，各家也基本表示支持的态度。但对于廉价航空和中小航司而言，具有航点多，频率低的特点，加之成本敏感，对于这种飞一趟亏一趟的安排，肯定更希望直接停航，减小经营成本压力。部分中小机场则表示可能会遭遇到90%的航班降幅。
总之，对于这种危急时刻的应急安排，如何生存下来，抱团取暖，共克时艰将是航空业的一致共识。
04、疫情下，为何美国政府还必须要求航司提供最低服务保障？
面对疫情，航空业无疑是影响最为严重的行业之一。各国都根据自己的国情和政府可使用的管控手段对航空业进行调整。有印度这样的全国停航，也有美国这样，最为全球疫情最严重的国家，却要求航司保持最低限度的服务。
这样分歧巨大的政策导向，背后的原因其实是政策的出发立足点不同。各国政府其实在做一个防控疫情与保障基本交通服务的公共利益权衡。在美国，这种平衡还涉及公权力对个人出行自由的干预。由于一直以来美国汽车+飞机的出行传统，对于很多地区，城市断航基本就等同于变相“封城”。这一点在目前的美国社会，即使出于“防疫目的”，也是公众和政府所不能接受的。
此外，制药行业也在意见中表达了对航点停运的影响，担心停航会造成药品供应链的中断。尽最大程度保证社会必需品物流的畅通以及人员的紧急交通需求，最大程度避免因疫情导致更多其他社会困难，也是此刻要求提供最低保障的一项重要原因。
当然，这样做的弊端也显而易见。由于航班的服务的存在，难以像其他国家能够快速扼制疫情。相比较其他国家，美国的抗疫斗争可能更长期，难度也更大。
05、如何科学制定一项行业管理政策？
在疫情下，中美都出台了针对航空业的紧急管理政策。在之前的文章中也分析过“五一”政策的所带来的影响。
看了这次交通部的决定，最大的感慨其实是如何科学制定一项行业政策。单从政策制定层面，我们可以从中得到什么启示和借鉴？
保持着与政策利益相关方的充分沟通，吸纳其反馈意见。由于美国疫情急转直下，处于时间紧迫，这项决定从制定到出台仅仅也就不到一个月的时间。3月27号川普签订救助方案生效，十天后交通部就公布了这份长达70多页措施的最终决定，对每一个航点都做出了详细指标说明。可以看到，即使在这样的时间紧迫性下，该决定还是完成了草拟-征求意见-反馈-修改-公布执行的流程。
在政策咨询期间，交通部一共收到了45份来自航司、机场、行业团体、私人代表，甚至制药行业协会的评论意见。基于这些意见与诉求，交通部对政策内容多处进行了修改和说明。这些行业意见甚至起到了非常关键的作用。
原本，交通部的方案是所有的航司按照3月1日前航司在各机场每周的航班数量作为设置最低服务要求的唯一标准。这样的安排对于很多航点每天航班量不足班的中小廉价航司就会造成很大的运行维持压力。
根据草案的安排，像Frontier，Spirit与夏威夷航空这样的公司，部分航点的航班量并不会减少。正是听取了这些公司的意见，最终方案中才更为细化，将2019年的市场占有份额纳入到新的评价指标中，对中小航司减少了相应的压力。
其次，由于航班的季节性变化大，大部分航司在3月1日前都执行的是冬季时刻，以此作为既有航线数据指标，应用到未来数月，很多航司也认为不尽合理。最终方案中改为了航空公司可自行选择当前冬季时刻或去年的夏季时刻作为确定最低限服务的参数。
各方意见反馈的公开透明回应。
在最终决定中，交通部花了大量篇幅对收到的意见进行汇总说明。每项措施，谁支持，谁反对，反对的考虑点是什么，交通部如何回应和解释都进行了详细的说明。一份行政决定更像是Q&A，保持了既往DOT决定的一贯风格。
这样做的好处是行业更愿意积极地提出和反映自己的真实意见与诉求，也可以让公众更加了解政策制定的过程，对政府的决定更有心理预期性。同时这种修改和讨论更诚恳，列出了修改与分析的原因。
如果DOT只是公布一个最终措施的决定，而未有更多的解释说明，我可能也写不出这样一份分析。如果是以某种内部通报的形式发布，就更无从知晓。
不搞“一刀切”，注重“例外条款”和豁免规则。
在政策法规制定上，没有人可以将所有的情况都一一考虑进来，再完善的制度也有疏忽和遗漏的可能。这时政策执行或覆盖的“灰色地带”往往就需要通过“例外申请（exception）”来完成的。
具体流程上，申请者可以将自己不执行的原因和理由进行充分的陈述。所有的申请资料公开，同业其他人员可以提出意见，最终的决定也会公示。这最大限度保障了该申请的公平公正性。
不管是DOT还是FAA，所出台的很多政策都能看到“豁免或例外申请”的程序。一项规定出来，也预留了很多可供从业者提出豁免的途径。这项制度在无人机管理领域更是广泛应用。
图、位于华盛顿特区的美国FAA总部
这回的决定也不例外。航司可以根据自己的运行情况和财务状况向DOT提出“例外申请”，减低自己的最低服务限制要求。
当然这也给法律服务提供了巨大的市场，很多在DC谋生的航空律师的一项重要工作就是协助航司完成各类的regulatory work。
06、一点思考
制定法规政策本身是一项非常细致的工作。即使是一个全知全能的管理者，也不敢说自己的每一项政策都最为科学合理。过程公开透明、遵循科学的流程（草案-修改-公布）和对政策影响者意见的充分关注和回复解释，我相信这些原则至少是科学施政的基础。同时也理解，很多时候知易行难也是不得不面对的现实无奈。
回看这次民航“五一”新政所引起的纷扰，一项管理措施带来了海外留学生的归国危机，机票价格的天价跳涨，机票销售环节的违规怪相，东航多伦多事件更是爆出了后补乘客规则与执行不完善。这些都是一项看似简单的管理政策所带来的一系列连锁反应。
虽然目前在政策实施上，也在有不断的纠偏措施出台（留学生包机、对机票违规售卖的打击）。但如果当初政策制定发布时能够有更为充分的考虑，这些问题现在都不至于产生如此之大的社会反响。
民航局在政策之初，如果与外交部门与教育部分多点沟通，与政策配套提出包机方案，如果与航空公司多一些沟通与反馈，航司也可以提前对机票销售与座位安排有更多的时间来准备应急方案。
很多国家原本可能本身一周就只有一两趟前往中国的航班，对于这些国家，新政也没有起到任何防控疫情减少人员输入的目的。对于海外人员聚集的英美地区，一周一班断崖式的做法又是否恰当？这些情况在政策制定时是否也有考虑？
毫无征兆的发布， “一刀切”的措施，没有与相关政策影响方充分沟通是这次航班新政制定与执行中最大的教训。当然，很多事情，可能也不是民航局所能自我掌控的，或许也只能感慨心有余而力不足。
有人可能会说时间紧迫，面对海外疫情的变化，快刀斩乱麻，雷厉风行才是当务之急。可同样是面对疫情的应急措施，美国可以在短时间内完成初案-咨询-修改-公布的过程。以我们政府的效率，如果认为这是有必要的，我相信这套流程肯定可以比美国完成的更为迅速。
一直以来有太多的行业政策让关心和热爱民航事业的从业者摸不着头脑。本来确定的北京两机场的运行原则为何要突然打破？东航是怎样又获得了首都机场的“京沪时刻”？局方的调整原因和目的又是什么？在去年国际航线新时刻分配中，已经确定了判断标准和规则，为何分数结果又仅向对象航司公布？
这每一项政策出台的背后有太多的疑问，这对于政策分析和预期稳定性都会造成极大的困扰。公开透明，真诚坦率的沟通与说明，未来还任重而道远。
可能我们已经习惯了管理者站在上帝视角“大笔一挥，指点江山”的豪迈，赞扬这种当机立断的决心与勇气，而容易忽视该政策影响之下千万个有血有肉的个体。
将原本复杂的问题简单化处理，一方面可以说是一种为了达成目标所具有的独特体制优势。从另一面看，不也是在公共利益平衡中失去了重心。孰是孰非，可能在现在这个环境之下去评价太过敏感，但确实是一个值得思考的问题。
在目前的大环境下，为防止误解，必须澄清我并不倡导借鉴美国的最低服务要求，美国的防疫措施尤其是联邦政府可值得吐槽的地方“罄竹难书”，这项政策的内容本身并不是本文的重点。只是想从单纯的政策制定技术角度，谈下个人的体会和在政策制定层面的启示。
“师夷长技以制夷”，跳出成见，虚心学习。其实不仅仅在民航业，衷心希望今后的每一项政府决策都能做到更为科学和合理。
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