原文請見《西亞非洲》2020年第2期
（http://www.xyfzqk.org）
內容提要 非洲常備軍是非洲大陸獨立60年來孜孜以求聯合自強的重要成果，是非洲安全合作一體化從理想到現實邁出的堅實一步。它發端於20世紀初的泛非主義思潮，歷經非統組織成員國的持續推進，最終非盟於2002年成功付諸實踐。非洲常備軍在實際發展中，已實現不少建設思路上的突破，完成了許多自身機制性建設的目標。與此同時，它從最初的“泛非軍事力量”設想，逐漸變為在現實中的五支逐漸分化的次區域軍事力量的組合。從未來發展看，基於內在機制問題、資源配置不均等多重因素的制約，非洲常備軍分散化發展態勢不僅難以促進非洲安全一體化，反而有消解非洲大陸安全整合努力的風險。這就需要非洲國家凝聚共識，一方面通過非洲大陸域內外資源動員，破解資金不足、人員裝備與能力缺乏問題；另一方面推進與優化機制建設，提升非洲國家的集體安全能力。
關 鍵 詞 安全治理 集體安全機制 非洲常備軍 非洲聯盟 泛非軍事力量 非洲快速反應部隊
作者簡介 王濤，雲南大學非洲研究中心教授、電子科技大學西非研究中心訪問學者（昆明650091）。
在非洲國家獨立60年的發展歷程中，聯合自強始終是各國不懈追求的目標。綜觀非洲聯合自強的歷史與實踐，非洲大陸的政治一體化和經濟一體化建設均取得不同程度的進展，而安全領域的獨立自主仍具有相當難度與挑戰性。就非洲的安全聯合自強而言，自主安全機制的創設與成長則是最具根本性的，是安全聯合自強能否順利開展的前提和基礎。
通常而言，自主安全機制主要有兩種形式：地區安全共同體（Security Community）和地區政治共同體（Politics Community）下設的軍事單位。前者只需區域內國家間有解決衝突和維護和平的共同期望即可，門檻較低，組織發展形態也較為成熟，它們以北約、獨聯體集體安全條約組織（CSTO）為代表。但與之不同的是，地區政治共同體下設的軍事單位就需要共同體在高度發展成熟的基礎上，產生功能性擴散（如從政治、經濟、社會領域向安全領域的擴散），才有可能形成在安全領域的合作機制。因此，地區政治共同體下設的軍事單位建設難度也相對較高。地區政治共同體下設的軍事單位既被視為區域一體化組織完善自身安全功能的重要步驟，也被看作是衡量區域組織在地區一體化進程中扮演角色及所佔權重的關鍵性指標。
然而，考察當前世界各地區政治共同體就會發現，組織發展程度較高的歐洲聯盟與東南亞國家聯盟都尚未建成自己下設的軍事單位。“建軍”困難重重、進展遲緩，可謂是眾多地區政治共同體在發展中所遇到的“通病”。但與之形成鮮明對照的是，非洲自主安全機制的創設卻遠遠走在了前面。非洲聯盟（以下簡稱“非盟”）於2002年就提出建設“非洲常備軍”（African Standby Force）的構想併成功付諸實踐，至今非洲常備軍已初具雛形。可以說，非盟是當今世界眾多地區政治共同體中唯一一個成功下設軍事單位的案例。這也挑戰了巴里·布贊（Barry Buzan）所認為的非洲安全複合體普遍處於初級階段的觀點。儘管非洲常備軍在發展中仍面臨眾多問題，但其經驗與教訓值得重視。
國際學界對非洲常備軍的研究主要關注其建設歷程、發展階段，探討了它在非洲維和方面的作用，並分析了它目前存在的問題。總體來看，學界對非洲常備軍的研究仍主要是描述性的，對其所面臨的挑戰及產生問題的深層原因著墨不多。基於此，本文試圖以非洲常備軍為研究對象，在闡釋其成立背景與發展階段的基礎上，著重從理念、機制、實踐三方面探討其發展受困的原因及未來面臨的挑戰。
非洲常備軍建立的歷史背景與現實基礎
從奴隸貿易、瓜分非洲到殖民統治、種族隔離，這一系列近代非洲歷史的苦難都揭示了非洲聯合自強的緊迫性與必要性。安全領域的聯合自強始終都是其中的核心議題之一，自泛非主義思潮產生之初就被知識精英反覆討論。非洲國家獨立後，安全領域聯合自強的探索得以繼續，併成為非洲統一組織（下文簡稱“非統”）建設過程中除政治自主、經濟自立之外的關注焦點與難題。2002年非盟成立後，安全聯合自強的思路日益清晰，計劃愈加完備。在此背景下，非洲常備軍的建設被提上議程。
（一）思想淵源：非洲安全聯合自強的發展思潮
非洲常備軍的構想可以追溯到20世紀初的泛非主義思潮。當時，殖民地的非洲精英就曾設想組建一支全非的軍事力量，以實現反殖民主義、反帝國主義、爭取民族解放的偉大目標。在歷屆泛非會議（Pan African Conference）上，建立非洲自己軍隊的構想也被反覆提及。二戰後，隨著絕大部分非洲國家相繼獨立，加納總統恩克魯瑪終於將這個問題提上了議事日程。他在20世紀60年代早期曾計劃建立非洲高級司令部（African High Command），以便在將來統合全非洲的軍隊。在恩克魯瑪的設想中，非洲高級司令部的目標包括：其一，為尚未獨立的非洲國家提供軍事支持；其二，在美蘇冷戰中保障非洲的安全與自主；其三，避免非洲再次受到帝國主義的侵略。不過，由於恩克魯瑪還主張非洲高級司令部應介入非洲國家間的衝突，從而引發其他非洲國家的警惕，部分非洲國家擔心此舉會侵蝕來之不易的獨立成果。因此，恩克魯瑪的倡議最終沒能實現。
1963年非統成立後，協調非洲各國防務政策的需要使泛非軍事力量的設想再次被提出，但在此過程中引發了巨大分歧。以加納為首的一些國家主張建立擁有“統一軍事結構”（Unified Military Structure）的泛非武裝。1963年底，在加納首都阿克拉舉行的非統國防委員會第一次會議上，加納提出有關“統一軍事結構”泛非武裝的詳細建議，主張建立一支高度集中的軍事力量，在最高軍事指揮部下設立4個區域總部（北部非洲、東部非洲、中部非洲、西部非洲），並配套軍事基地、情報機構等部門。但這個為了未來“非洲合眾國”（United States of Africa）而預先組建軍隊的理想化倡議遭到了尼日利亞等國的強烈抵制，後來被以該提案“損害主權、成本過高、領導權難以協調”等理由加以否決1965年，在塞拉利昂首都弗里敦舉行的非統國防委員會第二次會議上，以塞拉利昂為代表的一些國家又提出了建立一個集權化程度較弱的“非洲防禦組織”（African Defence Organization）方案。在該設想中，無需設立全非常備軍，只要成立一個“調度中心”，在緊急狀況下由非統組織從各國軍隊中抽調人員展開行動即可。但此方案僅得到尼日利亞等國贊同，大多數非洲國家認為該方案不具備可操作性，在融資、協調方面均存在困難，因而未予通過。在葡萄牙入侵幾內亞比紹和干預安哥拉內戰的刺激下， 1979年4月，非統舉行國防委員會第六次會議，各成員國終於就成立非統防禦力量達成一致。但它在干涉乍得衝突失敗後，實際上陷於破產。
20世紀80年代以來，由於非洲各國的經濟狀況普遍惡化以及《結構調整方案》（SAPs）的強力嵌入，非洲國家政治也面臨西化轉型的挑戰與伴生而來的動盪、衝突情勢。這一時期，非洲面臨的安全挑戰主要不再是軍事幹涉或“代理人戰爭”之類的外部安全問題，非洲內生性的經濟安全、社會安全成為困擾非洲大陸穩定的棘手難題。以往解決政治獨立、防備外部干涉的軍事聯合自強思路顯然已無法適用於非洲新時期諸如貧困、疾病、部落衝突、教派矛盾等內部的挑戰。冷戰結束後，非洲安全形勢的新特點與安全問題的新動向促使非洲政治精英開始思考新的泛非軍事力量建設方案，以應對貧困與衝突惡性循環的“發展-安全”關聯挑戰。非洲常備軍正是這一思考的產物之一。
（二）現實基礎：非洲維和的歷史經驗與次區域組織的前期實踐
儘管早期設想經歷分歧與挫折，但非洲區域組織與次區域組織的前期實踐仍為非洲常備軍的建立提供了現實基礎與條件。
第一，非統致力於解決非洲內部衝突的實踐為非洲常備軍的建立積累了早期經驗。1963年非統成立之初，其憲章就明確表明為 “促進非洲國家的統一與團結”“協調並加強之間的合作”而應協調和調整各國政策，其中專門提及“防務與安全合作”方面的政策協調。不過，這種防務與安全合作仍停留在文件制訂與政策呼籲層面，如1964年涉及邊界問題的《關於調解、和解與仲裁委員會的議定書》，以及隨後出臺的《非洲難民問題決議》《關於顛覆問題宣言》等。無論是面對1960年非洲之角衝突、1963年阿爾及利亞與摩洛哥衝突、1967年“希夫塔戰爭”（Shifta War）、1967～1970年“比夫拉戰爭”（Biafra War），還是應付戰後難民、重建等問題，非統都處於能“發聲”但軍事介入無力的尷尬狀態。尤其是20世紀70年代，葡屬非洲的反殖民主義戰爭與南部非洲各國對種族主義的鬥爭，進一步凸顯出非統在面對外來干涉和內部衝突時的軟弱無力。如何將非統打造為一個擁有堅強軍事後備力量的泛非性政府間組織，逐漸被提上議事日程。非統於1979年成立“非統防禦部隊”（OAU Defence Force），不僅致力於保障成員國免受外部干涉，支持非洲各國的民族解放運動，而且還肩負著解決成員國內部爭端的職責。這被視為非洲軍事合作機制化的最初嘗試。不過，1981年12月非統防禦部隊在乍得維和行動僅維持數月便遭遇失敗，直接導致該組織在次年的停擺。此後，非洲各國主要通過參與聯合國維和行動來保障地區內和平，維和主導權掌握在聯合國手中，非洲本土軍隊只是國際維和部隊的參與者。1993年，非統創建了“衝突預防、管理和解決機制”（The Mechanism for Conflict Prevention,Management and Resolution），試圖以此部分替代聯合國維和職能，獨立應對非洲普遍性的安全問題，但是該機制僅向衝突地區派駐非統觀察團的做法，既無法在軍事上形成有力干預，也不能以“觀察團”代行“維和部隊”職責，對沖突進行合法、有效的管控。在該機制框架下，非統介入盧旺達、布隆迪、喀麥隆的行動都以失敗告終。自主維和的失敗教訓以及長期對聯合國維和行動的參與，都為非洲常備軍的建立積累了重要經驗。
第二，非洲次區域組織的發展與次區域軍事單位的建設為非洲常備軍的建立提供了組織前提。冷戰結束初期，非洲衝突頻發，索馬里內戰和盧旺達大屠殺引發全世界的關注。面對非洲自主維和能力缺位的現實，歐美國家先後採取了“非洲危機應對計劃”（African Crisis Response Initiative）、“非洲危機快速反應部隊”（African Crisis Response Force）、“加強非洲維和能力建設計劃”（Renforcement des capacités Africaines de maintien de la paix Program）等一系列政策或舉措，旨在為非洲軍隊提供安全訓練和軍事裝備，以強化非洲自身的維和力量，降低直接干預的成本。而這些計劃的對象既不能是無法統籌管理具體衝突的、非洲大陸層面的非統組織，也不能是侷限性較大、影響有限的單個非洲國家，所以非洲各次區域組織成為歐美軍事援助最合適的對接者。它們既能有效超越具體國家的關注視野，也能克服非統組織的疏闊。1992年和1996年，南部非洲發展共同體（Southern African Development Community）和東非政府間發展組織（Intergovernmental Authority on Development,即“伊加特”）分別成立，加之此前就已存在的西非國家經濟共同體（Economic Community of West African States）、中非國家經濟共同體（The Economic Community of Central African States）和阿拉伯馬格里布聯盟（Union of the Arab Maghreb），涵蓋非洲各次區域的政府間組織都已出現。它們不僅對非統軍事政策的制定產生了影響，也是未來次區域軍事力量最為理想的承載者與管理者。與之相應，全非統一的非洲軍事組織的建設理念也被更為務實、更可操作的思路所取代。卡扎菲等人堅持的由非盟統一指揮的“非盟聯合部隊”（United Army for the African Union）的設想被摒棄，轉而將泛非軍事力量分解並植入次區域組織，在次區域組織框架下建設更小規模的軍事單位。1997年，在非統哈拉雷首腦會議上，與會國提出了率先由非洲各次區域組織分別建設各自軍事力量的計劃。以此為契機，1999年3月，南部非洲發展共同體國家間防務與安全委員會（Interstate Defence and Security Committee）決定建立南部非洲發展共同體待命維和旅（SADC Standby Peacekeeping Brigade）。2002年6月，中部非洲國家經濟共同體也決定成立“中非多國部隊”（Multinational Force of Central Africa）。這種次區域軍事單位“各自分工”的實踐，為非洲常備軍提供了一定的組織基礎。
第三，非盟成立後對“不干涉”條款的修訂為非洲常備軍的建立奠定了法律基礎。在各次區域組織的推動下，2002年《非洲聯盟憲章》（Constitutive Act of the African Union）對此前《非洲統一組織憲章》（Charter of the Organization of African Unity）中有關“不干涉”的條款進行了修訂。在其前言中就明確提出了“干涉權”，並在第4條第（h）款規定：“根據非盟首腦會議決定，非盟有權干涉戰爭罪行、種族滅絕罪行和反人類罪行”。在第四條第（j）款裡又規定：“非盟成員國為了恢復國內和平與安全有權請求聯盟進行干涉。”隨著《非洲聯盟憲章》確立了對非洲國家國內衝突“非漠視原則”，建立非洲常備軍作為非盟的軍事力量，也就有了相應的法律基礎。
綜上所述，非洲常備軍的建設儘管只是近20年的新情況，但它有著深厚的思想淵源和實踐基礎。雖然在歷史上非洲軍事聯合自強不斷受挫，但非洲的政治精英始終沒有放棄這一理想，貢獻了一個個建設思路與方案。而在現實中，聯合國在非洲的維和實踐、非洲次區域組織的自主探索，以及從非統到非盟的轉型，都為新時期非洲常備軍的建設奠定了基礎。可以說，非洲常備軍的出現與發展，既是非洲整體層面聯合自強的必然結果，也是非洲各國追求軍事安全、探索軍事合作的必然產物。
非洲常備軍的機制建設與初步發展
2002年以來，非洲常備軍的概念出臺與機制建設主要經歷了以下幾個階段：
（一）界定非洲常備軍的概念及職能
非盟成立後，非洲各國提出建立非洲和平與安全架構（African Peace and Security Architecture）的設想，旨在強化非洲大陸管控衝突的能力。該架構包含5個相互支撐的部分：和平與安全理事會（Peace and Security Council）、非洲早期預警系統（Continental Early Warning System）、智者小組（Panel of the Wise）、和平基金（Peace Fund），以及非洲常備軍。其中，和平與安全理事會是其他部門的領導機關，非洲常備軍則被設想為非洲內部最重要的衝突解決力量。在2002年7月非盟發佈的文件《關於建立非盟和平與安全理事會的議定書》中，明確規定了非洲常備軍的構成及職責。該議定書的第13條指出，非洲常備軍將由非洲各國的特遣隊組成，執行非盟大會或和平與安全理事會授權的行動。特遣隊的兵力和兵種應由“和平支援標準操作程序”（Peace Support Standard Operating Procedures）來確定，並根據危機和衝突的即時情況定期調整。非洲常備軍的職責則包括：觀測、和平支援、軍事幹預、軍事威懾、人道主義援助等。議定書還規定，非洲常備軍可以與聯合國或其他組織進行合作。
（二）明確非洲常備軍的組織架構
2003年5月，非盟通過了《建立非洲常備軍和軍事參謀委員會的政策框架》（Policy Framework for the Establishment of the African Standby Force and the Military Staff Committee），標誌著非洲常備軍組織架構的出臺。根據該框架，非洲常備軍將以地區為單位，分為東非常備軍（East Africa Standby Force）、西非國家經濟共同體常備軍（ECOWAS Standby Force）、北非地區能力（The North African Regional Capability）、南部非洲發展共同體常備軍（SADC Standby Force）、中非國家經濟共同體常備軍（FOMAC Standby Force）五個組成部分。根據設想，非洲常備軍並非一支單獨的軍事力量，而是五支部隊的有機整合。
（三）成立各區域非洲常備軍
在組織架構確定後，2004年2月東非國防參謀長會議率先提出建設“東非待命旅”（Eastern Africa Standby Brigade）的計劃，同年9月，東非待命旅正式成立。2005年1月《西非國家經濟共同體行動框架》（ECOWAS Operational Framework）與2008年1月的《西非國家經濟共同體衝突預防框架》（ECOWAS Conflict Prevention Framework）相繼出臺，標誌著西非國家經濟共同體常備軍的正式成立與規範化。2006年，在中非多國部隊（Multinational Force of Central Africa）的基礎上，中非國家經濟共同體常備軍也正式成立。2007年8月，南部非洲發展共同體常備軍在贊比亞首都盧薩卡正式組建。此外，儘管“北非地區能力”也在2007年成立，但由於缺乏協調以及受阿拉伯劇變的影響，這支部隊的建設目前陷入停滯。
（四）規劃非洲常備軍路線圖
在確定組織架構、建設五支次區域常備軍之後，非盟進一步規定了非洲常備軍的三個建設階段，並於2005年3月出臺了非洲常備軍建設的路線圖。五支部隊由此擁有了統一的發展目標：非洲常備軍在第一階段（2003年5月～2005年6月），應具有非洲常備軍戰略層面的管理能力，並實施一至兩個維和任務；非洲五個次區域常備軍的人員應分別達到至少一個旅的規模，以便充實非盟的力量。在第二階段（2005年7月～2010年6月），非盟領導下的非洲常備軍總部應具備多元維和能力，各次區域常備軍則應聽從非盟指揮，根據任務的需要部署特派團。2010年以後，非洲常備軍進入具有全面作戰能力的第三階段。為了完成這些目標，非盟先後出臺了三個路線圖，用以統籌常備軍的建設。“路線圖一”（2006年6月～2008年3月）為五支常備軍制訂了基本建設目標，包括建立指揮、控制、信息交流系統，建立標準操作程序，並進行物流、培訓演練等；“路線圖二”（2008年4月～2010年12月）規定了五支常備軍的整合計劃；“路線圖三”（2011年1月～2015年12月）則計劃將常備軍最終建設為一支統一的非洲和平與安全保障力量。
由此我們可以看出，非洲常備軍的組建是非洲政府間組織不斷髮展的必然結果，其發展建設規劃也較為完備、縝密，目標相當明確、清晰。但非盟在短期內對非洲常備軍進行整合的難度巨大。2010年出臺的“路線圖三”就明確指出，非洲常備軍前兩個路線圖的目標實際上並未達成，原計劃於2010年實現非洲常備軍完全作戰能力的目標也被推遲至2015年。2014年，非盟又表示非洲常備軍在2015年也無法具備完全作戰能力。此後，非洲常備軍的建設目標被一再推遲。
對現實安全問題的應對及成效是檢驗非洲常備軍行動能力的最好指標。然而，非洲常備軍在實踐中發揮的作用則較為有限，有些時候甚至是以失敗而告終。目前，只有西非國家經濟共同體常備軍和東非常備軍實際參與過地區維和行動。2012年4月，西非國家經濟共同體常備軍曾派出由布基納法索、科特迪瓦、尼日利亞、多哥和塞內加爾等國共629人組成的維和力量介入馬裡衝突，但未能阻止衝突升級，干預最終失敗。2012～2013年間，東非常備軍在無力獨立干預的情況下，僅派出14名軍官參與到非盟駐索馬里特派團（AMISOM）的技術小組中，為解決索馬里國內衝突提供智力支持。實踐成果寥寥，凸顯了非洲常備軍面臨著諸多難以克服的制約和挑戰。
正是因為非洲常備軍的“名不符實”，所以本意是增進非洲安全一體化的良好意願和舉措，最終卻加速了各方應對非洲安全問題的內部分化。2012年的馬裡內戰愈發凸顯了非洲常備軍在衝突預防、人道主義救援方面的無效性。馬裡問題的解決最終還是要依賴前宗主國法國的出兵，這無疑是對“非洲人以非洲方式解決非洲問題”理念的重大打擊，甚至有人認為法國對馬裡衝突的介入標誌著非洲自主安全努力的破產。面對這一困境，非盟在南非主導下於2013年5月著手建立一支比非洲常備軍更靈活、更具戰鬥力的“非洲快速反應部隊”（African Capacity for Immediate Response），並將其作為非洲常備軍擁有完全作戰能力之前的過渡性軍事力量。該部隊吸取非洲常備軍組織分散的教訓，改由非盟直接管轄，總人數為5 000人，由非洲各國自願參加，目的旨在推進“強制和平”（Peace Enforcement），並試圖具備在15天內完成部署的能力。但目前只有12個非洲國家參與其中，代表性還較弱；甚至像尼日利亞這樣的非洲大國也對“非洲快速反應部隊”持抵制和批評的態度。尼日利亞方面認為，應集中有限資源推進非洲常備軍的改革，而不應“另起爐灶”；進而還批評非洲快速反應部隊是南非用以擴大在非盟影響力的工具。2015年，尼日利亞甚至明確反對非洲快速反應部隊對“博科聖地”（Boko Haram）問題的介入。
總之，非洲常備軍建設路線圖預期目標的落空，預示著目前對其整合的難度仍然十分巨大。它除了名稱帶有“非洲”的標籤，還遠遠不是一支真正的泛非性軍事力量。2013年非洲常備軍的過渡性方案“非洲快速反應部隊”本意是充當整合全非安全議題的新黏合劑，但由於南非和尼日利亞對非洲領導國地位的爭奪而陷入新的困境之中，它同樣未能為非洲安全一體化提供助力，反而也成為非洲內部分歧的新焦點。
非洲常備軍整合面臨的困境
根據2003年5月非盟出臺的《建立非洲常備軍和軍事參謀委員會的政策框架》，非洲常備軍建設儘管是以次區域為單位展開的，不過它們在法律上都是非洲常備軍的有機組成部分。雖然各成員國致力於構建統一的泛非軍事力量的理想仍然存在，但不難發現，非洲常備軍的建設路徑已從“全非整合式”調整為更務實的“非洲各區域拼合式”，由此，各次區域常備軍也並不由非盟直接管轄，各個次區域性組織才擁有指揮相應軍隊的實際權力。基於此，非盟對非洲常備軍的機制建設也進行了調整，從最初的非盟領導下的一整套機制變成五套分別獨立運行的機制。非洲常備軍將非盟作為最高指揮機構，下設“統籌單位”（Planning Element）和“執行單位”（Mission Planning Cells）。“統籌單位”由15人組成，負責非洲常備軍的規劃、管理和督查等工作；“執行單位”則處理各項具體事務。由於非盟不直接掌握軍隊，所以這套頂層設計逐漸淪為虛設。在實際建設中，五支常備軍分別又都建立起自身獨立、完整的機制架構，自成體系。根據《建立非洲常備軍和軍事參謀委員會的政策框架》規定，非洲常備軍的總人數為2.5萬人，各支常備軍的規模是各5 000人。隨著各支常備軍都建立了自己的指揮、控制、信息和通訊、後勤保障、訓練等諸多機構，就意味著要有相當比例的人員從事非軍事性的行政工作，專業軍人的數量又被大大壓縮了，這同樣也違背了非洲常備軍建設的初衷。可以說，自2003年非洲常備軍開始建設以來，無論在機制上還是在實踐上，它就不自覺地都偏離了“泛非軍事力量”的目標，次區域屬性已經弱化了泛非特徵。
以東非常備軍和南部非洲發展共同體常備軍為例，它們實際上都在各自追求自身完整、獨立的軍事機制建設。東非常備軍的直接管理機構為東非國家元首和政府首腦會議，在危機發生時也可直接授權部署軍隊。東非國防和安全部長理事會（Eastern Africa Council of Ministers of Defense and Security）是第二層級的管理機構，主要負責運行東非常備軍協調機制（Eastern Africa Standby Force Coordination Mechanism），並任命最高長官。第三層級為東非國防參謀長委員會（Eastern Africa Committee of Chiefs of Defense Staff），其職能是對所有的技術事項進行指導和管理。後勤基地總部位於亞的斯亞貝巴，成員國向後勤基地派遣人員，並運送物資和其他資源，以維持東非常備軍的日常需求。東非常備軍還設有自己的“統籌單位”，由軍隊、警察和文職部門組成，負責部隊的動員與派遣。另外，位於內羅畢的國際維和訓練中心（International Peace Support Training Center）則為該部隊提供必要的訓練支持。與之略有不同的是，南部非洲發展共同體常備軍的直接管理機構是南部非洲發展共同體首腦會議，第二、三層級的管理單位分別是南部非洲發展共同體輪值主席國、南部非洲發展共同體部長級會議。這支常備軍沒有常設司令部，由統籌單位負責日常事務的規劃協調，各成員國的常備軍各自訓練，不進行統一管理。目前，它的戰略訓練是以南部非洲國防與安全管理（Southern Africa Defense and Security Management）項目為框架的；戰術訓練則集中於津巴布韋首都哈拉雷的地區維和訓練中心（Regional Peacekeeping Training Center），後勤倉庫設在博茨瓦納首都哈博羅內。通觀上述兩支常備軍的機制設置，我們不難看出：其一，次區域組織的政府首腦會議實際上代替了非盟的角色，充當了事實上的最高領導者；其二，非盟下設的本應是協調管理機構的“統籌單位”，在各次區域常備軍機制中卻淪為底層執行單位。其他三支常備軍也存在類似現象。
非洲常備軍的分化發展導致五支常備軍缺乏協調，彼此分割、各自為戰。依託於五大次區域組織的五支常備軍經過多年的發展，其“非盟”色彩已被大大淡化，取而代之的是各次區域組織對其影響力的擴大，及各分支常備軍次區域特徵的強化。這具體表現在五支常備軍在次區域間具有分割性，及由此所導致的實際運作中各自為戰。例如，在索馬里內戰問題上，只有東非常備軍積極介入其中，其餘四支常備軍均未參與進來，也不願提供必要的協助與支持。這就導致東非常備軍勢單力孤，根本無力扭轉索馬里局勢，最終喪失了對索馬里交戰各方的威懾力，並被聯合國支持下的非盟駐索馬里特派團取而代之。至於馬裡衝突，則只有西非國家經濟共同體常備軍願意出兵介入，同樣也得不到其他常備軍的配合。
五支常備軍之間邊界模糊，還進一步導致參與國身份錯亂、運行效率低下。正是由於非洲常備軍空有其名，因此非洲各國在實際中所要參與的只是各次區域的常備軍。對於處在跨次區域位置上的國家而言，它們就能同時參與多支常備軍，出現“相互重疊與競爭的地區主義”。例如，安哥拉同時參加到南部非洲發展共同體常備軍與中非國家經濟共同體常備軍之中；布隆迪既是東非常備軍成員，又是中非國家經濟共同體常備軍的成員。對這類國家而言，加入的不是一支非洲常備軍，而是兩支不同的軍事單位，因此在“雙重身份”帶來更多安全保障的同時，也必須要履行雙重義務。這不僅增加了相關國家的財政負擔，更導致各支常備軍的管理混亂、成員國權利義務不明確，乃至忠誠度不足等問題，影響了非洲常備軍的運行績效。又如，布隆迪同時參加了東部非洲和中部非洲兩支常備軍，就既有通過加入前者來獲取安全保障、進而享受“伊加特”政策利好的考量，也有通過加入後者來獲得“合法”干預剛果（金）東部地區衝突的身份，從而達到謀取自身利益、擴大地區影響力的目的。
無論是各自為戰，還是邊界模糊，本質上都反映出五個機制看似十分齊備的非洲常備軍在建設中面臨的機制合法性不足的問題。五支常備軍的機制都將本區域內的政府間組織置於直接領導部門的位置上，後者實際上掌握了最高權力。在現實中，各次區域常備軍又只關注本地區內的衝突和危機，因此在很多情況下，常備軍的人員本身就都是來自衝突各方，難以在介入過程中保證中立。受此影響，各常備軍往往會在行動前徵求聯合國安理會授權或尋求非盟的一致同意，以此增強行動的合法性。在前一種情況下，非洲常備軍與聯合國維和部隊的功能差異不大，失去了單獨建軍的意義。而在後一種情況下，由於必須要尋求非盟全體成員國的同意，導致議題久拖不決，無法達成共識。最終，非洲常備軍也只能介入全非都認可需要干涉的索馬里內戰等，並扮演聯合國維和部隊的“配角”；而在面對津巴布韋、剛果（金）等國政治動盪問題時，由於意見分歧，非洲常備軍往往無所作為。
未來制約非洲常備軍順利發展的因素
非洲常備軍的組建和發展不僅是主權國家間安全合作的新形式，更是區域組織進行安全建設的新探索。儘管非洲常備軍這種安全實踐遠遠走在了歐盟、東盟等其他區域組織的前面，並在理念、形式上具有相當的創新，但我們通過梳理其發展歷程也不難發現，非洲常備軍面臨巨大挑戰甚至是困境。從根本上講，這是由安全合作的性質決定的。安全是國家利益最敏感、最核心的組成部分。主權國家間安全合作的啟動與發展始終都有著較高的門檻要求。總體而言，國家間安全合作能否順利開展，既離不開資金、人力、裝備硬件等因素的有力支撐，也需要擁有合理的內在機制。而非洲常備軍在上述兩方面都存在嚴重的不足。
（一）資源配置不均
非洲常備軍的整合困境，最直接的原因就在於五支次區域常備軍在建設上的資金與軟硬件差異問題。這些資源配置的不均衡導致非洲常備軍運行不暢、對接無力、整合困難重重。
一方面，建設資金存在差異。必要的資金保障是非洲常備軍維持日常運行、進行必要訓練、更新裝備、開展行動的基本前提。原則上，非洲常備軍的資金應由非洲和平基金（African Peace Facility）、非洲開發銀行（African Development Bank）等提供，但在實際建設過程中，僅有的資金主要來自各次區域組織、各支常備軍的成員國會費以及國際援助。上述與非盟有關的機構卻無法提供必要的資金，因而它也就缺乏對常備軍進行整合的“資本”。這主要體現在：其一，在各次區域組織預算方面,對於各支常備軍來說，所在次區域組織的發展水平決定了它們所能得到資金的多寡，這也導致各支常備軍在發展中得到的支持力度是不同的。對於西非國家經濟共同體和南部非洲發展共同體這類組織發展程度較高、財政狀況較好的組織而言，就有更多的預算用於常備軍建設，如西非國家經濟共同體和平基金（ECOWAS Peace Fund）每年將整個組織預算的0.5%用於西非國家經濟共同體常備軍的建設。但對於“北非地區能力”來說，它根本沒有對應的次區域組織的財政支持。其二，在各支常備軍的成員國會費方面,有些常備軍的成員國持續繳納會費，使常備軍的建設較有保障；而另一些常備軍的成員國長期拖欠會費，使常備軍建設的難度增加。例如，南部非洲發展共同體常備軍的成員國會費由於得到南非的大力支持而較為充裕。儘管存在少數國家無力繳納會費的情況，但南非國防部願意為常備軍的醫療系統、傘兵部隊、信號傳輸部隊、海上補給部隊等項目持續提供資金。與之相對，東非常備軍的成員國蘇丹、布隆迪、科摩羅、盧旺達和塞舌爾等國常常拖欠會費，索馬里更是從未繳納過會費。在多數國家不繳納會費的情況下，有支付能力的國家如埃塞俄比亞、肯尼亞也對繳納會費持消極態度。這共同導致了東非常備軍資金短缺的問題。其三，在國際援助方面,由於各支常備軍的受援情況不同，加劇了五支常備軍之間的發展差異，同樣不利於之間的整合與協同。各支常備軍在建設中會分別聯絡外援。其中，由於油氣資源豐富、戰略位置重要，西非國家經濟共同體常備軍就能從歐盟、加拿大、日本等國家或國際組織獲得較多的資金援助；與之形成反差的是，南部非洲發展共同體常備軍則由於津巴布韋與西方國家的長期緊張關係而很難得到相應的外部資金支持。
另一方面，軟硬件存在差異。非洲常備軍的建設有賴於硬件（場所、裝備）和軟件（人力資源）的發展完善。在非盟的計劃中，各支常備軍的軟硬件建設應該協調一致，從而為未來的整合提供條件。然而，由於資金保障的情況各異，因此在五支非洲常備軍中，只有西非國家經濟共同體常備軍、南部非洲發展共同體常備軍的硬件設備發展較為完善，配有戰略、戰術訓練中心和相應的醫療機構。與之相比，中非國家經濟共同體常備軍和北非地區能力的硬件設備就要落後得多。中非國家經濟共同體常備軍將後勤基地設在喀麥隆的港口城市杜阿拉（Douala），但基地建設項目由於外援資金不到位，至今尚未建成。“北非地區能力”僅在開羅建有訓練中心，但配套設備嚴重不足。在武器裝備上，也只有西非國家經濟共同體常備軍和南部非洲發展共同體常備軍配備有空中力量，具備第一時間介入地區衝突的能力，其他三支常備軍的空中力量則嚴重不足，導致部隊面臨機動性較差等挑戰。例如，東非常備軍在對蘇丹衝突介入的過程中，由於缺乏空中力量，只能依賴地面部隊，不僅導致了較大的人員傷亡，而且也無力展開偵察、空中即時運輸和人道主義救援等活動，嚴重影響了常備軍的運行績效。
在人力資源方面，差異也較為明顯。各支常備軍的人力資源建設一方面取決於非洲各國軍事人員的原有素質，另一方面則依賴於他們加入常備軍後接受的有組織培訓。南部非洲的南非和安哥拉、東非的肯尼亞和埃塞俄比亞、西非的尼日利亞和塞內加爾，都擁有素質較高的軍事人員，它們提升了南部非洲、東非、西非三支常備軍的整體“軟件”水平。另外，烏干達、盧旺達、布隆迪、蘇丹等國的軍事人員因長期介入地區衝突，擁有較多實戰經驗，且英、美也對烏干達等國的軍事人員進行系統培訓，因此，他們的軍事人員素質能夠得到保證。然而，中非國家經濟共同體常備軍各成員國所能提供的軍事人員素質相對較低。在各支常備軍的培訓方面，由於東非、西非兩支常備軍已建成了常設司令部，軍事訓練開展得較好；南部非洲、中部非洲則沒有常設司令部，導致軍事訓練並不系統；“北非地區能力”則幾乎沒有開展任何軍事訓練。但我們也應該注意，各支常備軍間的素質差異只是相對而言的，即使就東非、西非的常備軍而言，戰鬥力仍較為低下，在反恐、救災、偵察、情報等領域的專業化程度也非常欠缺。總的來說，在硬件方面，西非、南部非洲的常備軍發展較快；在軟件方面，西非、東非的常備軍要更強有力一些，它們已經參與了一些區域內的維和任務，積累了經驗。而“北非地區能力”在阿拉伯劇變發生後則陷入徹底停滯的狀態。
只要非洲增強自主性、加強非洲安全預算與規劃、並在自主基礎上深化創新對外合作，資金、軟硬件等要素的配置不均等問題就有望得到解決。如非盟2016年第27次首腦會議通過的旨在提高非盟和平安全預算自主性的“卡貝魯卡建設方案”，就設想非盟所有成員國將本國進口稅的0.2%用於資助非盟，並就非盟和平基金數額逐年增長做了規定。這筆資金的資助重點就包括非洲常備軍建設。若該方案落到實處，無疑將有效解決非洲常備軍的資金不足問題。
這裡需要指出的是，若僅關注靠“外力”（非洲常備軍外部的非盟、非洲國家、域外大國、國際組織）就能完善的各類要素，是不足以解決非洲常備軍所面臨的整合困境的。事實上，資金與軟硬件的滿足只是非洲常備軍整合的充分條件，而非必要條件。化解非洲常備軍整合困境的必要條件在於機制性要素的滿足。
（二）機制供給不順
非洲常備軍整合困境的根源，乃是機制建設超前性與機制環境不相協調的結果。儘管作為唯一成型的地區政治共同體下設的軍事單位，非洲常備軍在機制建設上“領先”於其他國際組織，在形式上拓展了非洲聯合自強與一體化的領域，不過受制於非洲一體化發展水平，超前的機制建設反而成為功能無法充分發揮的掣肘。由於現實案例相對匱乏，使得學界對達成地區安全合作的機制性要素的研究主要侷限於理論層面。他們主要聚焦於以下三方面：安全私有化、權力結構，以及合作定位。反觀非洲常備軍，這三種機制性要素顯然都存在一定程度的缺失。
第一，面臨安全私有化的挑戰。所謂安全私有化，是指安全與治理需求增生、變異背景下，國家供應安全公共產品的能力下沉，導致非國家行為體參與安全公共產品供應的現象。冷戰結束後，非洲國家間衝突的頻率與烈度都大幅下降，而由於限制非洲國內族群、宗教等矛盾的結構性力量消失，加之全球化進程導致的傳統社會結構轉型，非洲國內衝突則快速增加，由此引發了以反政府武裝、極端主義組織、海盜等為代表的安全私有化活動。進入21世紀以來，聖靈抵抗軍（LRA）、“三·二三運動”（M23）、“尼日爾三角洲解放運動”（MEND）等反政府武裝，“青年黨”（al-Shabaab）、“博科聖地”、伊斯蘭馬格里布基地組織（AQIM）等極端主義組織，以及索馬里海盜與幾內亞灣海盜等次國家行為體引發的衝突，使非洲大陸的各類衝突更多帶有了與地區體系結構無關的非結構性衝突的特徵。一般而言，擁有較強凝聚力的強勢政府會更關注國家外部威脅，而對於內部衝突嚴重的弱國來說，其安全恐懼往往源於國內問題。當前，非洲大陸的安全問題正是非國家性的族群、宗教等因素引發的次國家行為體間的矛盾，即使其發生擴溢效應，影響往往也侷限於鄰國。這樣的國際衝突是附屬於國內衝突的。這種以國內動盪型衝突為核心特徵的非洲衝突現狀，造就了一大批弱國及與之相關的對安全問題的認知模式。然而，國家間合作的重要前提乃是國家間衝突，在某種程度上“沒有衝突就沒有合作”。非洲常備軍組建以來，面對的問題恰恰大多屬於非結構性安全問題，涉事國出於“保護內政”的考慮不僅不希望常備軍介入，而且還會採取各種措施加以抵制，這使得非洲常備軍的行動變得低效且不合法。
第二，權力結構模糊。無論是全非層面，還是各次區域常備軍內部，支柱性大國都是缺位的。一般而言，地區安全結構的一個重要內核就是“極性大國”。“極性”（Polarity）關係到地區內國家間的權力分配及相應的等級結構。作為區域內具有主導地位或較強影響力的國際政治行為體，“極性大國”的一個重要功能就是在地區內確立明確的等級結構，這不僅為追隨國提供了安全保障，也約束了大國本身的行為，使其更加註重行動的合法性，從而在確保自身權威的同時，也促進了地區安全結構的穩定與良性發展。以北約為例，其順利運行至今的一點重要經驗就在於建立了以美國為盟主，英、法、德等歐洲大國為第二層級，其他國家為第三層次的權力層次清晰的等級結構。其中，美國作為等級最高的國家，提供大部分軍事力量並掌握指揮權，其他層級的成員國則加以配合並提供支持。作為北約內的“極性大國”，美國也要與其他成員國遵守共有的規則，而這種“仁慈”霸權正是北約維繫至今並運行良好的重要原因。但非洲各次區域常備軍均未出現明顯的同“極性大國”相類似的支柱性大國與等級結構。無論是尼日利亞、埃塞俄比亞，還是南非、埃及等國，在安全領域都缺乏將自身影響力投射到所在地區的充分能力，因而難以完全主導地區安全態勢。正是由於支柱性大國的缺位，使各支非洲常備軍均缺少有領導力且被地區內其他國家所認可的核心力量，進而導致非洲常備軍“簡單拼合”、能力受限的現實。而且，各支非洲常備軍內部成員國對彼此角色和責任的劃分仍存在巨大分歧，等級結構難以確立。這種權力層次結構的模糊，正是非洲常備軍運行不暢的結構性原因。
具體來說，非洲常備軍若是由非盟主導，那麼常備軍在實際行動中的主導國家將事前由非盟確定，相關的權利和義務也將會比較明晰。但是在實際建設中，以次區域為單元的相對獨立的機制建設中，並不存在明確合法的上級部門，導致次區域內各國對常備軍主導國身份的爭奪。例如，在西非國家經濟共同體常備軍、東非常備軍中，均出現了地區大國爭奪主導國身份的現象。塞內加爾為了與尼日利亞爭奪西非國家經濟共同體常備軍的主導權，甚至藉助法國的援助來抑制尼日利亞的影響，最終導致該常備軍的兩大步兵營分別被塞內加爾和尼日利亞掌控，引發了指揮權上的分裂。肯尼亞與埃塞俄比亞也長期藉助東非常備軍某些職能部門設在本國的“地利”來爭奪主導權。這種內耗使常備軍在人員組成、辦公選址、經費使用等方面都難以達成共識，不僅損害了內部團結，也誘發了外界的干預。此外，南部非洲發展共同體常備軍和中非國家經濟共同體常備軍的成員國則都缺乏擔任主導國的意願。尤其是在南非、剛果（金）等大國都消極參與、小國也無能力統籌的情況下，這兩支常備軍的主導權便長期缺位，甚至除了行政人員外尚未能建立相應的軍事行動部門。
第三，合作定位不清晰。地區安全大致有兩種合作模式，一種是共同針對第三方的積極合作；另一種是為避免成員間發生衝突的消極合作，它不針對第三方。前者的目標在於增進收益，後者則更注重止損。對非洲常備軍而言，它的定位與意圖在實際操作中存在不清晰的問題。一方面，非洲常備軍並不針對次區域之外或非洲以外的威脅，不屬於積極合作。另一方面，它也沒有建立預防成員國間衝突的安全機制，且未能形成應對非國家性安全問題的方案，因而，也很難將其定性為一種消極合作。既然如此，非盟官方宣示的所謂“非洲自主安全”就成為模糊的口號，並遮蔽了非洲常備軍的真實意圖，導致其政治正確，卻行動無力。在實際活動中，也正是由於這種定位的不清晰，使得非洲常備軍既不能有效針對可能的安全威脅採取預防性措施，也無力在衝突發生後開展有效的干預行動。
結 語
非洲常備軍是非洲大陸獨立60年孜孜以求聯合自強的重要成果，是非洲集體安全合作一體化從理想到現實邁出的堅實一步。經過十多年的建設，儘管非洲常備軍已實現不少建設思路上的突破，完成許多自身機制性建設的目標，不過，非洲常備軍與非盟最初設想的“獨立自主的軍事力量”的目標還相距甚遠。若不能妥善處理資源要素配置、機制供給問題，非洲常備軍的發展仍將面臨重大挑戰。透過非洲常備軍面臨的困境，我們可以看出當下非洲集體安全機制建設與自主性發展面臨的問題。
內在機制改革與優化有賴於非洲國家、非洲次區域組織、非盟等在國家能力與權力結構方面的穩步推進與發展，這將是一個長期過程。因此，非洲常備軍的自主安全能力提升的當務之急在於資源要素的均衡獲取與補充。具體來說，非洲常備軍觀察檢測、預防性部署、和平支援、建設和平、災害救援和人道主義援助等多重職責決定了其對資源的消耗是非常巨大的。在這種情況下，與域外組織和國家開展富有建設性的安全合作，有效吸納外部資源以推進非洲常備軍的自身成長可能是其發展的一條無法迴避的必經之路。因而，非洲自主安全與對外安全合作並不截然對立。只要非洲常備軍在建設與實踐中有效把握議程主導、計劃規制，並在此基礎上自主吸納外部物資與智力支持，那麼對外安全合作不僅不會損害非洲自主安全的推進，反而將起到促進作用。從這個意義上講，非盟在建設非洲常備軍過程中，平衡外部援助與自主發展的關鍵就在於發展思路的自主性。目前，在這一基本前提下，非盟已經開展了富有成效的對外安全合作，促進了非洲常備軍的建設，例如與聯合國維和機制的對接、對歐盟援助的靈活利用等。
當下，非洲國家正進入“經濟發展的轉型期”，同時伴隨著“社會矛盾的爆發期”及“民粹主義的滋長期”，安全形勢嚴峻。隨著中非關係日益密切，非洲方面也愈發期待中國在安全領域為非洲提供更多“公共產品”。如何順勢拓展中非安全合作，實現中非關係在政治、經濟、社會文化、和平安全方面的均衡發展，成為保障中國在非洲利益，切實提升中非命運共同體發展水平，拓展“一帶一路”在非洲影響力的重大機遇和挑戰。非洲常備軍正是當前和未來中國開展對非安全合作的突破點與合作重心。2015年9月，習近平表示將在五年內為非盟提供總額1億美元的無償軍事援助，用以支持非洲常備軍的建設。在隨後召開的中非合作論壇約翰內斯堡峰會上，習近平再次強調要加強中非安全合作，為非洲常備軍的建設提供支持。2016年3月，中國又單獨向西非國家經濟共同體常備軍援助了500萬美元的武器裝備。2018年召開的中非合作論壇北京峰會又再次強調，“中方支持非洲自主維和能力建設……積極推進落實1億美元的對非無償軍事援助，以支持非洲常備軍和危機應對快速反應部隊建設，並共同推動廣大發展中國家提升在聯合國維和領域的話語權和影響力。”截至2019年3月，中國承諾的1億美元對非洲常備軍一攬子援助已落實近半。我們據此可以初步判斷，圍繞非洲常備軍開展的中非安全合作仍主要是“物資援助型”的中國單方面行動。非洲常備軍能力提升又將有效實現非洲的衝突前預防與衝突後和平重建，進而將使在非洲的中國企業、個人等受益。中非安全合作目前就是從這樣間接的層面上實現了雙向互動。未來，中國軍隊是否會與非洲常備軍開展針對宗教極端主義、重大疫情預防的聯合軍事演習等更密切的互動，可能取決於接受資金援助後非洲常備軍突破自身困境的程度，以及非洲面臨新安全挑戰與中國利益的關聯程度。
不過，我們更應注意到的是，與政治、經濟、社會文化交往不同，中非安全合作涉及的問題更敏感，在推進中勢必會承擔一定的外交風險；中非安全合作顯現成效也不可能是“一日之功”，需要長期、持久的投入，勢必將消耗大量外交資源，這在當前中國外交聚焦中美競合關係與周邊穩定問題之際，無疑是一種“資源分散”。能否將可能的外交資源分散轉化為資源有機聯動，以中非安全合作盤活中國整體外交，將考驗中國外交的政治意願、知識儲備、情報蒐集與外交人脈。而其中一些要素恰恰又是目前中國的能力短板所在，也是未來無法迴避的新課題。
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