2019年末新冠肺炎疫情突然爆發，我國政府迅速組織龐大財力物力人力展開高效的醫療救治與防疫隔離措施，各企事業單位與廣大民眾積極響應國家號召，自覺配合進行居家隔離。在此期間，財政積極作為，迅速高效地組織資金、出臺政策與各項措施，成為各地有效控制疫情並保證人民基本生活秩序的重要支撐力量。然而，此次疫情無疑對我國社會生活與經濟發展造成了嚴重影響。同時，隨著新冠病毒的全球蔓延，導致內外經濟環境進一步趨緊，加重了我國經濟下行的壓力。作為國家治理的基礎和重要支柱，財政政策更加積極有為將成為推動我國經濟恢復正常以及有效應對全球疫情影響的重要引擎。在此背景下，中國財政科學研究院《財政科學》編輯部於2020年3月5日上午主辦《財政科學》2020年第1期專題沙龍:“面對疫情，財政政策如何更加積極有為”。沙龍邀請專家、學者圍繞近期我國新冠肺炎疫情的突發及其對經濟、財政的影響，未來經濟增長與財政收支的變化，財政改革方向與重點，以及相關財政政策如何更加積極有為等議題展開深入探討。本次沙龍採用“專家視頻主講、網絡文字推送、場內場外互動”的方式進行，中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇研究員、國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長馮俏彬教授、北京大學經濟學院財政學系主任劉怡教授、中國人民大學財政金融學院財政系主任呂冰洋教授、中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心主任石英華研究員作主題發言，中國財政科學研究院刊物編輯部主任邢麗研究員主持，中國財政科學研究院劉尚希院長做總結性發言並交流研究觀點。
楊志勇研究員首先提出重要觀點，認為參照2003年“非典”後我國經濟的發展態勢，此次新冠疫情對我國近期經濟影響可能超過中長期，然而，由於此次疫情全球蔓延導致的全球性產業鏈中斷問題值得關注，國內近期復工復產過程中市場終端的銷售問題即市場需求疲軟需引起重視並儘快得到政府幫扶。同時，防疫期間數字經濟如電競、物流服務等的良好發展勢頭，提示了未來企業的發展機遇即應重視線上業務轉型。關於疫情對財政收支的影響，楊志勇研究員認為短期內財政資金稀缺已成事實。一是雖然財政為抗擊疫情直接支出大約為1100億元左右，在財政支出總量中佔比並不大，但是間接支出包括聯防聯控、隔離防範措施等，意味著連同其他相關部門的支出大幅增長。二是預計2020年財政減稅降費總規模將達到3萬億以上，其中包括階段性社保減費1萬億以上。三是經濟中產業鏈的“斷鏈”問題加劇經濟下行壓力。四是2020年脫貧攻堅任務更加艱鉅，需要重點關注返貧的問題。五是疫情導致的就業機會減少所引發的失業問題將依賴社保的兜底功能，財政壓力進一步增加。六是各地政府財力不均，導致財政轉移支付壓力傳遞到中央財政。另外，從國際間縱向比較來看，2003年以來我國財政醫療衛生支出不斷增加，2018年較2017年增長率超過10%。因此，需關注財政支出與成本間關係，優化財政醫療衛生支出結構，提高財政資金效率，以及加強預算績效管理。
在部分財政支出剛性的約束下，積極財政政策更加有效的途徑如下，首先，不必固守3%的赤字率，同時保證財政運行平穩。第二，激發民營經濟與中小企業的活力。2018年底的中央經濟工作會議提出新基建計劃，2020年1月3日國務院常務會議提出“出臺信息網絡等新型基礎設施投資支持政策”，確定促進製造業穩增長的措施，其中鼓勵民營與中小企業投資新基建和製造業的提法明顯區別於過去的財政投資路徑。第三，減稅降費的空間越來越小,最終必須轉向市場力量。在當前我國經濟內涵與形態越來越複雜，經濟週期已經轉化為經濟金融週期的背景下，思考積極的財政政策應迴歸樸素的宏觀經濟基礎理論，重視經濟增長的基本要素，激發市場力量；同時統籌國內國際情況與各國措施，綜合研判各國貨幣政策，從抵禦可能的金融危機、經濟危機的角度，思考開放經濟下我國的財政政策。
馮俏彬教授首先指出，由於此次疫情，相關國際組織普遍調低2020年中國的經濟增長率，同時，考慮到新冠疫情對全球經濟的影響，2020年將可能發生全球經濟衰退甚至新的全球危機。判斷疫情對中國經濟衝擊的兩個主要變量，一是疫情持續時間，這是決定性的因素；二是應對疫情的防控措施。如果二者處置得宜，預計疫情對2020年中國經濟的影響大概是0.5-1個百分點左右，即8-16萬億的增加值（以中國經濟將近100萬億的體量而言）。疫情對中國經濟的衝擊共有五波，第一波是衝擊春節消費，第二波是衝擊一般消費，第三波是衝擊中小微企業的資金鍊，第四波是衝擊製造業的供應鏈，第五波是疫情向世界蔓延，形成對全球供應鏈的衝擊，傳導路徑從需求端到供給端，最後引致全球產業鏈與資金鍊斷裂。關於疫情對財政的影響，馮俏彬教授認為主要集中於兩個方面，一是對財政收支的影響；二是對2020年財政政策的影響。據估計，財政用於新冠肺炎疫情防控的直接支出是1100億元左右，靜態假設下因疫情而造成的財政減收、增支大約1.3萬億元左右。為了應對新冠肺炎疫情帶來的影響，2020年財政政策的調整措施包括，適當提高赤字率、實施階段性的大規模減稅降費、增發地方政府債務、調整支出結構，必要時也可以增發特別國債。
馮俏彬教授發言的重點在於探討疫情影響下的財政運行機制即應急財政。一般而言，面對突發公共事件衝擊時應急財政主要面臨四個核心問題：一是“錢從哪裡來”，二是“如何給錢”，三是“如何分擔”，四是“救助標準”。目前看來，財政較好地解決了“如何給錢”的問題。汶川地震之後各級財政出臺的《應對突發公共事件的財政應急預案》在此次疫情中發揮了應有的效用。關於“錢從何來”，財政管理原則要求各級財政需要準備應對突發公共事件的預備費，但是研究發現，各級財政普遍存在預備費提留不足的現象。從國家治理角度，突發事件、意外事件一定會發生，必須在制度上做好相應的三級準備系統，第一級，按照《預算法》要求足額提取預備費並實行三年期滾動；第二級，如果發生的突發公共事件衝擊過大則調整預算；第三級，發行特別債。否則，就會因為財政預備費準備不足而使突發事件對局部的衝擊迅速演變為對全局、對整個財政工作的衝擊。關於“如何分擔”，本質上是應急管理中中央與地方的財政關係問題。研究發現，基於公共突發事件突發性、臨時性、不確定性等特徵，一般來講應急處置的事權應該歸屬地方，而應急財力配置的基本原則是，中央和地方之間視突發事件的性質和應急響應的級次承擔不同的資金責任，突發事件的影響程度越大，應急響應的級別越高，中央承擔的資金責任則越大。地方性突發事件應當以地方政府承擔為主，中央政府“以獎代補”，形成共同負責的機制。關於“如何給錢”，實際上是財政救助標準問題，目前以“一事一議”模式為主，並沒有穩定的標準。但是，從國家治理的角度，對公共突發事件應建立法定救助標準和救助方案。與此同時，應當關注防控資金的使用績效，以及後期應急徵用補償等問題。最後，應當繼續完善應急財政制度，包括推動應急管理領域的事權劃分，以及將歷次在應急處置中形成規律和標準動作的財政支持政策固化下來，以有效增強應急財政資金使用的合規性，進而為充滿不確定性的突發公共事件注入確定性，將應急財政資金的績效管理置於財政支出的事前而不是事後。
劉怡教授的發言包括三個方面，疫情對行業的影響、疫情對地區收入分佈的影響，以及財政收入與地方性公共產品供給匹配。首先，關於疫情對行業的影響。疫情爆發前，服務業佔GDP比重從1996年的33.6%增長至2019年的53.9%，其中最重要的5個產業及其GDP佔比為交通運輸與倉儲郵政（4.32%）、批發零售（9.67%）、住宿餐飲業（1.82%）、金融業（7.78%）及房地產（7.03%）。互聯網的發展推動著服務業的快速變化，並在此次疫情下表現為網絡化行業的逆勢增長，如網絡遊戲、教育和購物等。第二是疫情對地區收入分佈的影響。2018年數據顯示，與土地和房地產相關的收入增長較大，個人所得稅和企業所得稅持續增長，間接稅佔比雖有所下降但總量規模仍然很大，並對我國地區間收入產生巨大的影響。應稅收入跨地區特徵日益凸顯，快速普及並迅猛發展的互聯網技術正在重塑業務流程、商業模式和組織形態，基於數據重心發生變化的格局會帶來更加深遠的影響，必然導致區域間競爭模式的變化以及收入模式對地區發展方式的影響。同時，也極大激發了對5G、人工智能、大數據、工業互聯網、物聯網等新基礎設施的巨大需求。第三，財政收入與地方性公共產品供給匹配。如何讓稅收地區間的分享與地方性公共產品供給得到很好的匹配？劉怡教授認為，伴隨中國互聯網經濟的快速發展以及我國稅收收入結構的變化，應當引入“居民”和“非居民”概念，以區分納稅人義務進而認定一個地方對一筆收入的徵稅權或清算權。同時，研究表明，增值稅地區間分享的消費地原則更加匹配當前所需要的公共產品與相對應的收入之間的關係。另外，房地產相關稅收符合受益原則，並且稅基不具有流動性，適合培養為地方重要的收入來源。積極完善地方稅體系，通過稅收收入體系和稅收地區間分享體系的頂層優化設計，擴大地方稅收入來源，地方才有能力優化收入結構，與地方性公共產品的有效供給相匹配。
呂冰洋教授發言的主要內容包括，在當前財政收支面臨疫情衝擊、缺口不斷擴大的形勢下，財政政策應如何調整，對財政制度是否會造成嚴重衝擊，以及財政是否要藉此化危為機進行改革。呂冰洋教授認為，當前財政面臨的嚴峻形勢與財政定位密切相關。中國背景下，財政定位與國家治理、政府職能密切相關，財政除經濟增長、公平分配的職能外，還承擔著化解風險、秩序構建的功能，尤其財政構建的秩序對經濟社會秩序影響重大。疫情衝擊以及連續兩年大規模減稅，使得中央和地方財政收入增長大幅度下滑，財政支出增長率高於稅收增長率，財政缺口擴大已成基本形勢。經測算，2020年疫情導致增值稅減收近1500億，包括對物資供應相關行業免徵增值稅、對支持復工復產的減稅，以及對進口防疫物資的稅收減免；房產稅、城鎮土地使用稅估計大約減稅324億；民航發展基金預計減少163億；社會保險費預計減收6500億元。從中央和地方支出角度看，2019年地方財政收入增長率超過中央，地方財政支出增長率高於中央，地方財政壓力更大。從地方財政收支結構來看，2019年吉林、內蒙古、西藏財政收入負增長，其他大部分省份增長率不超過5%；地方政府債務依存度度高，特別是一些經濟形勢稍差的地方如新疆、重慶、湖南，依靠發行地方債尤其是專項債來彌補政府收入不足，2019年地方政府債務增長率為15%。疫情所造成的經濟波動主要來自國內疫情期間停工停產的損失、服務業消費需求未釋放的損失、出口下降的損失，以及國際經濟震盪對國內經濟的影響。疫情持續時間具有高度不確定性，現在預估全年GDP增長率還很難，初步估計，如果GDP增長率下降幅度在0.5%-1%之間，那麼財政預計純粹由於經濟下滑減少稅收952億到1903億，但是，如果中國受全球經濟下滑影響較大，那麼財政要做好應對財政缺口擴大的更多準備。
關於財政新增支出規模，呂冰洋教授認為包括三個方面，一是顯性財政支出規模，二是潛在財政支出，三是或有財政支出，包含疫情對經濟產生衝擊後財政的兜底支出等。經過測算，顯性財政支出包含防控補助資金1087億，財政貼息大約36-47億；潛在財政支出包括防疫隔離期間各類生活補助支出、醫護人員補貼、行政徵用補貼，如酒店、餐館、會議中心等，政府兜底採購收儲和轉產支持等；或有財政支出包括有可能由財政承擔的支出，包括彌補社保缺口大致2萬億、企業職工基本養老補貼5261億、公共衛生補短板支出、失業補貼與貸款貼息等。呂冰洋教授指出，為應對財政收支矛盾，2020年赤字率可適當突破3%，同時適當增加財政收入，具體方法包括：通過調整結構增加消費稅和資源稅，如增加菸酒類商品的消費稅、調入中央預算穩定調節基金、調劑地方政府財政結餘、增加國有企業上繳利潤比例，以及增加金融企業利潤上繳財政的比例。近期財政政策應包括，調整財政赤字率、財政提質增效、完善醫療和公共衛生體系建設、繼續執行擴張性財政政策，如支持新型城鎮化、基礎設施建設、中小學教育等。同時，財政壓力也是改革的動力，歷史上財政制度的重要變革都是在財政壓力甚至是財政絕境下產生的。在財政壓力產生的時候，拆東牆補西牆的做法將導致財政制度的破壞與財政穩定性的下降，而藉機可以進行更深入的制度改革。我們需要認識到，一是大國需要與之匹配的財力，一味的財政壓縮並不符合國家治理的需求。二是在各種財政收入當中，稅收的成本最小，可增加若干稅種的收入。三是稅收的主要功能是籌集財政收入，不宜被賦予過多的功能，利用稅收調整收入分配的效果不佳。四是通過國有企業來支撐財政，短期內可以，長期來看不可以。五是提高財政透明度以促進財政提質增效。六是大部分公共物品和公共服務可以交由私人部門來提供，以激發社會和市場活力。呂冰洋教授提出，未來財稅制度改革的大方向是要激發地方積極性與社會活力。需要深入研究財政職能的新定位、職能及其匹配國家治理的機制與路徑。財政職能應該從提供公共品轉型為建構新的公共秩序，如：優化財政收入結構、提高稅收籌集財政收入的能力、開徵社會保障稅並實行全國統籌，以及提高預算透明度，激活人大和審計的作用，加強對財政預算與執行的監督；同時，實現跨期預算平衡，施行五年期動態預算。建議發改委和財政聯合成立預算規劃小組來思考五年動態平衡。
石英華研究員的發言圍繞三個方面進行：對於疫情防控期間政策的評估和反思；後續疫情對宏觀經濟形勢的影響；財政政策如何為經濟注入確定性，或者能夠為營造更穩定的預期或穩定的環境發揮作用。首先，政策供給比較及時。經過梳理，1、2月份中央和地方出臺防控疫情相關財政政策文件、通知24個，其中16個文件都是兩個以上部門聯合發文的；疫情期間，地方政府債券特別是專項債額度提前下達，1到2月份，全國已經發行地方政府債券1.2萬多億，支出進度特別是公共衛生支出前傾，均衡性轉移支付的額度也已提前下達。第二，政策供給較充分。截至3月2日各級財政安排疫情防控直接支出已達1千多億，間接支出遠超於此，財政政策手段多樣化，包括稅收優惠、補貼、貼息、政府採購儲備、轉移支付等等。第三，政策適應性較強。例如，很多政策明確2月份到5月份有效，針對特定行業制定減免政策，提供對重點地區如湖北地區和湖北以外地區的支持政策，以及針對重點人群的政策等。第四，政策供給的協同性體現在多部門聯合發文以及財政金融協同發力支持企業恢復生產等方面。後續的政策協同效應實際上取決於政策落地及具體實施情況，還有待於進一步觀察。石英華研究員指出，疫情考驗下，財政體制機制問題是制約政策效果的重要方面。疫情防控是對公共風險的應對，同時也是跨區域公共產品的供給，而跨區域公共產品的供給實際上又涉及到區域間事權與支出責任劃分。
此次疫情衝擊造成財政支出大幅增長的同時收入下滑。到2019年12月份，中等口徑（一般公共預算收支+政府性基金收支）的地方財政收支缺口累計值超過11萬億元，地方政府債務餘額累計21萬億以上。2020年起地方政府償債進入高峰期，當前發行的債券期限拉長，減輕存量債務的影響，也是未來制定政策的時候需要考慮的措施。疫情過後我國宏觀經濟形勢樂觀預計會有恢復性增長，投資、消費需求會出現回補性增長，出口受全球疫情影響嚴重，全球經濟增長預期下調，全球經濟或將陷入衰退，其對我國的影響要有更審慎的估計。疫情對宏觀經濟循環將產生嚴重影響，供應鏈與產業鏈出現斷點，需要財政政策、產業政策及其他政策的配合。隨著疫情在全球的蔓延，我國在國際供應鏈中所處的地位也會受到影響，未來是否會造成我國在整個國際產業鏈中的地位發生改變，需要分產業進行評估。疫情對就業的影響存在滯後性，須關注疫情防控過程中人們的就業預期，或者對就業心理上產生的影響。石英華研究員指出，下一階段財政政策如何更加積極有為須通過為經濟注入確定性、營造穩定的宏觀環境來實現。一是落實落細減稅降費的政策；二是加快預算已經安排的基建投資以帶動民間資本和市場需求；三是優化支出結構；四是適當提高赤字規模，適度擴大地方專項債。須謹慎評估現有專項債的風險累積情況；五是財政金融政策協同發力，充實市場資金並保證資金流入實體經濟，優化外部宏觀環境助力企業找到發力空間。同時需要關注通脹壓力。流動性擴大，利息降低之後，可能會面臨成本推動型、需求拉動型以及結構性通脹壓力。另外，須密切關注國外金融貨幣政策變化及其對我國的影響。影響企業預期和影響政策實施的不僅是財政政策本身，還有比如中美貿易談判的進展，對企業預期的影響也非常重要，宏觀環境穩定，預期才可能穩定，財政政策的傳導機制才會更為順暢，政策最終的目標才會實現得更好。
劉尚希院長在總結髮言中指出，當前形勢下，採用傳統財政手段是通過擴大基建，加大減稅降費力度來擴大需求並增加供給以應對疫情對經濟、社會發展所帶來的衝擊。但實際上，疫情對全球產業鏈可能會產生的影響也會進一步衍生到中國的經濟、社會各個層面，具有很大的不確定性，而且時刻都在演變。需要從更加全面的全球風險的角度來應對。風險的應對首先取決於疫情的演變，然而疫情演變難以預測，對經濟、社會的影響，對市場、資金鍊、供應鏈、產業鏈所帶來的影響實際上也都具有很大的不確定性。在這種情況下，財政政策通過積極推動基建項目拉動經濟增長將很難取得滿意的成效，且大力推動基建項目所需的人和原材料，以目前各地區和企業復工復產的狀況來看難以滿足。疫情過後，如果市場的積極性沒有調動起來、市場的預期沒有改善，僅通過政府配置資源大力推動新基建，恐怕效果會非常有限。2020年的新冠肺炎疫情對我們國家的治理體系、財政體系和財政制度等方面的調整和優化提出了新的挑戰。面對當前疫情影響，需要跳出傳統思維，全面分析各領域風險，從穩定市場預期和增強市場信心的角度，通過政府投資和減稅降費等政策改變市場預期和企業的運行方式，大大增強民營企業信心，積極財政政策才有可能取得良好成效。
李利華 整理
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