【編者按】面對席捲全球的新冠肺炎疫情，世界各國的專業機構、專家學者陸續為受疫情影響後的全球經濟復甦提出各種建議。本文是2020年4月8日國際能源署（IEA）提出的關於能效投資方面的政策建議。
主要觀點
能效投資應作為經濟刺激計劃中的重要組成部分：能效提升不僅能夠在勞動力密集型行業保持現有的工作崗位，而且能夠創造新的就業機會、刺激經濟增長並對未來產生積極深遠的影響，如提高產業競爭力、減少溫室氣體排放、保持合理的電價、減少居民的電費支出等。
政府可以快速將能效體現在大規模經濟刺激方案中：1）針對現有經濟刺激方案中的內容，要求新建項目的設計、項目方的資質及項目實施方案符合國家強制性標準；2）直接投資可快速啟動的節能改造和技術升級項目；3）在政府的各項刺激計劃中考慮能效的重要性。
市場機制應發揮基礎作用：包括為投資項目設定較高的能效提升目標；在平衡刺激方案風險的同時，為高能效產品提供補貼；在供應側，確保生產企業在快速擴大生產規模的同時保證產品質量、服務商保證服務質量；在需求側，分析消費者的購買動機及對產品和服務的需求種類和數量。
大規模投資計劃應著眼長期經濟和社會效益：通過提高能效標準將短期影響轉化為長期效益；並在刺激計劃中設計如何提高資源利用率，以及如何在資源回收部門創造就業機會。
引言
保障公共健康是當前各國政府應對新型冠狀病毒疫情的首要任務。與此同時，各國政府也正在積極籌劃如何在疫情得到控制之後對經濟進行復蘇和刺激，從而最大程度的減少疫情對本國經濟的影響。實踐證明，能效提升可以在經濟刺激計劃中發揮重要的作用，如促進就業和刺激經濟增長，並推動全球向清潔能源轉型。
能效提升可帶來就業機會並刺激經濟增長
能效提升可以為人們提供很多就業機會。在此次危機發生之前，僅在美國和歐洲，就已經有超過330萬人就業於能效行業，其中大部分受僱於中小企業（1），因此各國的經濟復甦計劃應將能效作為一項重要的投資領域。能效提升不僅能夠在勞動力密集型行業（如建築業和製造業）保持現有的工作崗位，而且能夠創造新的就業機會、刺激經濟增長，並對未來產生積極深遠的影響，如提高產業競爭力、保持合理的電價、減少居民的電費支出、降低能源進口依賴、減少溫室氣體排放等，由此釋放的資金也可以更好的用於經濟生活的其它方面。
能效投資的重要領域
經濟刺激計劃只有在得到快速且廣泛的實施時，才能在創造就業和全面激活各個經濟領域方面取得立竿見影的效果。本文介紹能效投資的三個重要領域，供各國政府在修改現有的或制定新的經濟刺激方案時參考借鑑。
（1）建築和土木工程領域
針對建築和土木工程領域的刺激政策通常對宏觀經濟的影響最大。多數國家對新建建築和既有建築改造的需求依然旺盛。建築和土木工程領域可以強有力的帶動當地的產業鏈。針對這一領域的刺激計劃可以覆蓋住房、學校、醫院和市政設施等。
在新建和既有建築中，提高能效的途徑包括：採用高效隔熱材料和建築纖維、安裝高效採暖、製冷、熱水和照明系統以及安裝太陽能屋頂和儲能系統等。各國政府可以針對新建建築和既有建築改造分別制定相應的刺激計劃。
新建建築刺激計劃可以通過財政獎勵鼓勵人們建造符合高能效標準的新建築。這些計劃可以採用現有的經濟有效的解決方案，僅需增加有限的額外成本就能獲得可觀的收益。通過刺激計劃的大規模實施，房屋預製等創新技術的成本將進一步降低，工程施工的效率也將隨之提高。
既有建築改造計劃可以通過財政補貼鼓勵各地開展大規模可複製的既有建築升級改造項目。有數據表明，人工成本佔居民住房能效改善費用的60%，因此既有建築改造項目能夠帶來顯著的就業機會（2）。事實證明，針對民用住宅和相對標準化的建築類型（如社會保障房、醫院、辦公樓和學校）的公共刺激計劃能夠產生巨大的經濟效益。
現有刺激計劃或即將制定的新計劃應擴大此類公共激勵措施的規模，從而進一步創造就業和刺激經濟。例如，從2009年到2011年，美國提供了超過110億美元的刺激資金用於既有建築升級改造，包括居民樓、商業樓宇、政府辦公樓和其他公共設施（例如學校和醫院）。通過這些升級改造，每初始投入的1美元就能夠帶來約2美元的能源費用減少；並且這些改造項目在美國創造了超過20萬個就業崗位（3）。
（2）技術更新換代
為了刺激技術更新換代，政府通常會直接補貼消費者（或通過製造商、零售商），鼓勵人們淘汰低能效的老舊產品，購買高能效產品（汽車、冰箱及其它家電），如在汽車、冰箱、其它家電和電子設備中開展“以舊換新、直接返現”等活動。在製造業中開展高效電機行動計劃、餘熱回收和熱泵推廣等活動可以帶來大量的就業機會以及巨大的環境效益。當然，在淘汰這些產品的同時應綜合考慮其對環境的影響，例如可以制定有針對性的循環經濟方案、在回收行業創造相應的就業機會等。
類似“以舊換新”的置換計劃可以有效的刺激經濟，並在製造業、運輸業和零售業等一系列產業鏈中維持和創造新的就業崗位。在設計這些政策時應重點強調能效標準標識制度，激勵人們購買高效產品，確保產業能效整體提升。其中一個關鍵問題是如何設計補貼政策才能刺激形成新的需求、真正的推動經濟發展，而不是用來補貼那些本將自然淘汰的產品。只有謹慎合理的政策設計才能產生最大化的綜合效益。
例如2009年，美國在汽車行業投入了28.5億美元開展“以舊換新”活動，為68萬名消費者提供了返利。其中由於節能汽車的補貼力度更大，因此節能汽車的市場佔有率通過這次活動得到了顯著的提升（4）。該計劃共刺激了38萬輛汽車的銷售（5）。當時奧地利、德國、法國和英國等其他國家也實施了類似的行動計劃來刺激經濟，應對金融危機（6）。
在家電行業開展置換活動也增加了該行業的就業崗位並提高了節能家電的市場佔有率。2017年底，哥倫比亞實施了一項“以舊換新”計劃，旨在淘汰超過100萬臺低能效冰箱。該計劃大大降低了新冰箱的增值稅，並要求對舊冰箱進行綠色回收，減少對環境的影響。由於新冰箱的能效比舊冰箱提高了25%，因此消費者省下了相當一部分的電費支出，其中低收入人群向政府申請的電費補貼也隨之削減。這一計劃直接和間接共帶來了約12000個工作崗位（7）。墨西哥針對電視、美國針對一系列家電產品也開展了類似的以舊換新活動（8）。
最後，技術升級規劃可以推動新技術的創新和應用，如熱泵系統、樓宇智能控制和電動車等。針對公交車、火車、貨車或出租車各行業的刺激計劃也可以帶動經濟並提升行業的整體能效。
（3）基礎設施項目
大型基礎設施項目可以通過公共採購和帶動地方產業鏈創造大量的就業機會。其中包括對能效領域基礎設施的投資，如智能電網、電動車充電設施和高效便捷的數字能源網絡等；也包括對公共交通基礎設施的投資，如建立自行車道和行人專用道以及進行大規模的路燈升級等，從而帶動當地的行業。升級後的智能路燈系統還可以提供多種其它基礎設施服務，如路燈杆可以用作電動車充電樁或5G通訊的信號站。例如，印度的“路燈國家計劃”已將1100萬個路燈改造為高效的LED燈，創造了13000個工作崗位，並因此每年減少500萬噸溫室氣體排放（9）。
這些經濟投資通過實施綠色可持續交通項目，不僅提高了城市居民的福祉，更是促進了本國的清潔能源轉型。
將能效納入經濟刺激方案的重要意義
各國的經濟刺激計劃都將大量投資建築、基礎設施建設以及量大面廣的家電、汽車和其它耗能產品或技術。如果投資的這些項目、產品、技術不是高效的，那麼其產生的後果如能源浪費、溫室氣體排放升高及能源安全等問題將在若干年後顯現無疑。
例如，節能建築在生命週期內產生的溫室氣體排放只有傳統建築的一半，但其僅所需的額外成本是適當可接受的。節能建築在運行過程中可以節電50%，由此省下的資金可以用作其它消費（10）。
政府無論是投資醫院、學校、路燈或居民樓，都可以在現有產品和服務的基礎上提出更高的、經濟有效的能效要求，並不需要額外做更多的準備工作。這些要求可以刺激市場提供更高效的產品和服務，提高能源生產力，並避免未來能源消耗和碳排放不斷增長的鎖定效應。
政策途徑
經濟刺激計劃可以在現有政策的基礎上加快目標實現的進程，或者採用新的更有力的政策手段。無論以哪種方式，經濟刺激計劃都應該利用這個機會統一政策法規、消除各種壁壘，確保實際投資行為的發生。
當然也需要考慮如何最優的利用公共資金，並在適當的條件下引入私人資本。例如，正確的政策信號可以鼓勵私人投資基礎設施，如智能電網。相比而言，居民樓的升級改造更多的是依賴財政資金支持，而不是靠居民個人的收入。
採用現成的解決方案和規範、利用成熟的實施機制和市場結構可以最大程度地提高政策的影響速度，讓消費者收益。例如，如果一些機構正在實施既有建築改造項目，那麼由於政府的激勵，他們將更快更廣泛的開展這類升級改造活動。同樣的，居民樓改造或路燈升級計劃可以通過各級政府去實施，配合當地的政策規劃。
以下列出了一些經濟刺激的政策手段和機制。在制定有效的政策組合時應予以綜合考慮：
- 贈送或返利：可以針對消費者、零售商或製造商開展，以提高高效產品的銷售、庫存和生產。在現有政策框架內開展可以縮短準備時間，快速啟動工作。
- 拍賣：可以針對建築商、開發商、公共部門或其他具有實施能力的單位。政府指定項目的數量、類型、預期產品和服務，實施單位進行競標。在已有合同和採購流程的情況下，採用拍賣的形式可以更快地開展一個新項目。
- “以舊換新”計劃：可以激勵人們淘汰老舊低效產品，如汽車、冰箱，轉而購買能效高的產品。這些計劃可以推動新的商品銷售，使傳統上銷售週期長的產品提前退休，同時也增加了回收行業的工作崗位。
- 由電力部門實施的刺激計劃：可以通過一些電網公司來具體實施，例如該公司也正在參與節能改造、能效拍賣或需要完成節能指標等工作。在政策的激勵之下，這類電網公司可將能效工作拓展到其它領域，如對該電網公司所屬的路燈網絡進行升級改造。如果實施機構並非此類電網公司，則需考慮其它更好的政策實施途徑。
- 綠色採購：可以利用政府或私營部門的購買力來提高產品的能效，即在採購中要求所採購的產品達到最低能效標準，如針對新建建築、樓宇租賃、家電、車隊、公共交通或基礎設施等。由於政府具有強大的購買力，因此綠色採購標準可以使產品能效在短期內快速提高（如樓宇租賃、車隊），並在中長期內為節能產品、節能服務形成持久的市場，同時提供就業機會。這樣可以減輕繁榮-蕭條週期性震盪所產生的影響。
- 大宗採購和直接安裝計劃：主要指政府或實施機構針對一些特殊行業和技術進行改造升級。此類計劃可以指定一個機構負責，通過大宗採購和現場安裝實施，實現能效提升的規模化和速度化。
可借鑑的經驗
各國政府和政策制定者可以從以往的經濟刺激方案及能效行動計劃中借鑑一些項目設計和實施方面的經驗。這些經驗包括：
- 依託於現有政策：政府可以通過加強現有政策來進行穩妥快速的經濟刺激，如依託當前的項目管理機制、合同文本、指導原則及項目實施機構等。
- 考慮那些資金到位即可快速啟動的項目：如既有建築和基礎設施升級改造項目、“即插即用”式的家電升級、現有政策規劃的升級，以及一些缺乏資金但其它方面已做好準備的地方項目。
- 大力加強標準化工作：識別可廣泛應用、統一且不需要太多定製設計的干預措施。開發標準的設計模板、合同範本等，儘可能的規範交易。考慮採用經官方認可的解決方案和技術以減少歧義和項目風險。
- 消除不必要的監管壁壘：在制定規劃和法規過程中的過多監管壁壘通常會阻礙能效和清潔能源項目。政策決策者應考慮如何刪除或簡化繁文縟節，從而快速的推出經濟刺激措施。
- 將能效刺激政策在能源部門和整個政府範圍內保持一致：考慮將“能效優先”原則嵌入到所有的刺激計劃中。通過使所有相關部門的政策保持一致，政策制定者可以確保刺激期間所形成的能效增長在刺激期結束後依然繼續保持。
- 設定合理且領先的能效標準提升目標：政策制定者在合理評估供應鏈能力、技術水平、價格約束等問題的基礎上，應儘可能的提高能效標準。
- 適當的補貼機制：找到補貼機制的平衡點。過高的補貼會增加刺激計劃的風險係數或造成繁榮-蕭條週期性震盪現象。
- 市場供應能力（供應側）：確保生產企業在快速擴大生產規模的同時保證產品質量，服務商保證服務質量；明確技能要求並提供相關培訓。
- 市場容量（需求側）：分析人們對產品和服務的需求、購買決策點以及消費者購買產品和服務的動機（11）；確保消費者在合格的產品和服務中獲取全面的信息並做出明智的選擇。
- 資源節約問題：研究如何避免材料浪費（例如淘汰僅使用兩年的白色家電產品）；鼓勵在廢物資源管理和回收行業創造新的就業機會。
- 將短期影響轉化為長期轉變：儘管經濟刺激計劃是為了在短期內見效，但合理優化的刺激計劃將使其長期的效益最大化。計劃中應包含的舉措如提高能效標準、培育新的市場、在大規模基礎設施的規劃和決策過程中考慮能效因素等能夠在刺激週期結束之後仍然確保能效工作繼續開展下去並不斷創造就業崗位。
參考文獻
1. United States – National Association of State Energy Officials, The 2020 U.S. Energy & Employment Report, https://www.usenergyjobs.org/; Europe – Cambridge Econometrics (2015), Assessing the Employment and Social Impact of Energy Efficiency, Final report,https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/CE_EE_Jobs_main%2018Nov2015.pdf.
2. Scheer, J. and B. Motherway (2011), Economic Analysis of Residential and Small-Business Energy Efficiency Improvements, Sustainable Energy Authority of Ireland, https://www.seai.ie/publications/Economic-Analysis-of-Residential-and-Small-Business-Energy-Efficiency-Improvements.pdf
3. Oak Ridge National Laboratory, National Evaluation of the State Energy Program (Final reports), https://weatherization.ornl.gov/sep/; Oak Ridge National Laboratory, National Evaluation of the Energy Efficiency and Conservation Block Grant Program (Final reports), https://weatherization.ornl.gov/eecbg/ (accessed 5 April 2020).; Oak Ridge National Laboratory, Weatherization Assistance Program, National Evaluation: Summary of Results, https://weatherization.ornl.gov/wap-recovery/
4. Li, S., Linn, J., & Spiller, E. (2013). Evaluating “Cash-for-Clunkers”: Program effects on auto sales and the environment, Journal of Environmental Economics and Management,https://doi.org/10.1016/j.jeem.2012.07.004
5. Gayer, T. and Parker, E. (2013), Cash for Clunkers: An Evaluation (paper), https://www.brookings.edu/interactives/cash-for-clunkers-an-evaluation/
6. Meyer-Ohlendorf, N., Görlach, B., Umpfenbach, K., Mehling, M. (2009), Economic Stimulus in Europe – Accelerating Progress towards Sustainable Development? (Background Paper), European Sustainable Development Network,https://www.ecologic.eu/sites/files/project/2013/ESDN_Recovery_Report.pdf
7. Ministry of Mines and Energy of Colombia (2018), By replacing over one million refrigerators, the country is undertaking concrete actions for climate change mitigation (News), 11 May 2018,https://www.minenergia.gov.co/web/ingles/noticias?idNoticia=24011541
8. Houde, S., Aldy, J.E. (2017), Consumers' Response to State Energy Efficient Appliance Rebate Programs, American Economic Journal: Economic Policy, 9 (4): 227-55,https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/pol.20140383
9. Based on Government of India’s UJALA & Street Lighting National Programme Complete Five Successful years of Illuminating India, 5 January 2020, https://pib.gov.in/newsite/PrintRelease.aspx?relid=197275 (accessed 5 January 2020) and the Streetlight National Program Dashboard,http://slnp.eeslindia.org/ (accessed 25 March 2020).
10. IEA scenario analysis.
11. See lessons learnt from the UK Green Deal in Rosenow, J. and N. Eyre (2016), A post mortem of the Green Deal: Austerity, energy efficiency, and failure in British energy policy, Energy Research & Social Science, Vol. 21, pp. 141-144,https://doi.org/10.1016/j.erss.2016.07.005
(本翻譯文章內容僅供參考，不代表IEA官方觀點。)
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