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一年多前，著眼於解決“三農”問題，鄉村振興被提至重要的國家戰略層面。2018年，我國又出臺第一個全面推進鄉村振興戰略的五年規劃——《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》。不久前，中央經濟工作會議和中央農村工作會議用“紮實推進”“優先發展”定調2019年鄉村振興戰略實施工作，再次引發關注熱潮。
當前，無論從國內實際趨勢還是國際經驗比較來看，我國客觀上都已經進入以都市圈發展為主旋律的新型城鎮化和城鄉融合發展的階段。都市圈是新時代中國區域協調發展與鄉村振興的匯合空間，區域協調發展基本空間單元在都市圈，鄉村振興最主要的地域是都市圈。圍繞如何以都市圈為最主要的地域依託實施鄉村振興戰略，中國區域科學協會會長、首都經濟貿易大學副校長楊開忠為本報做出了詳細的分析與闡釋。
記者：都市圈是進入新時代以來急劇興起的通勤高效、城鄉一體、共同發展的新區域。我國政府從2014年開始正式明確打造通勤高效、一體發展的都市圈。黨的十九大提出實施區域協調發展戰略和鄉村振興戰略。您認為，為什麼要以都市圈為最主要地域依託實施鄉村振興戰略？
楊開忠：從空間側來講，最有條件最具意義的戰略是大力地推進都市圈化。都市圈是城市核心和日常生活意義上與其一體化的周邊地區組成的功能區域，它意味著在這樣一個範圍之內，相當比例的居民可以自由組合其工作地、居住地、購物地、上學地、就醫地和娛樂地區位。都市圈是新時代中國區域協調發展與鄉村振興的匯合空間，區域協調發展基本空間單元在都市圈，鄉村振興最主要的地域是都市圈。之所以要以都市圈為最主要的地域依託實施鄉村振興戰略是因為可以有效增加投資和消費，擴大內需；有利於農民市民化，增加土地和勞動力的有效供給，緩解要素價格上升；可以減少空間交流的成本，提高空間交易的效率；有利於形成在地化的供應鏈。
我國政府從2014年開始正式明確打造通勤高效、一體發展的都市圈。大力推進都市圈化，要樹立科學的都市圈觀。在正確把握都市圈的內涵和外延的基礎上，適應客觀趨勢，把思想和行動從傳統城鎮化轉移到都市圈化上來，在國家新型城鎮化和城鄉融合發展中，確立都市圈化的主體戰略地位；要推動大中小都市圈的協調發展。就客觀情況來講，在我國，都市圈化正在以不同規模城市為核心展開，並不囿於超大城市、特大城市。要適應這種客觀形勢，借鑑國際經驗，制定實施大中小都市圈協調發展的戰略和政策；要軟硬統籌發展。
改變都市圈化重硬件輕軟件的傾向，在重視都市圈交通等硬件建設的同時，高度重視和推進都市圈制度等軟件建設；要建立健全都市圈房地產市場、人力資源市場等地方性要素和商品市場區，改革現行按行政區調控房地產市場等地方性市場的做法，按都市圈進行房地產市場等地方性市場的政府調控，讓市場機制在都市圈資源配置中發揮決定性作用；要適應基礎實施建設重點從大尺度區域轉向大中小都市圈的客觀趨勢，研究調整優化行政區劃，向地方放權，擴大地方事權財權；要從都市圈化的高度對我國目前正在試驗實施的各種城市化政策進行再評估，修改那些與都市圈化不相適應的現行政策。
記者：“三農”問題本質上是伴隨工業化、城鎮化發展的一種現象，鄉村振興亦非一個孤立、封閉性的話題。從推進城鄉融合發展角度出發，您對一些把鄉村振興與城市發展割裂開來的觀點與傾向有何看法？
楊開忠：目前，有一種傾向是就鄉村論鄉村，自覺或不自覺把鄉村從城鄉地域分工體系中割裂開來，孤立地、靜止地看待鄉村振興。這種傾向既忽視了城鎮在城鄉區域發展中的中心地位，忽視城鎮在鄉村現代化振興中不可或缺的輻射帶動作用，也忽視了鄉村振興是點線面空間再結構的有機過程，在這個過程中，有的鄉鎮村莊會更加壯大，有的則會收縮甚至消亡。因而，這種傾向是要不得的，必須堅決克服的。
另外一種傾向，片面強調鄉村振興要以城、鎮為依託，片面強調城鎮化，自覺或不自覺地忽視了鄉村，忽視了逆城鎮化。城鎮是城鄉區域發展的中心，鄉村振興無疑要發揮這個中心的作用，但莊稼不能長在建成區，農村生態功能更是不可替代的，人口不僅不可能全部城鎮化，而且城鎮化達到一定水平還會內在地出現人口從城鎮向農村轉移的趨勢，因此，農村和逆城鎮化是不可忽視的，片面強調以城鎮為地域依託振興鄉村的傾向違背鄉村振興的初衷，是錯誤的，也是十分有害的。
記者：您覺得都市圈作為鄉村振興最有利的地域空間，具有哪些優勢作用？從國內外經驗來看，有何可借鑑之處？
楊開忠：都市圈本質上就是一個日常生活意義上的城鄉一體化、勞動力等地方要素和產品的統一市場，城市生活是鄉村的，鄉村生活也是城市的。在這裡，鄉村能夠最大限度地接近和抓住發展機會，分享城鎮集聚經濟，降低對外交流成本，彰顯自身特色。具體來講，一是有利於鄉村實現與城市的市場、基礎設施和公共服務互聯互通，有效整合整個城市的資源和市場，形成發展優勢、實現鄉村發展目標；二是有利於鄉村實現與城市的生產鏈、供應鏈、價值鏈互聯互通，有效分享和利用城市生產、供應和價值鏈的輻射帶動作用；三是有利於鄉村居民更好分享城市的就業創業機會、個人消費服務和公共服務，有效滿足居民高質量、多樣化的需要；四是有利於增強鄉村居民在城鄉之間選擇工作、居住、遊憩、通勤的自由度；五是有利於鄉村引進城市觀念、技能和人才，推進逆城鎮化，增強鄉村社會的包容性和多樣性。
正因為如此，從國際經驗來看，美國等發達國家鄉村發展最主要是落腳到都市圈，鄉村人口最主要集聚在都市圈。例如，適應城鄉融合發展，美國政府1910年正式提出大都市圈，2003年又進一步提出小都市圈。據美國預算管理辦公室，2010年全美共有大都市圈569個，人口合計佔全美人口82.3％；小都市圈536個，人口估計佔全美人口13％左右。大小都市圈人口估計佔全美人口的95％以上。考慮美國還有大量人口在1萬人以下的獨立小微城市，我們不難知道美國絕大多數鄉村人口在都市圈。
最近，我在北京、甘肅甘谷縣、河南蘭考縣、林州市進行了一些調研，發現作為一種趨勢，不論中心城市大小，最主要表現在兩個方面：一是城鄉間職住分離，特別住在村裡工作在城鎮裡已普遍；二是返鄉創業者儘管落腳地是多樣化的，但回到原來村較少，而是家鄉村所在都市圈的縣城、中心鎮。
記者：以都市圈為地域依託實施鄉村振興戰略是一個複雜的系統工程，涉及諸多方面，請問要如何建立健全都市圈城鄉融合發展體制機制，具體做法是什麼？
楊開忠：總的來講，要打破鄉村自家“一畝三分地”的思維，全面樹立都市圈的理念、劃分和統計制度。2014年國家新型城鎮化規劃首次提出打造通勤高效、一體發展的都市圈，2016年國家“十三五”規劃進一步明確和部署了打造都市圈的戰略。但目前，這一概念在理論和政策上僅限於100萬人口以上的城市，特別是特大城市及以上的城市，而且，還沒有提出劃分指標和標準，更沒有建立起相應的統計制度。這一狀況已落後於我國都市圈發展的實際情況。要借鑑國際經驗，向中小城市和中心鎮推廣，全面樹立都市圈理念，並建立健全統一的劃分標準、統計制度。
著力建立健全都市圈房地產和就業統一市場。主要包括：進一步落實城鄉建設用地同地同權同價同責，加快建立健全都市圈房地產的城鄉統一市場；努力推進都市圈居民同工同酬同保障，加快建立健全都市圈就業的統一市場。按都市圈統籌佈局個人消費和公共服務空間佈局。都市圈本質上是一個一日生活圈，如何高效、公平、可持續地統籌滿足城鄉居民日益增長的多樣化美好生活需要，是都市圈建設面臨的重要問題。要突破個人消費服務和公共服務設施規劃建設上的城鄉分割、各自為戰的格局，努力避免不合理的佈局和重複建設，努力形成都市圈統一、高效、公平、可持續的地方服務體系。
把特色小鎮、田園綜合體、農業公園等與都市圈結合起來。2016年以來，我國政府開始推動的特色小鎮、田園綜合體、農業公園等主要都發生在都市圈，是有其內在規律的，要理解和把握這種規律，有序加快形成功能升級、分工合理的多節點、網絡化、高度融合的都市圈功能體系。打造高效通勤交通系統。高效互聯互通的日常生活基礎設施，特別是通勤交通是都市圈的物質基礎。這個問題在大都市圈已為國家重視。2017年7月，國家發展改革委出臺《關於促進市域(郊)鐵路發展的指導意見》就是這方面的體現。
下一步，儘快把研究、規劃、建設適合中小都市圈的通勤交通體系全面提到議事日程上來；重新評估“貸款修路，收費還貸”的公路發展模式，從新時代戰略高度研究調整高速公路收費制度。我國上個世紀80年代“貸款修路，收費還貸”的收費公路制度的興起，是富起來時代適合國情的必然選擇。從城郊關係、城鄉關係來看，收費公路制度是一種有利於資源向中心城市集聚的制度安排，因為規避公路收費帶來的成本，企業和家庭傾向於遷往中心城區。這種制度安排有力支撐了過去幾十年的集中式城鎮化和中心城市發展。但隨著進入新時代，城鎮化由集中式城鎮化進入分散式城鎮化，甚至城鎮化與逆城鎮化相得益彰、相輔相成的階段，進入到以都市圈化為主旋律的新階段。
（本文刊載於《社會科學報》第1645期第1版）
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