最高法判例：土地登記符合公共利益，土地使用權的善意取得的判斷

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裁判要點

1.對被訴行政行為作出否定性評價並不意味著該行政行為必須撤銷，行政訴訟法及其司法解釋明確規定了情況判決為行政訴訟裁判方式之一，即僅對被訴行政行為的合法性作否定評價卻不改變該行政行為所形成的法律關係。關於情況判決的適用，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第五十八條之規定，在被訴行政行為違法、但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應當判決確認違法，而不撤銷行政行為。社會公共利益為社會全部或者部分成員所享有的利益，強調利益享有者的公共性，受益範圍一般是不特定多數人，應是在一定範圍內帶有共同性、普遍性、整體性的利益，同時還應涉及誠信、公平、秩序、穩定等基本的促進社會整體發展的因素。鑫銘公司在涉案土地上建成的大量地上建築物無法預售，主要影響的是特定主體鑫銘公司的個體利益，不屬於社會公共利益的範疇，故本案不符合損害社會公共利益的情形。

2.情況判決的適用條件中除涉及國家利益或社會公共利益外，還包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院關於審理房屋登記案件若干問題的規定》第十一條第三款規定，被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。該司法解釋明確規定，人民法院審理房屋登記案件，可以根據《中華人民共和國物權法》等實體法律規範判斷當事人是否屬於善意取得，並確立了房屋登記案件中第三人善意取得可以阻卻撤銷登記的裁判規則。本案雖為土地登記案件，但因土地與房屋均屬於不動產，按照《中華人民共和國物權法》的規定均以登記作為發生物權變動的生效要件，土地登記與房屋登記的法律後果相同，故當事人主張善意取得土地使用權的，應當參照《最高人民法院關於審理房屋登記案件若干問題的規定》進行審理。

人民法院在行政訴訟中對善意取得進行認定時，應當適用《中華人民共和國物權法》第一百零六條的規定審理善意取得是否成立。構成善意取得的前提條件是處分人系無權處分。善意取得是否成立，還應當符合《中華人民共和國物權法》第一百零六條規定的三個要件，即受讓人受讓該不動產時是善意的、支付了合理的對價以及轉讓的不動產依法已經登記。

裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行再2號

再審申請人（一審第三人）：海南鑫銘房地產有限公司。

法定代表人：齊海龍，該公司總經理。

委託代理人：李曉平，上海市震旦律師事務所律師。

委託代理人：陳宗澤，海南唐海律師事務所律師。

被申請人（一審原告、二審上訴人）：海南華琦實業開發公司。

法定代表人：王琦，該公司董事長。

委託代理人：陳吉波，海南昌宇律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：海口市人民政府。

法定代表人：倪強，該市市長。

委託代理人：王季彪，海口市人民政府法律顧問。

委託代理人：郭刻盛，海南瑞來律師事務所律師。

再審申請人海南鑫銘房地產有限公司（以下簡稱鑫銘公司）與被申請人海南華琦實業開發公司（以下簡稱華琦公司）、海口市人民政府（以下簡稱海口市政府）頒發國有土地使用證糾紛一案，不服海南省高級人民法院（以下簡稱海南高院）（2015）瓊行終字第48號行政判決，向本院申請再審。本院於2015年12月28日作出（2015）行監字第1480號行政裁定提審本案後，依法組成合議庭，於2016年4月21日公開開庭審理了本案。再審申請人鑫銘公司委託代理人李曉平、陳宗澤，被申請人華琦公司法定代表人王琦、委託代理人陳吉波，被申請人海口市政府委託代理人王季彪、郭刻盛到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

鑫銘公司申請再審稱：一、關於申請人取得涉案土地使用權是否善意取得的問題，二審法院不予審理存在重大錯誤。（一）一審判決已經確認鑫銘公司對涉案土地使用權屬於善意取得，二審判決撤銷一審判決錯誤，不予審理鑫銘公司善意取得問題也是錯誤的。海南三方果製品有限公司（以下簡稱三方公司）為澄邁縣人民政府（以下簡稱澄邁縣政府）墊資修建汙水管道工程，澄邁縣政府欠三方公司上述工程款，鑫銘公司替澄邁縣政府支付了上述欠款，澄邁縣政府向鑫銘公司提供涉案土地用以抵償債務，該事實有付款憑證和澄邁縣政府的文件證實。三方公司與澄邁縣政府之間是因拖欠工程款產生的債權債務關係，鑫銘公司與上述兩方是債權債務轉讓關係。鑫銘公司善意取得涉案土地，不影響三方公司和澄邁縣政府的利益，一審判決對善意取得問題進行審理並作出結論不違反法律規定。二審判決以一審法院沒有追加澄邁縣政府、三方公司等相關利害關係人參加訴訟的情況下對該問題進行審理屬程序違法為由撤銷一審判決是錯誤的。（二）二審判決處理方式上存在嚴重錯誤。即使鑫銘公司善意取得問題關係到澄邁縣政府和三方公司的利益，按照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第三項、第四項的規定，應當查清事實後改判或發回一審法院重審。而二審法院一方面不予審理，另一方面卻判決撤銷鑫銘公司的國有土地使用證，等於否定了鑫銘公司屬於善意取得，既與二審法院不予審理的態度嚴重矛盾，在程序上和實體上也是嚴重錯誤的。（三）鑫銘公司取得涉案土地使用權屬於善意取得。首先，鑫銘公司取得土地是善意的。華琦公司的涉案土地使用權已於1999年被澄邁縣政府無償收回，2002年7月澄邁縣國土環境資源局（以下簡稱澄邁縣國土局）與鑫銘公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，同年8月澄邁縣政府為鑫銘公司頒發老城國用（2002）字第0541號國有土地使用證（以下簡稱0541號土地證）。鑫銘公司取得涉案土地使用權是在華琦公司的涉案土地使用權被收回後，當時涉案土地使用權形式上權屬明確，鑫銘公司完全有理由相信該土地使用權是無瑕疵的。其次，鑫銘公司取得涉案土地使用權的方式合法有效，並支付了對價。2002年6月，涉案土地經海南省國土環境資源廳批准公開掛牌出讓，鑫銘公司通過招拍掛程序取得該土地使用權，並通過抵償債務方式支付了土地出讓金，華琦公司在此期間未提出異議。再次，鑫銘公司受讓的土地已經依法登記。2002年8月澄邁縣政府為鑫銘公司頒發0541號土地證，從法律上確認了鑫銘公司對涉案土地的合法權利。（四）二審判決處理與華琦公司無關的土地使用權存在錯誤。鑫銘公司取得的土地範圍與華琦公司取得的土地範圍並不同一。在另案中，海南省第一中級人民法院（以下簡稱海南一中院）曾依職權讓澄邁縣政府對雙方土地情況進行說明。經澄邁縣土地評估與測繪事務所判讀，原登記在華琦公司名下的老城國用（1997）字第183號國有土地使用證（以下簡稱183號土地證）項下的土地（200畝）與鑫銘公司0541號土地證項下的土地（191.5823畝）重疊的部分有171.2346畝，進一步證實鑫銘公司與華琦公司取得的土地使用權並非同一標的。況且，鑫銘公司的土地使用權在開發過程中曾發生變化。2011年3月，因建設道路需要，海口市國土環境資源局（以下簡稱海口市國土局）收回0541號土地證項下9806.01平方米土地使用權。根據變化後的土地狀況，海口市政府重新向鑫銘公司頒發海口市國用（2012）字第002259號國有土地使用證（以下簡稱002259號土地證）和海口市國用（2012）字第002260號國有土地使用證（以下簡稱002260號土地證）。故經過海口市政府的徵收，鑫銘公司的上述兩個土地證項下土地與華琦公司原土地證項下的土地更不同一，該不重疊部分的土地使用權二審判決無權撤銷。二、海南高院二審判決方式不當，將給經濟發展和社會穩定造成嚴重衝擊，給社會公共利益造成巨大損失。鑫銘公司取得涉案土地證後已開發建設，2009年1月澄邁縣建設局向鑫銘公司頒發建設工程規劃許可證，同年6月頒發建設工程施工許可證。該項目已投入大量工程建設，主體工程已經結構封頂，且在2014年5月底已達到預售要求，目前項目即將全面竣工。鑫銘公司依法依規進行建設，但因土地證被撤銷導致項目無法竣工和預售，由此產生的不穩定因素和社會矛盾也將對社會公共利益造成巨大損害。綜上，二審判決在適用法律和判決方式上存在嚴重錯誤，請求本院撤銷海南高院（2015）瓊行終字第48號行政判決並依法改判，本案的訴訟費用由被申請人承擔。

華琦公司辯稱：一、本案審理的是海口市政府為鑫銘公司頒發土地證行為的合法性問題，與鑫銘公司主張善意取得無關。一審法院以鑫銘公司善意取得為由只確認違法不撤銷土地證是錯誤的，二審法院予以糾正並撤銷鑫銘公司土地證是正確的。（一）另案生效判決確認，澄邁縣政府、澄邁縣國土局將華琦公司仍享有權益的土地使用權出讓給鑫銘公司明顯違法，侵害了華琦公司的合法權益，理應確認無效或予以撤銷。但被訴的國有土地使用權證已經被註銷，故該案不具有可撤銷或確定無效的內容。（二）民法上的善意取得原則不適用於行政訴訟案件，會導致將違法行政行為合法化並予以保護。且鑫銘公司主張善意取得土地使用權的行為發生在2002年，而《中華人民共和國物權法》在2007年10月1日開始施行，根據法不溯及既往原則不能適用。（三）如支持鑫銘公司關於善意取得的主張，等於承認政府在沒有依法收回國有土地使用權的情況下可隨意再次將土地使用權出讓給第三人，將造成政府濫用權力、一地二賣的嚴重後果。二、鑫銘公司違法取得涉案土地使用權，不符合善意取得的要件。（一）鑫銘公司與澄邁縣政府惡意串通、弄虛作假，土地掛牌出讓程序嚴重違法。澄邁縣政府、澄邁縣國土局未依法收回華琦公司200畝土地使用權的情況下即掛牌出讓，事先批示同意協議出讓，並以低於當時基準地價的價格出讓，且鑫銘公司作為唯一報價公司參與宗地掛牌出讓，並最終以最低掛牌價（評估價）獲得土地使用權，程序嚴重違法。（二）鑫銘公司未支付土地出讓金，也沒有完成任何市政工程支付對價。二審法院調取的證據顯示，老城開發區汙水管道工程於2002年10月竣工驗收，而鑫銘公司於2002年3月即獲得政府批准用工程款抵土地款，至2002年8月頒發0541號土地證時工程尚未竣工驗收，根本不可能辦理工程款抵土地款的手續。在海南高院組織的質證過程中，鑫銘公司也自認2001年未進行任何施工，而是從三方公司受讓獲得土地。故所謂澄邁縣政府於2002年3月11日以鑫銘公司完成1050.5萬元市政工程為由將涉案土地批覆出讓給鑫銘公司，與事實完全不符。工商登記資料顯示，三方公司於2001年11月20日成立，而澄邁縣老城開發區管理委員會（以下簡稱老城管委會）與三方公司、開平建安集團公司海南公司（以下簡稱建安集團海南公司）的《工程合作協議書》是2001年9月28日簽訂的，證實該協議書是虛假偽造的；三方公司註冊資本只有200萬元，沒有工程施工資質，沒有經過招投標審批手續，簽訂總價為2603萬元的工程合同（後工程總價上調為5100萬元）不合常理；建安集團海南公司在工商局沒有備案和營業執照，公章系私刻，可以認定蓋有“開平建安集團公司海南公司”公章的合同、協議、發票均是虛假的。三、海南高院查明鑫銘公司未建設排汙管道工程，卻未在判決中認定鑫銘公司作假違法取得涉案土地使用權並以此作為撤銷鑫銘公司土地使用權證的理由。四、澄邁縣政府與鑫銘公司惡意串通，在法院查封涉案土地的情況下依然為鑫銘公司頒發施工許可證，妄圖在涉案土地上建成建築物對抗法院判決。2010年之前，涉案土地沒有建築；2013年10月之前，除2010年修建的19棟別墅框架外沒有建築。然而2013年10月之後，在海南高院生效判決確認涉案土地歸華琦公司所有且已被海南省海口市中級人民法院（以下簡稱海口中院）查封的情況下，澄邁縣政府違法給鑫銘公司發放了施工許可證，鑫銘公司的施工建設就是為了對抗海口中院的查封和法院生效判決，並非善意的開發建設，其主張善意不能成立。五、如果需要審理鑫銘公司主張的善意取得問題，應依法將本案發回海口中院重審，並依法追加澄邁縣政府、澄邁縣國土局、老城管委會、三方公司、建安集團海南公司作為第三人參加訴訟，以便查明是否存在抵償工程款的市政排汙管道工程。綜上，請求駁回鑫銘公司的再審申請，維持海南高院（2015）瓊行終字第48號行政判決。

海口市政府辯稱：一、海南高院二審判決認定事實、適用法律錯誤。（一）本案被訴的002259號土地證核發於2012年3月16日，該證項下土地來源於0541號土地證，當時0541號土地證並未註銷，也沒有生效判決否定該證效力。海口市政府根據有效的土地登記認定涉案土地的權屬，依據充分。（二）《海南省土地權屬確定與爭議處理條例》第四十條規定，一方已經取得土地權屬證書的案件，不作為土地權屬爭議案件處理。本案中，鑫銘公司已經取得0541號土地證，海口市政府在核發002259號土地證之前通過澄邁縣國土局核查該地的登記情況，澄邁縣國土局回函明確該宗地無權利受限的情形，故0541號土地證項下土地顯然不能作為爭議土地處理。二審判決認為海口市政府為爭議土地核發002259號土地證依據不足並據此撤銷，是對土地管理、物權登記制度的法律適用錯誤。二、海口中院一審判決以0541號土地證的發證行為違法為由認定隨後的變更登記行為違法，沒有法律依據。被確認違法的行政行為在被撤銷之前仍然有效，具有拘束力和既定力，當事人或相關人員可以該行政行為為基礎從事相關活動。海口市國土局基於該土地登記內容的變化、依當事人的申請作出相應的變更登記行為，正是受0541號土地證仍然有效的法律拘束力而進行的。而且變更登記行為是一個獨立的行政行為，司法審查應針對變更登記行為的依據、程序以及法律適用等進行審查，在變更登記行為合法的情況下，不能因0541號土地證違法就當然否定隨後的變更登記行為，一審判決沒有法律依據。三、海口市政府頒發002259號土地證證據充分、程序合法。2002年澄邁縣國土局為鑫銘公司頒發了0541號土地證，四至明顯界址明確。2011年4月24日，因建設需要海口市國土局作出收回鑫銘公司上述宗地中9806.01平方米土地使用權的決定，對收回的部分按照評估價給予補償。收回部分土地後，鑫銘公司原持有的0541號土地證項下宗地被分割為南北兩宗地，為此鑫銘公司申請辦理變更登記。海口市政府嚴格按照法定程序進行了地籍調查和權屬調查，並向澄邁縣國土局發函徵詢涉案土地的權屬情況，經澄邁縣國土局覆函確認0541號土地證項下土地沒有抵押、轉讓、查封及閒置處置登記等權利受限情形後，依法向鑫銘公司頒發002259號土地證、註銷0541號土地證，符合法律規定。四、海口市政府充分履行土地登記職責，恪盡審查義務，為鑫銘公司頒發土地證沒有過錯。0541號土地證項下土地被依法徵收，土地登記內容發生變化，需針對土地登記事項的變化進行調整，註銷鑫銘公司原土地登記並核發新的土地證具有法定事由；原登記在鑫銘公司名下的0541號土地證四至、界址點均有明確標註，除對徵收部分予以扣除之外無其他變化，涉案土地重新登記的地籍及權屬清晰明確，該變更登記行為並未存在爭議；涉案土地移交海口市政府管轄時，沒有任何人將相關的爭議及判決告知或送達海口市政府，海南高院審理（2010）瓊行再終字第6號案件時也沒有通知海口市政府或海口市國土局參加訴訟。海口市政府對華琦公司、鑫銘公司與澄邁縣政府的糾紛並不知情，基於有效的0541號土地證項下部分土地權屬及面積發生變化的事實為鑫銘公司辦理變更登記符合《中華人民共和國土地管理法》第十二條和《土地登記辦法》的規定。綜上，請求本院依法改判，撤銷一、二審判決並駁回華琦公司的訴訟請求。

在本院開庭審理時，華琦公司主張其提交的關聯案件庭審筆錄、裁判文書、執行文書等為新證據。因上述材料均不屬於《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條規定的“新的證據”，故無需質證。根據該司法解釋第七十條的規定，生效的人民法院裁判文書確認的事實可以作為定案證據，故關聯案件生效裁判文書確認的與本案有關聯性的事實，本院作為定案證據予以採信。

本院開庭審理本案時，已告知各方當事人包括申請審判人員迴避在內的各項訴訟權利，各方均當庭表示不申請回避，有庭審筆錄和全程錄音錄像為證。庭審結束兩個月後，華琦公司提出變更主審法官和重新開庭的申請。經審查，華琦公司要求變更主審法官的申請實質上是迴避申請，該申請既缺乏事實依據，也不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第五十五條第一款以及《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第四十七條第一款之規定，本院不予准許。原承辦本案的主審法官主動提出，因當事人對其存在重大誤解擬自請回避。但如前所述，本案不存在承辦人迴避的法定事由，故本院決定僅調整本案主審法官和審判長，合議庭組成人員不予變更。鑑於本案合議庭成員未予變更，且公開開庭審理程序合法，故華琦公司的重新開庭申請本院亦不予准許。

當事人在一、二審中提交的證據已隨案卷移送本院，一、二審查明的事實及現場勘查的情況，本院予以確認。根據另案生效判決及本案一、二審查明的相關事實，原登記在華琦公司183號土地證項下的土地（200畝）與澄邁縣政府頒發給鑫銘公司的0541號土地證項下的土地（127721.55平方米，摺合191.5823畝）有171.2346畝重疊。2007年，鑫銘公司0541號土地證地籍檔案及相關資料由澄邁縣國土局移交給海口市國土局。2011年4月，因建設海口市濱海西路二期項目需要，海口市國土局收回鑫銘公司0541號土地證項下宗地中9806.01平方米的土地使用權，註銷0541號土地證並辦理變更登記。2012年，海口市政府給鑫銘公司頒發002259號土地證和002260號土地證。上述各土地證的關係及涉案土地發生爭議後引發的關聯訴訟情況如下：

一、關於華琦公司取得183號土地證及另案判決華琦公司對涉案土地享有權益的相關情況

1995年11月6日，澄邁縣土地管理局（即現澄邁縣國土局）與華琦公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定將位於澄邁縣老城鎮盈濱經濟合作社盈濱島地段面積為200畝的國有土地出讓給華琦公司。1997年6月9日，澄邁縣政府給華琦公司頒發183號土地證，頒證土地使用權面積為133334.82平方米。1999年5月14日，澄邁縣政府作出澄罰決定字（99）第9號行政處罰決定（以下簡稱9號處罰決定），無償收回華琦公司上述土地使用權，註銷土地使用證。華琦公司不服，提出申辯意見。澄邁縣政府於1999年7月15日向澄邁縣土地管理局下發澄府函[1999]66號《關於延期收回海南天信工業發展有限公司等六家公司閒置土地有關問題的批覆》，限定華琦公司必須在1999年10月1日前上馬項目，逾期未上項目建設的，無償收回土地。1999年7月20日，澄邁縣土地管理局向華琦公司發出《通知》，通知其須於1999年10月1日前動工建設，逾期再未上項目建設將無償收回土地；繳納土地閒置費532000元；重新辦理土地使用證等。此後，華琦公司繼續向澄邁縣政府申辯。2001年3月23日，澄邁縣土地管理局、老城管委會在《海南日報》上發佈《依法收回國有土地使用權事先告知書》，擬收回華琦公司的200畝土地使用權。該告知書發佈後，澄邁縣政府一直未就是否收回華琦公司的土地使用權作出決定或給予答覆。華琦公司遂於2002年12月30日向原海南省海南中級人民法院（即現海南一中院）提起行政訴訟，要求澄邁縣政府履行“是否收回華琦公司的土地使用權作出答覆”的法定職責。海南一中院於2003年3月18日作出（2003）海南行初字第7號行政判決，限澄邁縣政府在判決生效之日起兩個月內對是否收回華琦公司的200畝土地使用權作出答覆。澄邁縣政府不服提起上訴，海南高院作出（2003）瓊行終字第15號行政判決，駁回上訴維持原判。2003年7月21日，澄邁縣政府作出澄府函[2003]132號《關於無償收回海南華琦實業開發公司200畝閒置國有土地使用權有關問題的函》（以下簡稱132號函），函覆華琦公司無償收回該公司200畝閒置國有土地使用權。華琦公司不服，向海南一中院提起行政訴訟。海南一中院於2003年11月10日作出（2003）海南行初字第39號行政判決，判決確認澄邁縣政府9號處罰決定無效，撤銷澄邁縣政府132號函。澄邁縣政府不服提出上訴，海南高院於2004年5月17日作出（2004）瓊行終字第23號行政判決，駁回上訴維持原判。華琦公司曾三次向澄邁縣政府及澄邁縣國土局提出換髮183號土地證的申請，因澄邁縣政府、澄邁縣國土局一直未作出處理，華琦公司向海南一中院提起行政訴訟，請求判決澄邁縣政府、澄邁縣國土局為其換髮200畝土地的國有土地使用權證。海南一中院於2005年8月3日作出（2005）海南行初字第117號行政判決，責令澄邁縣政府和澄邁縣國土局於判決生效後三十日內給華琦公司頒發200畝國有土地使用權證書。澄邁縣政府、澄邁縣國土局不服提出上訴，海南高院於2008年6月16日作出（2005）瓊行終字第168號行政判決，駁回上訴，維持原判。澄邁縣政府及澄邁縣國土局不服，向海南高院申訴。該院於2010年4月15日作出（2010）瓊行監字第113號行政裁定，決定再審並中止原判決的執行。海南高院立案再審後，於2013年5月7日作出（2010）瓊行再終字第6號行政判決，變更（2005）瓊行終字第168號判決為：責令澄邁縣政府及澄邁縣國土局於判決生效之日起三十日內給華琦公司換髮位於海南省澄邁縣老城鎮盈濱島200畝土地的《國有土地使用證》。

二、關於鑫銘公司取得本案被訴002259號土地證的相關情況

2002年3月11日，澄邁縣政府作出澄府函[2002]63號《關於同意安排12.1991公頃國有土地給海南鑫銘房地產有限公司作為抵償基礎設施工程款的批覆》（以下簡稱63號批覆），決定將原來安排給華琦公司現無償收回的200畝、瓊山榮德有限公司50畝、海口藝立實業有限公司100畝，共22.0359公頃閒置土地中的12.1991公頃國有土地使用權以每公頃60萬元人民幣（含基礎設施費）抵償鑫銘公司基礎設施工程款。此後，經海南省國土環境資源廳批准公開掛牌出讓，澄邁縣國土局與鑫銘公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，將上述土地以920萬元出讓給鑫銘公司。2002年8月2日，老城管委會向澄邁縣國土局作出《關於同意海南鑫銘房地產有限公司從墊資工程款中抵償土地出讓金的函》（澄老管函[2002]33號）稱，鑫銘公司於2001年墊資建設老城開發區排汙管道工程（南一環路），總投資額約1050.5萬元，由於財政經濟困難，至今未能支付工程款。根據鑫銘公司申請，經研究同意鑫銘公司以墊資工程款抵償上述宗地的出讓金。2002年8月，澄邁縣政府為鑫銘公司頒發了0541號土地證。2011年因建設海口市濱海西路二期項目需要，鑫銘公司0541號土地證項下宗地中9806.01平方米土地使用權被收回後，海口市國土局根據鑫銘公司的申請辦理變更登記手續。2012年2月24日，海口市國土局向澄邁縣國土局發出《關於徵詢土地證換證有關問題的函》（市土資籍字[2012]83號），要求協助核查0541號土地證項下土地使用權抵押、轉讓、查封及閒置處置等情況。澄邁縣國土局覆函稱，截至2012年3月5日下午18:00止，0541號土地證項下的土地在該局沒有抵押、轉讓、查封及閒置處置登記等權利受限情形。故海口市政府給鑫銘公司頒發了002259、002260號土地證，使用權面積分別為102501.63平方米、15413.91平方米。

三、關於華琦公司訴請撤銷鑫銘公司0541號土地證的情況

在本案一審期間，華琦公司於2013年7月26日向海南一中院起訴澄邁縣政府和澄邁縣國土局，請求確認澄邁縣政府給鑫銘公司頒發的0541號土地證無效。鑫銘公司作為第三人參加訴訟，主張其善意取得0541號土地證項下土地。2013年10月15日，海南一中院作出（2013）海南一中行初字第124號行政判決，認為澄邁縣政府於1999年5月14日作出的無償收回華琦公司200畝土地使用權、註銷土地使用證的行政處罰決定已被生效的海南高院（2004）瓊行終字第23號行政判決確認無效。無效的行政行為自始沒有法律效力，故澄邁縣政府所作的收回閒置土地批覆涉及華琦公司的部分和澄邁縣國土局所作的通知等對華琦公司沒有法律上的羈束力。且海南高院（2010）瓊行再終字第6號行政判決已責令澄邁縣政府和澄邁縣國土局給華琦公司換髮200畝土地使用權證書，故華琦公司依法取得的國有土地使用權益仍然存在。澄邁縣政府、澄邁縣國土局給鑫銘公司頒發0541號土地證的行為違法應予撤銷，但海口市政府已為鑫銘公司換髮新的國有土地使用證，被訴的0541號土地證已被澄邁縣政府註銷，故不具有可撤銷或確定無效的內容。關於鑫銘公司提出的善意第三人問題，由於華琦公司起訴海口市政府請求撤銷給鑫銘公司頒發的002259、002260號土地證的案件（即本案）正在海口中院審理中，應由海口中院作出認定。故一審判決確認澄邁縣政府給鑫銘公司頒發0541號土地證中與原登記在華琦公司名下的183號土地證項下的重疊部分171.2346畝土地的頒證行為違法。華琦公司、澄邁縣政府及鑫銘公司均不服，向海南高院提出上訴。2014年6月6日，海南高院作出（2014）瓊行終字第56號行政判決，認為該院（2004）瓊行終字第23號行政判決和（2010）瓊行再終字第6號行政判決均為生效判決，該兩份判決均認定華琦公司對位於澄邁縣老城鎮盈濱島200畝的國有土地仍享有權益，該事實可以作為定案依據。澄邁縣政府將華琦公司仍享有權益的國有土地使用權出讓給鑫銘公司明顯違法，侵害了華琦公司的合法權益，理應確認無效或予以撤銷。但被訴的國有土地使用證已經被澄邁縣政府註銷，不具有可撤銷或確定無效的內容，故一審判決確認被訴0541號土地證違法並無不當。關於鑫銘公司提出系善意第三人問題，由於華琦公司起訴請求撤銷海口市政府給鑫銘公司換髮002259、002260號土地證的案件正在海口中院審理中，可由該院繼續審理依法作出裁判。故判決駁回上訴，維持原判。

本院認為：本案被訴行政行為是海口市政府為鑫銘公司進行土地登記並頒發002259號土地證的行政行為，故應當對被訴登記及頒證行為的合法性問題作出判斷。澄邁縣政府關於無償收回華琦公司涉案土地使用權的9號處罰決定及132號通知函，已被海南高院於2004年5月17日作出（2004）瓊行終字第23號行政判決認定無效和撤銷。此外，海南高院於2008年6月16日作出（2005）瓊行終字第168號判決，責令澄邁縣政府和澄邁縣國土局於判決生效後三十日內給華琦公司頒發涉案土地使用權證書。2012年2月，海口市國土局就涉案土地換證有關問題向澄邁縣國土局發函徵詢時，上述23號判決已經發生法律效力，168號判決已進入再審程序，澄邁縣政府、澄邁縣國土局對涉案土地爭議情況及相關判決情況未向海口市政府如實告知和說明，致使海口市政府在不知道涉案土地存有爭議的情況下向鑫銘公司頒發002259號土地證。此後，海南高院於2013年5月7日作出（2010）瓊行再終字第6號行政判決，變更168號判決為：責令澄邁縣政府及澄邁縣國土局為華琦公司換髮涉案土地使用權證。2014年6月6日海南高院作出（2014）瓊行終字第56號判決，確認澄邁縣政府為鑫銘公司頒發的0541號土地證與華琦公司183號土地證項下重疊部分違法。上述判決均已發生法律效力，根據生效判決的既判力，澄邁縣政府為鑫銘公司進行土地登記並頒發0541號土地證的行為侵害了華琦公司的合法權益，而海口市政府為鑫銘公司頒發的002259號土地證承繼自0541號土地證，故本院對於海口市政府為鑫銘公司進行土地登記並頒發002259號土地證的違法性予以確認。

但是，對被訴行政行為作出否定性評價並不意味著該行政行為必須撤銷，行政訴訟法及其司法解釋明確規定了情況判決為行政訴訟裁判方式之一，即僅對被訴行政行為的合法性作否定評價卻不改變該行政行為所形成的法律關係。關於情況判決的適用，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第五十八條之規定，在被訴行政行為違法、但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應當判決確認違法，而不撤銷行政行為。社會公共利益為社會全部或者部分成員所享有的利益，強調利益享有者的公共性，受益範圍一般是不特定多數人，應是在一定範圍內帶有共同性、普遍性、整體性的利益，同時還應涉及誠信、公平、秩序、穩定等基本的促進社會整體發展的因素。鑫銘公司在涉案土地上建成的大量地上建築物無法預售，主要影響的是特定主體鑫銘公司的個體利益，不屬於社會公共利益的範疇，故本案不符合損害社會公共利益的情形。鑫銘公司關於撤銷土地證將損害社會公共利益的主張不能成立，本院不予支持。

人民法院在行政訴訟中對善意取得進行認定時，應當適用《中華人民共和國物權法》第一百零六條的規定審理善意取得是否成立。構成善意取得的前提條件是處分人系無權處分。根據已查明的事實，澄邁縣政府無償收回華琦公司涉案土地使用權後，將收地決定存入地籍檔案並註銷登記，該收回決定經法定程序撤銷或確認違法、無效前，澄邁縣政府有權出讓涉案土地。此後，因華琦公司對澄邁縣政府無償收地決定提起行政訴訟，海南高院作出（2004）瓊行終字第23號行政判決，確認無償收地決定無效。自該判決發生法律效力之日起，無償收回土地決定自始無效，澄邁縣政府出讓華琦公司仍享有合法權益的國有土地使用權給鑫銘公司並登記發證相當於無權處分，符合適用善意取得的前提條件。

然而，善意取得是否成立，還應當符合《中華人民共和國物權法》第一百零六條規定的三個要件，即受讓人受讓該不動產時是善意的、支付了合理的對價以及轉讓的不動產依法已經登記。澄邁縣政府向鑫銘公司出讓土地的協議達成後，對鑫銘公司取得0541號土地進行了登記，符合“轉讓的不動產應當登記的已經登記”的法定要件，故本案中善意取得是否成立的關鍵在於鑫銘公司受讓土地時是否善意以及是否支付了合理的對價。

關於鑫銘公司受讓涉案土地時是否善意的問題。從查明的事實看，2002年澄邁縣政府向鑫銘公司出讓土地時，華琦公司183號土地證已被註銷登記，澄邁縣國土局將收回土地決定歸入地籍檔案，涉案國有土地使用權未登記有其他權利人，基於對涉案土地使用權登記的合理信賴，鑫銘公司有理由相信澄邁縣政府有權出讓涉案國有土地使用權。除非有相反證據證明鑫銘公司是惡意的，應當推定其在受讓該土地使用權時是善意的。華琦公司在二審中主張，澄邁縣政府違反商住用地需招拍掛出讓的規定，事先批示同意協議出讓、而後弄虛作假操縱掛牌出讓程序，使鑫銘公司以掛牌價（評估價）的底價簽訂出讓合同，存在嚴重惡意。上述華琦公司的主張是否成立涉及對鑫銘公司是否善意的認定，二審法院應當審理而未予審理。

關於鑫銘公司是否支付了合理對價的問題。本案一審時，鑫銘公司主張澄邁縣政府以土地出讓金抵償所欠的基礎設施工程款，華琦公司對鑫銘公司是否確實做了相關工程及工程款數額有異議，而一審法院僅依據澄邁縣政府文件確認鑫銘公司以建設排汙管道工程款抵頂土地出讓金，未對華琦公司的異議予以回應。二審法院雖然查明鑫銘公司沒有建設排汙管道工程，但對鑫銘公司提出的三方公司修建排汙管道工程後受讓涉案土地並轉讓給鑫銘公司、其支付了對價等主張，以沒有其他證據相印證、相關關係人不是本案當事人、未能提供轉讓合同等為由未予認定。上述事實是否存在涉及鑫銘公司是否支付了合理對價，二審法院亦應當審理而未予審理。

由於本案002259號土地證系從0541號土地證變更登記而來，不論鑫銘公司善意取得是否成立，本案處理結果均與澄邁縣政府存在利害關係。況且，在涉案國有土地使用權的轉讓過程中，澄邁縣政府作為土地出讓方、工程款債務一方以及進行土地登記並頒發0541號土地證的行政機關，與是否存在惡意串通、是否支付合理對價、是否違反招拍掛程序等事實的查清密切相關，屬於必須參加本案訴訟的當事人。二審判決亦認為一審法院在沒有追加相關利害關係人參加訴訟的情況下確認善意取得程序違法，未發回重審而直接改判，亦屬程序違法。在本案再審程序中，鑫銘公司主張，若其善意取得關係到澄邁縣政府及他人利益，應查清事實後改判或發回一審法院重審。華琦公司答辯亦主張，如果需要審理鑫銘公司的善意取得問題，應將本案發回海口中院重審。鑫銘公司與華琦公司的上述主張理由成立，本院予以支持。

綜上，二審判決對於工程款債權債務關係是否真實存在、鑫銘公司以工程款抵償土地出讓金的真實性等涉及善意取得是否成立的關鍵事實未予審查，屬於未對本案基本事實進行審理。一、二審法院未通知澄邁縣政府參加本案訴訟，屬於遺漏必須參加訴訟的當事人。案經本院審判委員會民事行政審判專業委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《最高人民法院關於民事審判監督程序嚴格依法適用指令再審和發回重審若干問題的規定》第四條、第五條第一項、《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第六十三條第十三項、第七十六條第一款之規定，裁定如下：

一、撤銷海南省高級人民法院（2015）瓊行終字第48號行政判決及海南省海口市中級人民法院（2013）海中法行初字第42號行政判決；

二、本案發回海南省海口市中級人民法院重審。

審判長　 於　泓

審判員　 黃金龍

審判員 　宮邦友

二〇一六年九月三十日

法官助理 劉 靜

書記員 陳文波

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