論農民進城落戶後集體土地“三權”退出

引言

近年多箇中央政策性文件中“不得以退出土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”與“支持引導其依法自願有償轉讓上述權益”的類似表達，乃至2018年修正的《農村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》中新增加的土地承包經營權和宅基地使用權退出的規定，都缺乏系統處理，尚存農民進城落戶後應否以及何時喪失集體成員資格、農民進城落戶後長期不自願退出時如何支持引導、本集體大量農民進城落戶後集體土地所有權歸屬於誰等重大問題。在實施鄉村振興戰略並完善城鄉融合發展體制機制大背景下，本文不揣冒昧，試圖以農民進城落戶為主線，以集體土地為視角，將土地承包（經營）權、宅基地使用權與作為集體收益分配權分配根據之一的集體土地股權（以下簡稱“集體土地‘三權’”）退出融入承包地“三權分置”、宅基地“三權分置”、農村集體資產股份合作制改革的語境中，對農民進城落戶後集體土地“三權”退出進行整體協調的體系化探究，並在回答上述問題的基礎上提出完善建議。

一、農民進城落戶後集體土地“三權”退出的內涵界定與政策演變

（一）內涵界定

本文所稱“退出”包括農民在保留集體成員資格的前提下基於自主意志將集體土地“三權”轉讓給集體，以及農民喪失集體成員資格時轉讓或交回給集體兩種情形。兩種情形均限定集體土地“三權”迴歸集體，1第一種情形對應的是暫時退出（非身份性退出）；第二種情形對應的是永久退出（身份性退出）。暫時退出是指退出後在一定期限內不持有集體土地“三權”，但是並不喪失集體成員資格（即不喪失成員權），仍享有其他集體權益，或待已退出的權利（如土地承包經營權）到期後還有機會依集體成員身份取得下一輪期限內的權利，或者退出後憑藉集體成員身份有權再繼受集體土地“三權”（如受讓本集體成員轉讓的集體土地“三權”）。永久退出是指不僅退出剩餘期限內的集體土地“三權”，而且喪失集體成員資格（即喪失成員權），無法再依集體成員身份取得集體土地“三權”乃至其他集體權益。2暫時退出是自願退出；永久退出既可以是農民主動放棄集體成員資格的自願退出，也可以是農民符合集體成員資格喪失條件的強制退出。3

顯然，本文界定的退出不包括集體公益性收回、閒置收回——這些收回不僅已經有相應制度規範而且其收回制度與本文界定之退出的制度構造存在顯著差異，也不包括超面積強制收回，更不包括轉讓給集體成員個人情形——該情形應交由轉讓制度予以規範。之所以在自願退出的基礎上還包括喪失集體成員資格的身份性強制退出，一是為了更完整、更徹底地闡釋進城落戶後集體土地“三權”退出——既包括了對引導農民進城落戶後自願退出的論述又涵蓋了對如何解決農民進城落戶後不自願退出的討論；二是因為身份性強制退出有促進自願退出之效——如果進城落戶農民在喪失集體成員資格前不自願退出，將因喪失集體成員資格被強制退出或變為有償持有集體土地權利，進而倒逼其儘早自願退出。

（二）政策演變

農民進城落戶之集體土地權利退出，經歷了由土地承包經營權“一權”退出，到土地承包經營權和宅基地使用權“兩權”退出，再到集體土地“三權”退出的發展；而且，還呈現了由強制退出向自願退出，由無償退出向有償退出的演進。

首先，從“一權”到“兩權”強制無償退出。2002年審議通過的《農村土地承包法》第26條第2款規定，承包方全家遷入小城鎮的，可以保留土地承包經營權；但第26條第3款規定，承包方全家遷入設區的城市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方，即明確了進城落戶者土地承包經營權的強制無償退出。之後，有些地區還明確了進城落戶者宅基地使用權的強制無償退出。4強制進城落戶農民無償退出土地承包經營權和宅基地使用權，體現了城鄉二元結構背景下集體成員身份與農村戶籍捆綁、側重集體土地保障功能的思路，即喪失農村戶籍自然喪失集體成員身份，不再享有土地承包經營權和宅基地使用權。

其次，從“兩權”到“三權”自願退出。基於進城農民與城鎮居民享有公共服務和生活條件的差異5以及促進農民進城落戶的政策考量，2011年2月國務院辦公廳發佈的《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發[2011]9號）規定：“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意願，不得強制或變相強制收回”。即不再區分小城鎮與設區的城市，並將原強制退出改為“兩權”自願退出。自2012年11月黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮鬥》首次將土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”並列之後，2014年7月國務院印發的《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發[2014]25號）開始要求：現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。據此，“兩權”自願退出又升級為更有助於激勵農民進城落戶的“三權”自願退出。這與當時戶籍人口城鎮化率距離2014年3月中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（20146—2020年）》設定的2020年目標6差距不小、任務較重不無關係。允許進城落戶農民自願退出集體土地“三權”，體現了在打破城鄉二元結構、加強城鄉融合發展背景下，集體成員身份與農村戶籍鬆綁、兼顧集體土地保障功能與財產功能的思路，即喪失農村戶籍未必喪失集體成員身份，仍能繼續享有集體土地“三權”。

最後，從“一權”到“三權”自願有償退出。繼2013年11月公佈的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出集體資產股份有償退出，2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》明確宅基地使用權和土地承包經營權“兩權”自願有償退出之後，2016年2月國務院發佈的《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發[2016]8號）又進一步強調：“探索農戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自願有償退出機制，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益”。7顯然，在集體土地“三權”自願退出的基礎上又強調了有償退出。

而且，政策性文件中的進城落戶農民自願有償退出土地承包（經營）權、宅基地使用權，已經寫進了《農村土地承包法》《土地管理法》。2018年修正的《農村土地承包法》第27條第2款和第3款替換了該法原第26條第2款和第3款，規定：“不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。”“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方……”2019年修正的《土地管理法》在原第62條中新增一款，規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅”。

集體土地“三權”自願有償退出的政策意蘊明顯：（1）自願退出意味著農民在進城落戶後的一定期限內還可以繼續享有土地承包（經營）權、宅基地使用權、集體土地股權及相應收益（即允許“帶地進城”“帶股進城”）。由此，為其在城市安居、與市民融合提供適當的過渡期限和一定的財力保障，提升其進城能力，彌合其與城中普通市民之收入（或財產）差距並實現實質公平正義，進而加快城鄉融合的發展速度、提升城鄉融合的發展程度。這實際上是城鄉融合發展背景下，保護農民集體土地權利的集中體現，也是激勵農民進城落戶、促進其市民化的一種戰略選擇。同時，在城鎮就業或生活不穩定的情況下，允許進城落戶農民自願退出集體土地“三權”，又有助於為其返鄉繼續享有基於集體土地“三權”的生活和居住保障“留有退路，減輕社會轉型的震盪”8。（2）有償退出則表明既維護進城落戶農民的合法權益——通過退出補償可填補喪失集體土地“三權”的應然收益、實現保障功能，又支持、引導甚至鼓勵自願退出。鼓勵退出旨在緩解進城落戶農民不退出集體土地“三權”引發之耕地撂荒、農房閒置或低效利用9乃至宅基地面積不減反增10等不合理現象，並促進集體土地優化配置與公平配置（如承包地和宅基地迴歸集體後，可由集體統一安排規模經營和集約利用，或者分配給無地少地的未進城農戶）。由是觀之，為協調進城農民、未進城農民與農民集體乃至國家等多元主體的利益平衡，既需堅持“自願退出”以激勵農民進城落戶，又要完善“有償退出”以引導進城落戶農民退出集體土地“三權”。

二、農民進城落戶後集體土地“三權”退出的制度缺失

允許農民帶集體土地“三權”進城又賦予其自願退出權，是否意味著允許農民進城落戶後永久不喪失集體成員資格，或不問其是否達到喪失集體成員資格標準一直允許其自願退出？如果答案是否定的，那麼農民進城落戶後何時喪失集體成員資格？喪失集體成員資格前後應否以及如何區別對待其集體土地“三權”退出？對此，現有相關制度規定存在諸多缺失。

（一）農民進城落戶後應否以及何時喪失集體成員資格規則不明

1. 前置性問題：農民進城落戶後應否喪失集體成員資格

關於農民進城落戶後應否喪失集體成員資格，學界有不同觀點。有學者認為，“農民進城落戶後往往會喪失集體成員身份”11；還有學者主張，“成員將戶籍遷出農村集體經濟組織，使其喪失集體成員資格是合理的；不過，對於戶籍遷出但未享受城市社會保障的成員，如果其申請重新取得原農村集體經濟組織的成員資格，原農村集體經濟組織不得拒絕”12。但是，也有學者認為，農民進城落戶後，如果仍擁有土地承包權權益或持有集體資產的股權，應該還是集體經濟組織成員。13

基於集體土地“三權”主體的身份性（指權利主體限於本集體成員）以及集體土地“三權”的保障功能，進城落戶者只有不喪失集體成員資格才能繼續無償享有集體土地“三權”，也只有無償享有集體土地“三權”才能更充分體現集體土地的保障功能。正是因為集體成員身份與集體土地“三權”具有捆綁性，可以基於進城落戶者繼續無償享有集體土地“三權”的表徵，倒推其暫未喪失集體成員資格。故，根據不得以退出集體土地“三權”作為進城落戶條件、允許自願退出的要求，農民進城落戶後在一定期限內會繼續無償享有集體土地“三權”，自然不能喪失集體成員資格。概言之，農民進城落戶暫時不喪失集體成員資格，是由進城落戶後繼續享有集體土地“三權”與集體土地“三權”權利主體的身份性所共同決定的。由是觀之，在進城落戶農民自願退出集體土地“三權”政策提出的前後，呈現了農民由進城落戶喪失集體成員資格14向進城落戶暫不喪失集體成員資格的嬗變。由此延伸的闡釋是，進城落戶者集體成員資格認定標準的轉變：不再嚴格以戶籍作為認定的主要標準。

但是，進城落戶者暫不喪失集體成員資格，僅僅是延緩喪失集體成員資格並推遲退出集體土地“三權”，不能永久保有集體成員資格並享有集體土地“三權”，理由如下：（1）農民進城落戶後，如果長久不喪失集體成員資格，那麼意味著其可以享受集體土地“三權”以及超過集體土地“三權”現有利益之外的權益，如土地承包經營權到期後的續包權、集體土地“三權”的繼受權、集體土地股份新增配股權等。由此可能導致，無論是與已經以放棄集體成員資格為代價進城者相比，還是與村中農民、城中市民相比，其因同時享有村中農民之集體成員權益和城中市民之社會保險的雙重待遇，而獲得“永久的‘超市民待遇’”15，並加劇其與“增人不增地”“增人不增股”情形下農村新增集體成員之間享受集體土地權益不均的不公平。（2）在理論上，進城落戶者永久不喪失集體成員資格與堅持集體土地所有權相沖突。一是永久不喪失集體成員資格（即不喪失成員權和集體土地“三權”），會導致集體土地“三權”變相私有化，進而背離集體土地所有權的公有性質；二是進城落戶者已納入城鎮住房和社會保障體系（即不再依賴集體土地保障）後，仍不喪失成員權和集體土地“三權”，會背離集體土地所有權為本集體成員提供基本社會保障的功能定位；（3）允許進城落戶者無限期地自願退出集體土地“三權”，可能造成宅基地長期閒置，或因其流轉土地經營權導致租地費用過高而增加農業經營成本，16阻礙農業規模化發展。

因而，十分有必要探討並明確進城落戶者何時喪失集體成員資格及退出集體土地“三權”。理想的方式是：農民進城落戶時暫不喪失集體成員資格、不退出集體土地“三權”；但達到一定條件時，通過一定程序確認其喪失集體成員資格並要求其退出集體土地“三權”17（當然，若立法者認為應更長久地推遲進城落戶農民退出集體土地“三權”，可以規定更嚴格的集體成員資格喪失標準）。為此，需劃分進城落戶農民喪失集體成員資格前後兩個不同階段，分別探究其集體土地“三權”退出。

2. 農民進城落戶後集體成員資格喪失標準與確認程序不明

既然農民進城落戶後不宜永久不喪失集體成員資格，而只有具備集體成員身份才能享有集體土地“三權”，就意味著農民喪失集體成員資格後不能再享有、更不能無償享有集體土地“三權”，亦不宜再允許其自願退出集體土地“三權”。因而，農民進城落戶後，達到何種條件、通過何種程序、何時喪失集體成員資格，是決定其能否繼續無償享有集體土地“三權”、應否允許其自願有償退出集體土地“三權”的關鍵。

從立法上看，2017年11月《農村土地承包法修正案（草案）》第26條第3款曾規定，進城落戶農民喪失集體成員身份的實質要件是已被納入城鎮住房和社會保障體系。但是，2018年修正的《農村土地承包法》卻刪除了進城落戶農民喪失集體成員資格的規定，致使進城落戶農民何時、何條件下喪失集體成員資格不明；而且，2019年修正的《土地管理法》對此也沒有規定。換言之，2018年修正的《農村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》賦予進城落戶農民的自願有償退出權，沒有行使的時間節點。由此導致，達到一定條件後本應喪失集體成員資格的進城落戶農民可以繼續無償享有集體土地“三權”。這會弱化對集體土地所有權的堅持與落實，並可能造成承包地和宅基地的閒置浪費、進城落戶農民與農村新增集體成員在能否享有集體土地“三權”以及享有權益是否均衡等方面的不公平。就此而言，2018年修正的《農村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》規定的自願有償退出制度是不完整的。

從政策性文件看，2016年12月中共中央、國務院印發的《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《集體產權改革意見》）第10條對集體成員資格的認定提出了指導性意見，即“統籌考慮戶籍關係、農村土地承包關係、對集體積累的貢獻等因素，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益。提倡農村集體經濟組織成員家庭今後的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”。該條規定主要涉及取得集體成員資格認定的三方面內容：認定的考量因素、認定的民主程序、新增人口的資格取得。但是，就進城落戶農民集體成員資格喪失的認定而言，不僅缺乏喪失的實質標準，而且缺乏具體認定程序，對由誰啟動集體成員資格喪失的認定程序、是否需經過集體成員民主議定、經認定已經喪失集體成員資格卻又不自願退出集體土地“三權”如何處理等內容，均缺乏具體規定，突顯了集體成員資格喪失的認定機制不完善。

（二）農民進城落戶後喪失集體成員資格前支持引導退出規則不足

政策性文件在尊重進城落戶農民自願退出的基礎上，又強調支持引導或鼓勵退出。支持引導應通過足額、多元、合理補償來激勵進城落戶農民儘早退出集體土地“三權”，但是，實踐中卻存在退出補償不足及自願儘早退出難以實現等問題。

集體土地“三權”的退出補償，應當區分為暫時退出補償與永久退出補償。暫時退出補償是僅對一定期限內集體土地權利的補償；而永久退出補償還可能包括對喪失集體成員身份的補償，即通過賦予權利主體分享更長年限之集體土地收益的方式計算的補償——包括對續包權、繼受權等成員權的退出補償。因為永久退出不僅意味著退出人在本輪承包期到期後無權再參與下輪土地承包，而且也意味著其後代不能再“因出生自動取得集體成員身份資格”18，進而憑藉集體成員身份取得（包括繼受取得）集體土地“三權”。對永久退出，應當區分是因被納入公務員編、事業編等情形喪失集體成員資格的當然退出，還是以獲得退出補償為條件自願放棄集體成員資格的買斷退出，買斷退出就應當包括對喪失集體成員身份的補償。

實踐中，“具有代表性的主要補償模式為：承包期剩餘年限×年平均流轉收益×面積；承包期剩餘年限×（年平均流轉收益+惠農補貼）×面積；固定年限（如10年）×（年平均流轉收益+惠農補貼）×面積等”19。無論是以第二輪承包期剩餘年限還是固定以10年為補償期限，對永久退出中集體成員身份的補償，僅就補償年限而言，其缺陷也是顯而易見的：一是對土地承包經營權僅給予第二輪承包期剩餘年限的補償，顯然忽略了對集體成員本應享有的續包權的補償——2018年修正的《農村土地承包法》已經明確第二輪承包期到期後再延長30年；也忽略了對集體成員繼受集體土地“三權”之受讓權的補償。二是在2017年前就以10年為固定補償期限給予承包地永久退出補償，其補償年限甚至比第二輪承包期（一般應於2028年左右到期）的剩餘年限還短，連對現有土地承包經營權都補償不足，就更談不上對喪失集體成員身份（即對喪失的續包權、受讓權等成員權）進行補償。由是觀之，實踐中往往未區分集體土地“三權”的永久退出補償與暫時退出補償，而且永久退出中對集體成員身份的喪失補償不足。何況，買斷退出集體土地“三權”的主要是進城落戶的農民工，而“農民工家庭人均純收入比城鎮居民家庭人均可支配收入低61.5%”20，這就更暴露上述退出補償對進城落戶農民自願退出集體土地“三權”之支持引導不足。

除對喪失集體成員身份的補償不足外，補償資金來源不足也是造成支持引導退出規則不足的原因之一。從目前宅基地使用權退出的安徽金寨置換模式、浙江義烏變現模式和寧夏平羅收儲模式等試點看，其有償退出資金主要來源於國家扶貧政策資金、地方財政、政府設立的移民安置資金和收儲資金，此外，在江西餘江“貨幣補償+住房優惠”模式中，地方政府的涉農項目資金也是退出補償資金的重要來源；但以上試點地區在政府資金支持下尚且存在補償資金缺口較大等問題，可見，“空殼村”和“負債村”就更難以通過現金補償來激勵進城落戶農民自願退出了。21

退出補償不足會導致自願儘早退出難以實現。根據2010年國務院發展研究中心農村經濟研究部對6300多萬農民工的訪談，對於進城落戶是否放棄承包地的問題，80%的人表示不放棄，只有2.6%的人同意無償放棄，還有6.6%的人表示可以有償放棄；對於是否願意放棄宅基地的問題，67%的人說不放棄，只有4.7%的人說有補償的話可以放棄。22由是觀之，即使有補償，大多數農民進城落戶也不會自願退出集體土地“三權”，那麼在退出的補償方式單一、補償資金來源不足、補償標準普遍不高23等導致退出補償不足的情況下，就更會影響農民進城落戶後自願退出集體土地“三權”的積極性。24

何況，承包地“三權分置”之保留土地承包權25、放活土地經營權以及土地承包關係“長久不變”的政策推進，會便利且激勵農民進城落戶不自願退出土地承包經營權，因為憑藉保留的土地承包（經營）權既可持續獲取土地經營權之流轉收益又有獲取徵地土地補償費之機會，承包關係到期時還享有續包權。此外，一系列改革，如：推進農民住房財產權轉讓，特別是宅基地“三權分置”下允許跨集體轉讓；宅基地使用權既可以通過宅基地復墾為耕地而轉為土地承包經營權併產生建設用地指標，又可以在符合規劃前提下轉為集體經營性建設用地使用權；乃至集體資產（包括集體經營性建設用地使用權）股份化以及集體經營性建設用地使用權與國有建設用地使用權同等入市、同權同價等，都會使進城落戶農民期盼獲取更多收益，進而引發進城落戶農民等待、觀望等不自願退出集體土地“三權”現象，使農民自願儘早退出的意旨更加難以實現，26甚至在試點城市戶籍人口城鎮化率普遍低於預期的背後，存在“逆城鎮化”現象。27

（三）農民進城落戶且喪失集體成員資格後不自願退出的應對之策缺失

對農民進城落戶後具備一定條件時應喪失集體成員資格，以及任由其繼續無償持有集體土地“三權”的弊端，前文已有闡述。但現實中，支持引導退出規則不足使得“帶地進城”不自願退出現象增多，而隨著農地改革的推進，即便在有補償的情況下，進城落戶的農民也有可能不自願退出集體土地“三權”。因此，除完善進城落戶農民喪失集體成員資格前的退出補償機制外，還需要明確進城落戶且喪失集體成員資格者不自願退出集體土地“三權”的應對之策。

然而，目前中央政策性文件還停留在“進城落戶不得以退出集體土地‘三權’為條件”的簡單複述，即使要求“積極支持引導退出”和“有償退出”也只是原則性表達，而且“有償退出”應是針對進城落戶後未喪失集體成員資格者而言；在未明確農民進城落戶後依何條件、何程序喪失集體成員資格的情形下，一般也不會專門規定進城落戶後喪失集體成員資格者不自願退出集體土地“三權”的具體應對措施。而地方規範性文件中，在原有進城落戶時應當交回集體土地承包經營權或宅基地使用權的規定因與上位規範性文件牴觸而失效後，也沒有其他更具針對性的有效舉措。上述情形凸顯了進城落戶且喪失集體成員資格者不自願退出集體土地“三權”應對之策的缺失。

（四）大量農民進城落戶且喪失集體成員資格後集體土地所有權歸屬之惑

在加速進城落戶農民自願退出集體土地“三權”的引導下，若干年後，假若絕大部分集體成員都進城落戶且喪失集體成員資格（包括自願喪失集體成員資格及被依法認定喪失集體成員資格），本集體只剩二至三戶五六個集體成員，28那麼由剩餘集體成員長期享有原來數十戶、數百人（甚至更多集體成員）享有的集體土地權益，儘管可以有效促進農業規模經營，但是對於以喪失集體成員資格為代價（甚至只獲得較低補償）進城落戶的原集體成員而言，是否公平合理（尤其在本集體大部分土地後來被徵收並獲取鉅額補償的情況下）？該如何平衡處理已經進城落戶與未進城落戶農民之間的權益？這些問題在一定程度上為農民進城落戶後一定期限內自願有償退出而不是強制無償退出集體土地“三權”政策的確定提供了有益啟示，也會影響進城落戶農民自願退出集體土地“三權”補償方式和補償水平的制度設計。

假如若干年後，本集體全部集體成員都遷入城市落戶，並均喪失了集體成員資格，那麼該集體土地所有權由誰承繼（尤其是如果該土地不居於城市之中，無法照搬“城中村”集體土地所有權歸屬規則處理的話）？畢竟，此時土地所有權主體應該不再是由集體成員組成之本集體成員集體——無集體成員哪來集體。該土地又由誰來管理？畢竟，本集體沒有了集體成員，也就沒有了與之相應的農村集體經濟組織代表行使所有權。

以上集體土地“三權”退出直接引發的土地所有權歸屬與管理問題均不無疑問，從集體土地“三權”退出制度的體系化角度考量，應儘早關注並設計合理的制度予以回應。

三、農民進城落戶後集體土地“三權”退出的制度完善

（一）農民進城落戶後集體成員資格喪失標準的明確與確認程序的健全

首先，明確進城落戶農民喪失集體成員資格的標準。既然集體土地所有權的本質屬性是為本集體成員提供保障，那麼“某個自然人能否成為集體組織的成員，看他是否依賴集體土地為其基本的生存保障”29；“對於成員資格喪失的判斷標準，亦應以當事人是否獲得其他替代性基本生活保障為考量因素”30。若進城落戶農民“已獲得其他替代性基本生活保障”，可視為滿足了喪失集體成員資格的條件。因此，應當借鑑2017年11月《農村土地承包法修正案（草案）》第26條第3款的規定，將進城落戶農民“已納入城鎮住房和社會保障體系”並有長期穩定收入來源等，作為其喪失集體成員資格的實質標準。如此規定，既可以較好地銜接其由農民向市民的轉變，有助於推進農民進城落戶，又不至於讓其享受農村土地和城鎮社會保險等雙重保障。此外，基於未進城落戶集體成員之未成年子女可以自動成為集體成員的思路，31進城落戶農民喪失集體成員資格後其未成年子女亦應自動喪失集體成員資格。

其次，健全進城落戶農民集體成員資格取消的程序。前已提及，對由誰啟動集體成員資格喪失的認定程序、是否需經過民主議定等問題，尚缺乏相應的制度安排。對此，宜作如下規定：首先，由集體土地所有權的代表行使主體或符合一定比例要求的集體成員啟動集體成員資格喪失的認定程序；其次，比照集體成員資格取得的認定程序，由集體成員民主議定進城落戶農民是否符合喪失集體成員資格的實質標準，並賦予擬確定喪失集體成員資格的進城落戶農民以異議權等相應救濟權；最後，如果集體土地所有權的代表行使主體不啟動或者妨礙啟動集體成員資格喪失的認定程序，或者妨礙民主議定程序，導致符合喪失集體成員資格標準的進城落戶農民繼續保有資格並享有集體土地“三權”的，那麼集體土地所有權的代表行使主體就侵害了本集體利益，應構建集體成員代表訴訟制度，由本集體其他集體成員進行維權。

最後，構建進城落戶農民戶內新增未成年人之集體成員資格阻卻制度。相對於農民進城落戶後集體成員資格的喪失，進城落戶農民戶內新增未成年人之集體成員資格的阻卻——不因其父或母原有的（或者本應取消的）集體成員資格而賦予其成員資格，亦可被視為另類的集體成員資格的喪失。戶內新增未成年人之集體成員資格阻卻制度有助於縮短進城落戶農民戶內集體成員的身份鏈，進而簡化農民進城落戶後集體土地“三權”的退出。而且，就該未成年人的利益而言，在戶內承包地“增人不增地”和戶內集體土地股權“增人不增股”的語境下，進城落戶農民戶內新增未成年人之集體成員資格阻卻制度的構建與不構建之效果一樣：在戶內其他集體成員資格存續期間，並不妨礙戶內新增未成年人分享戶內集體土地“三權”收益。故，應區別構建未進城落戶與已進城落戶農民戶內新增未成年人之集體成員資格認定製度：前者可自動取得，後者宜經本集體成員民主議定能否取得。當然，經本集體成員民主議定不能取得本集體成員資格者，亦享有異議權等相應救濟權。

（二）農民進城落戶後喪失集體成員資格前支持引導退出機制的完善

關於支持引導退出，除應完善退出的補償方式、補償資金來源、補償標準（特別是提高身份性退出補償水平32）外，還宜健全“（最先）優先受讓權+股權補償”的雙重激勵機制，以使進城落戶農民自願退出集體土地“三權”（或“三權”中的土地承包經營權和宅基地使用權）的激勵方案多樣化。

1. 賦予退出集體土地“三權”進城落戶農民（最先）優先受讓權

除退出補償額度不足外，擔心一次性退出後無法再享受集體土地“三權”，也是影響進城落戶農民退出積極性的一個重要因素。這一點，從承包地“三權分置”改革中保留農戶土地承包權、宅基地“三權分置”改革中保留農戶資格權，土地承包經營權和宅基地使用權非一次性退出，進而促進了土地經營權與使用權放活的積極性，即可得到佐證。

因此，激勵進城落戶農民自願退出集體土地“三權”，宜賦予暫時退出集體土地“三權”的進城落戶農民（最先）優先受讓權。準確地講，（最先）優先受讓權是暫時性退出者在退出時經集體承諾予以保障的一項保留權利，可使仍具備本集體成員資格的暫時（非身份性）退出者將來可以再取得集體土地“三權”，從而消除其後顧之憂。33具體而言，基於集體土地“三權”主體的身份性，諸多規範性文件規定集體土地“三權”受讓人只限於本集體或本集體成員，34由此產生本集體成員（包括退出集體土地“三權”後喪失集體成員資格前的進城落戶農民）可以在限額內繼受取得集體土地“三權”的受讓權。該受讓權與實踐中集體成員暫時不要地但保留將來取得承包地或宅基地的申請權35在效果上是一致的，後者的實踐可為前者提供借鑑。而且，為了強化激勵效果，可以賦予未喪失集體成員資格的進城落戶農民繼受取得其退出之集體土地“三權”的最先受讓權，以及同等條件下繼受取得本集體其他成員轉讓之集體土地“三權”的優先受讓權，但是其（最先）優先受讓權不得對抗本集體內未進城落戶且無集體土地“三權”的農戶。據此，（最先）優先受讓權是基於集體成員身份產生的集體成員權的子權利，可以豐富集體成員權的權利體系。

2. 引導土地承包經營權和宅基地使用權入股

支持引導進城落戶農民自願退出土地承包經營權和宅基地使用權可以採取股權化方案，主要思路是：支持引導進城落戶農民將土地承包經營權和宅基地使用權入股社區股份合作社等新型農村集體經濟組織，即進城落戶農民將土地承包經營權和宅基地使用權退給集體並換取集體土地股權。其實質是將退出的現金補償更新為股權補償。除補償方式不同外，股權補償與現金補償的實施效果一樣，都是將承包地和宅基地退回給集體，使集體得以統一優化配置。由此，在實現土地承包經營權和宅基地使用權自願退出的同時，將進城落戶農民自願退出集體土地“三權”問題簡化為自願退出集體土地股權“一權”問題。當然，鑑於宅基地使用權的居住保障比土地承包經營權的生產保障更為基本和重要，可依先土地承包經營權入股、後宅基地使用權入股的順序推進退出，或對宅基地使用權入股設置更為穩妥地兼顧入股者居住保障的配套設計。以股權補償代替現金補償，豐富了有償退出的補償方式，也與2019年9月中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發的《關於進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發[2019]11號）中“對進城落戶的農村村民，各地可以探索通過多種方式鼓勵其自願有償退出宅基地”的要求相契合。

首先，股權化方案具有現實可行性。第一，土地承包經營權可以入股社區股份合作社（未承包到戶之農用地可以按股量化），形成集體土地股權；宅基地可以復墾為農用地或者在符合規劃前提下轉為集體建設用地，36並直接按股量化或以土地承包經營權、集體建設用地使用權入股社區股份合作社，形成集體土地股權。此外，根據一些地方的指導意見，集體土地等資源性資產不僅可以與經營性資產一起股份量化，還可以單獨開展股份合作。例如，《天津市關於積極穩妥推進村集體產權股份合作制改革試點工作的指導意見》（津政辦發[2015]62號）既允許“將村集體資產或連同土地等資源一起折算成股權份額”，又允許“農戶將持有的土地承包經營權作價入股，組建新型集體經濟組織”；《安徽省關於開展農村集體資產股份合作制改革試點工作的指導意見》（皖辦發[2015]48號）也明確在尊重承包農戶意願、穩定承包關係的前提下，探索發展土地（林地）股份合作，即允許將土地（林地）承包經營權入股社區股份合作社。第二，股權化方案既有浙江、重慶等諸多地方的實踐經驗可資借鑑，37又有政策性規定予以支持。《集體產權改革意見》指出，“在清產核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等。股份合作制改革主要在有經營性資產的村鎮開展，沒有開展這項改革的村鎮，力爭用5年左右時間基本完成改革”。據此，集體資產股份合作不僅包括集體土地股份合作——未承包到戶的農用地股份合作以及用於經營的房屋、建築物等經營性資產必然涉及的集體經營性建設用地使用權股份合作，而且要“力爭用5年左右時間基本完成改革”，這就為進城落戶農民的土地承包經營權和宅基地使用權轉為集體土地股權提供了可行性和便利性。儘管股權化方案以集體資產股份合作制改革為前提，但是因集體資產股份合作制改革的全面推進，其也具有普適性。而且，土地承包經營權和宅基地使用權入股社區股份合作社（即迴歸集體），實現了與集體產權改革、農村集體經濟組織改制的交叉融合，契合了土地承包經營權和宅基地使用權股權化、價值化的發展方向。

其次，股權化方案可消解集體土地“三權”退出補償不足的問題。股權化方案中集體土地股權一般沒有期限限制且能定期分享股權收益，這樣既可以保障進城落戶農民長期分享股權收益，彌補土地承包經營權和宅基地使用權因退出補償年限較短、忽視承包地續包權導致的補償不足，又可以解決因擔心未來退出補償可能“漲價”以及無法持續享受土地流轉收益引發的退出觀望等困境。顯然，股權化方案中，土地承包經營權和宅基地使用權退出的股權補償因有定期股息收益而優於一次性現金補償，退出者不僅可通過定期股權收益或股權轉讓款分享未來退出補償的“漲價”，而且還可以用定期股息收益彌補因退出土地承包經營權和宅基地使用權而造成的流轉收益損失。

最後，股權化方案可促進自願儘早退出集體土地“三權”。股權化方案有助於緩解制約集體土地“三權”退出的退地農民養老之保障、退地補償金之籌措、土地承包期“長久不變”之實現等現實問題。38股權化方案中，定期支付的股息可以作為退地農民的定期養老金；以股權補償替代現金補償，無需支付退地補償金更可避免退地補償金之籌資難問題，據此，“空殼村”“負債村”亦能推進土地承包經營權和宅基地使用權股權化退出；第二輪土地承包期到期如何續期的糾結（地塊調整還是不調整）也因土地承包經營權轉為股權而自然得以化解——即使調整也只是股權的賬面調整，不會調整地塊更不會影響農地經營的穩定性。更重要的是，較現金補償而言，股權化方案因上述可消解退出補償不足、能分享未來退出補償“漲價”等諸多制度優勢，可以促進土地承包經營權和宅基地使用權的自願儘早退出。即便獲得股權補償的進城落戶者喪失集體成員資格，也可以將其集體土地股權轉化為下文闡述的非本集體成員有償持有的類別股，以促進其儘早退出集體土地股權。

（三）農民進城落戶且喪失集體成員資格後不自願退出的對策

借鑑承包地“三權分置”放活土地經營權、宅基地“三權分置”適度放活使用權以及農村集體產權制度改革中類別股的思路，可以將進城落戶應喪失集體成員資格又不自願退出者的集體土地“三權”，分別變更為非本集體成員享有的以其他方式承包之土地經營權、使用權和集體土地類別股。

首先，將不自願退出之土地承包經營權變更為非本集體成員持有的以其他方式承包之土地經營權。承包地“三權分置”就是在堅持集體土地所有權並保留農戶土地承包（經營）權的同時，派生出可由規模經營主體等非本集體成員享有的土地經營權。土地承包經營權有“確權確地”和“確權確股不確地”兩種確權方式（筆者在安徽調研中就見到過土地承包經營權證書上載明這兩種確權方式），其中，“確權確地”是指劃分具體地塊到戶的土地承包經營權，“確權確股不確地”是指不劃分具體地塊到戶並以股權體現的土地承包經營權。根據兩種確權方式不同，承包地“三權分置”分別呈現“所有權+不動產用益物權+債權”和“所有權+股權+不動產用益物權”雙軌制權利結構：“確權確地”之土地承包經營權上分置出的土地經營權宜定性為債權39；集體農用地“確權確股不確地”（即按股量化）下，使農民取得集體土地股權後，股份量化的組織載體社區股份合作社再基於所有權創設的土地經營權可定性為不動產用益物權40。其中，因後者創設的法律依據是2018年修正的《農村土地承包法》第50條（將“土地經營權折股分給本集體經濟組織成員後”再“實行承包經營”），故其屬於該法中以其他方式承包之土地經營權。由是觀之，宜借鑑以其他方式承包之土地經營權的制度構造，特別是權利主體可以是非本集體成員（第52條）及使用費收取制度（第49條），將進城落戶且喪失集體成員資格者不自願退出的土地承包經營權變更為以其他方式承包之土地經營權（期限為原土地承包經營權的剩餘期限）。理由在於：第一，兩者在主要方面均相同——在主體上均可是非本集體成員，在性質上均可為不動產用益物權，亦均應有償使用、有期限限制，因而技術上是可行的。第二，對進城落戶農民喪失集體成員資格後繼續持有土地經營權收取使用費，一方面能引導其在利益衡量的基礎上於喪失集體成員資格前儘早退出或轉讓土地承包經營權；另一方面按市場規則令其有償使用，既可保障本集體的收益權，又可消除喪失集體成員資格者繼續持有土地承包經營權的非正當性（即背離了土地承包經營權主體的身份性要求），因為喪失集體成員資格的進城落戶者有償持有土地經營權，就如同非本集體成員有償持有以其他方式承包之土地經營權一樣。當然，在進城落戶且喪失集體成員資格者的土地經營權之剩餘期限到期後，如果集體允許非本集體成員繼續有償使用，則其宜享有相對於其他非本集體成員的優先權。

其次，將不自願退出之宅基地使用權變更為非本集體成員持有的使用權（即集體建設用地使用權）。宅基地所有權、資格權與使用權“三權分置”主要是為了實現農民住房跨集體轉讓中，本集體成員保留資格權和非本集體成員獲取使用權的權利分置。宅基地“三權分置”之資格權系成員權；41使用權系農民住房財產權跨集體轉讓給非本集體成員時，宅基地使用權經期限限制、費用繳納、權能充實、物權登記等系統構造並變更後的集體建設用地使用權。42由是觀之，宜將進城落戶且喪失集體成員資格者繼續持有的宅基地使用權，變更為與非本集體成員持有的使用權一樣的不動產用益物權（即集體建設用地使用權），並參照宅基地“三權分置”之使用權進行重構，使其有期限限制、須繳納使用費。顯然，將進城落戶農民持有的無固定期限、無償的宅基地使用權，於其喪失集體成員資格時變更為有期限、有償的使用權，既有助於引導其在利益衡量的基礎上於喪失集體成員資格前儘早退出或轉讓宅基地使用權，又可保障本集體的收益權，並消除喪失集體成員資格者繼續持有宅基地權利的非正當性，因為喪失集體成員資格的進城落戶者有償享有使用權，與非本集體成員有償取得集體建設用地使用權一樣，都是集體土地所有權的有效實現方式。

最後，將不自願退出之集體土地股權變更為非本集體成員有償持有的類別股。（1）有償持股的體現。股權的組織載體（即社區股份合作社）從利潤中提取公益金時，會通過公益金擠壓土地股權分紅，使之產生有償持股的事實效果，即集體通過公益金的特殊形式對集體土地股權主體收取費用。同時，通過公益金的使用亦會使集體及集體成員受益——尤其是使未曾無償分配到承包地、宅基地或集體土地股份的新增集體成員受益，彰顯集體土地所有權為本集體成員提供保障的功能定位。顯然，本集體成員從公益金使用中受益會抵消其因公益金提取而產生的有償持股效果；而非本集體成員因無法從公益金使用中受益，就不能抵消其因公益金提取而產生的有償持股效果，結果即實質實現了非本集體成員有償持股。（2）類別股的構造。基於集體土地股權權利主體的身份性，股權繼承人為非本集體成員時，實踐中往往將其取得的股權變更為不享有表決權的類別股。43受此啟發，農民進城落戶且喪失集體成員資格後，也可以將其不自願退出的股權變更為非本集體成員持有的類別股，使其不再享有選舉權、被選舉權和表決權，或僅享有有差別的收益權——相比同樣數量的本集體成員股權，其獲益更少也會產生有償持股的效果，社區股份合作社甚至可直接要求其支付一定股價款（相當於有償受讓）或將其股權設置為分享紅利劣後的類別股。由此，在一定程度上既可以消減喪失集體成員資格者繼續持有集體土地股權的非正當性；又可以督促其儘早轉讓股權，或者基於本集體成員和非本集體成員持股獲益的差別兼顧本集體成員股東和非本集體成員股東的利益，促進城鄉融合發展。

（四）大量農民進城落戶且喪失集體成員資格後集體土地所有權歸屬之惑的化解

“城中村”集體土地所有權的歸屬，可為化解大量農民進城落戶且喪失集體成員資格後集體土地所有權歸屬之惑提供有益啟示，因為兩者都會因沒有集體成員而導致集體土地所有權主體被瓦解乃至缺位。只不過，“城中村”集體土地所有權主體的缺位是基於村民委員會改製為居民委員會、集體成員變市民而產生，農民進城落戶後集體土地所有權主體被瓦解或缺位則是基於進城落戶者喪失集體成員資格所致；“城中村”中集體成員資格的喪失具有整體性、一次性，而進城落戶中集體成員資格的喪失呈現出局部性、漸進性。

“城中村”集體土地所有權的歸屬，經歷了強制國有化44或概括國有化45的實踐。但是，與“城中村”集體成員可以整體一次性市民化不同，進城落戶集體成員市民化則是局部漸進的。當剩餘集體成員享有集體土地的人（戶）均利益相當於或超過進城落戶者的進城利益時，就可能阻礙集體成員繼續進城落戶。此種狀態儘管是市場經濟條件下集體成員自願選擇的結果，但是一方面會阻礙城鎮化進程，另一方面也會產生未進城落戶又不從事農業卻憑藉集體土地獲利的食利集團，不利於農業現代化的良性發展。因此，不能等最後個別集體成員進城落戶，使集體土地徹底變為無主物之後再國有化，而宜確定一個時間點，使集體土地國有化。

之所以對集體土地國有化，而不是將其直接併到附近集體的理由在於：（1）集體土地所有權不允許交易；（2）村莊合併會導致強村富村佔有更多資源，容易引發利益分配問題和農用地“非糧化”；（3）當合並後的村莊有大量集體成員進城落戶時，會再次陷入前文闡釋的“集體土地所有權歸屬之惑”困境；（4）國有化有“城中村”土地國有化與農墾系統國有農用地經營運作等實例可資借鑑，具有可行性。

至於國有化的具體方案，可以考慮：（1）參照下列因素確定一個可以由自然資源管理部門推進集體土地國有化的合理時間點，如：已進城落戶集體成員與未進城落戶集體成員數量變化情況、剩餘集體成員不同時期享受集體土地利益變化情況、剩餘集體成員享受集體土地利益與進城落戶已喪失集體成員資格者曾享受集體土地利益比較情況、集體土地現在利用狀況、國家補償資金籌措情況，等等。（2）在現有宅基地面積限額的基礎上，限定剩餘集體成員可享有（包括繼受）土地承包經營權和集體土地股權的最高比例。46國有化時，應為剩餘集體成員配足限額內的土地承包經營權和集體土地股權，即以類似於留權、擴權發展的方式實現集體土地“三權”範圍內集體土地的國有化。在上述國有化時間點之後，雖然集體土地所有權變更為國家所有，但現有集體成員限額內的集體土地“三權”可以由其及其戶內仍依賴該土地權利生活的新增人口繼續無償享有（達到前述喪失集體成員資格標準時則不宜再無償享有），只不過是權利性質或名稱會發生變化，如宅基地使用權變更為國有住宅建設用地使用權，土地承包經營權的產生基礎由集體所有權變更為國家所有權。顯然，剩餘集體成員的土地權益不會因集體土地國有化而減少。（3）在上述國有化時間點之後，集體土地國有化時的剩餘集體成員因最高額限制無法繼受的原集體土地“三權”，由國家有償受讓或無償享有。國家有償受讓是指集體土地國有化時的剩餘集體成員（包括進城落戶的集體成員）自願有償將原集體土地“三權”轉讓給國家。比較而言，與集體一樣可以成為土地所有權主體的國家，支付的補償也應相當於進城落戶農民以喪失集體成員資格為代價從集體處獲取的集體土地“三權”永久退出補償。無償享有是指集體土地國有化時的剩餘集體成員死亡後，在無合格的原集體土地“三權”繼承人的情況下，由國家無償取得。集體土地“三權”之外的集體資產可以參照集體土地“三權”有償退出或以其他合理方式國有化。

集體土地國有化後，可以採取兩種賦權管理模式：一是將國有化的土地交由附近農村集體經濟組織或村民委員會代表行使所有權，並按照2018年修正的《農村土地承包法》第2條、第49條等條款產生以其他方式承包的土地經營權，收取的土地使用費按一定比例交給國家。二是借鑑國有農場經驗，設立農場公司（可由原農村集體經濟組織改制），或委託附近國有農場管理（截至2018年，全國農墾系統有1759個國有農場）。其中，農業用地可以參照江蘇省農墾農業發展股份有限公司的公司制集中統一經營，47或借鑑安徽省農墾集團下屬農場公司的招標田經營方式，賦予農場公司享有用益物權性國有農用地使用權；48農場公司在統一管理下再實施招標田經營的，可在農場國有農用地使用權上再派生出短期債權性招標田租賃權，例如，根據2019年7月23-26日筆者對安徽農墾集團華陽河農場和方邱湖農場調研所知，其招標田期限分別為3年和5年。

結語

在城鄉融合發展過程中，支持引導進城落戶農民自願有償退出集體土地“三權”，既要保障進城者“帶地進城”“帶股進城”，強化其進城和市民化的能力，又要堅持集體土地所有權，針對進城落戶者喪失集體成員資格後不自願退出集體土地“三權”的現象構建應對之策。完善進城落戶農民達到一定條件時喪失集體成員資格制度，賦予進城落戶者（最先）優先受讓權，引導土地承包經營權和宅基地使用權股權化，乃至藉助“三權分置”改革，使進城落戶且喪失集體成員資格者有償（甚至有期限）持有集體土地權利，明確大量農民進城落戶且喪失集體成員資格後集體土地適時國有化，是城鄉融合發展背景下協調進城落戶農民、未進城落戶農民與集體乃至國家之間利益平衡的有效措施。

基金： 2018年度國家社科基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（項目批准號：18ZDA151）的階段性成果;

參考文獻：略

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