編者按：按照全國人大及其常委會的工作計劃，民法典編纂工作按照“兩步走”的思路進行：第一步，編纂民法典總則編。《中華人民共和國民法總則》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第五次會議於2017年3月15日通過，自2017年10月1日起已經施行。第二步，編纂民法典各分編，合併為完整的民法典草案審議通過。2018年以來全國人大常委會已經就民法典各分編分別進行了審議，計劃於2020年將民法典各分編一併提請全國人民代表大會會議審議通過，從而形成統一的民法典。《民法典》編撰和施行，特別是物權編，與不動產登記工作密切相關，民法典編撰是統籌考慮不動產登記相關問題並加以解決的最好時機。自然資源部不動產登記中心（法律事務中心）蔡衛華研究員在2017至2019年間，結合民法典編撰撰寫了一系列不動產登記方面的文章，針對國有農用地使用權法定化、異議登記的法律效力、不動產抵押登記、礦業權統一登記等問題提出了立法建議和意見。
一、《物權法》雖然規定了不動產統一登記制度，但是對權利證書還是按照分散登記的思維根據不同的不動產權利規定了不同種類的證書
在《物權法》第一編總則部分，第十條第二款 “國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的範圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定” ，明確規定了不動產統一登記制度。第十七條 “不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準” ，將各種不動產權利的登記證書統稱為“不動產權屬證書”。
但是，在第三編用益物權部分，出現了土地承包經營權證、林權證、草原使用權證、建設用地使用權證書四種權利證書。如第一百二十七條規定 “土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，並登記造冊，確認土地承包經營權”，單單土地承包經營權就規定了三種證書。另外第一百三十九條規定:“設立建設用地使用權的，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。登記機構應當向建設用地使用權人發放建設用地使用權證書。”第一百五十條規定：“建設用地使用權消滅的，出讓人應當及時辦理註銷登記。登記機構應當收回建設用地使用權證書。”這兩條出現了“建設用地使用權證書”，但是，在以前的實踐中，並沒有“建設用地使用權證書”這種證書。以前在登記實踐中，發放的是“國有土地使用證”或者“集體土地使用證”，用途一欄填寫“建設用地”。
二、不動產登記實踐根據《不動產登記暫行條例實施細則》和相關文件統一了不動產權利證書
2014年《不動產登記暫行條例》第二十一條第二款規定：“不動產登記機構完成登記，應當依法向申請人核發不動產權屬證書或者登記證明”，沒有明確規定統一證書，但是將證書統稱為“不動產權屬證書或者登記證明”。2016年《不動產登記暫行條例實施細則》（原國土資源部令第63號）第二十條規定 ：“不動產登記機構應當根據不動產登記簿，填寫並核發不動產權屬證書或者不動產登記證明。除辦理抵押權登記、地役權登記和預告登記、異議登記，向申請人核發不動產登記證明外，不動產登記機構應當依法向權利人核發不動產權屬證書。不動產權屬證書和不動產登記證明，應當加蓋不動產登記機構登記專用章。不動產權屬證書和不動產登記證明樣式，由國土資源部統一規定。”該條規定明確證書只有“不動產權屬證書”和“不動產登記證明”兩種，統一了以前各類不動產權利的證書。
在此之前，2015年《國土資源部關於啟用不動產登記簿證樣式（試行）的通知 》（國土資發〔2015〕25號 ）規定：“（三）《不動產權證書》有單一版和集成版兩個版本。單一版證書記載一個不動產單元上的一種權利或者互相兼容的一組權利。集成版證書記載同一權利人在同一登記轄區內享有的多個不動產單元上的不動產權利。目前主要採用單一版證書。《不動產登記證明》用於證明不動產抵押權、地役權或者預告登記、異議登記等事項。查封登記不頒發證書或證明。”該通知就已經對《不動產權證書》和《不動產登記證明》的樣式進行了規定，地方也在按照該通知實施。
三、《物權編》應當統一不動產權利證書的表述
與不動產統一登記相關的現行法律主要有九部：《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《海域使用管理法》等。其中《物權法》和《擔保法》為綜合性法律，其餘七部為單項不動產管理的法律。這些法律中規定的證書有十多種，如《集體土地所有證》、《國有土地使用證》、《集體土地使用證》、《土地他項證明書》，《房屋所有權證》、《房屋共有權證》、《房屋他項權證》或者《房地產權證》、《房地產共有權證》、《房地產他項權證》，《土地承包經營權證》、《林權證》、《草原使用權證》、《養殖證》、《海域使用權證書》等等。實踐中各種證書滿天飛，不僅給老百姓帶來很多不便，而且也不嚴肅，影響登記的公信力。
其實，不動產登記在登記機構將有關內容記載在登記簿之後就產生物權效力，不需要發放證書，世界上不少國家都只登記不發證。如俄羅斯註冊登記以後，不發放證書，只是向權利人發放記錄了相關信息的《不動產財產權及產權交易國家統一登記簿中證明進行了權利國家登記的摘錄》。據瞭解，俄羅斯現在已經在改革，以後摘錄也不再發放，只是發放一個紙條。紙條上記載包括登記機關名稱、登記地區編號、登記日期、登記編號等內容。權利人可以根據紙條上的編號等在網上查詢或者下載登記結果。
根據我國的《物權法》第十六條和第十七條的規定，不動產登記簿才是物權歸屬和內容的根據，不動產權屬證書只是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準。由此可見，不動產登記簿的效力是高於證書的效力的。在互聯網高速發展的今天，很多都已經電子化，不動產登記的發展趨勢也應該是取消紙質證書，不發紙質證書，實行電子證書。但是由於中國的傳統，權利證書是老百姓最關心的憑證，登記之後拿到證書，老百姓才放心。但是，統一不動產登記首先要統一不動產權利證書，否則對老百姓來說統一沒有任何價值。因此，統一不動產權屬證書非常有必要。第一，統一不動產權屬證書是不動產統一登記的重要內容，是“四統一”中統一“登記簿冊”的必然要求。不動產權屬證書是當事人享有不動產物權的證明，是當事人擁有不動產物權的權利載體，統一權利證書可以更好地貫徹統一登記的要求，提高登記的嚴肅性和公信力。第二，有利於提高登記效率，減輕當事人負擔。將不同類型的不動產權利證書予以整合和統一，可以避免多次發證，提升登記發證的效率，減輕當事人辦理不動產登記的經濟負擔。
第三，有助於不動產登記信息化和信息共享。統一的法律依據、登記標準和登記編號，更方便不動產登記的信息化，更方便金融、稅務等部門共享相關信息，更方便社會公眾查詢。減少了各級的行政成本，實現信息利用和共享最大化。為此，建議借民法典物權編編纂的契機，統一不動產權利證書的表述，同時建議對相關法律中分散登記以及關於權利證書的表述作出修改，以保證不動產權利證書的權威性和公信力。
作者：蔡衛華，自然資源部不動產登記中心（法律事務中心）處長、研究員，本文刊登已得到作者授權。
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