2020年3月16日，CSBA(美国战略与预算评估中心)官网上发布了一则题为《锻造21世纪大国竞争工具》的报告。报告回顾了冷战时期美国对苏联提出的多维挑战的回应。首先概述了美国为与苏联竞争所做的各项措施，然后具体讨论了在联盟；国防组织；军备竞赛和军备控制；科学、技术和创新；经济和发展；政治战争以及国内安全等领域的深入措施。并通过对冷战期间美国与苏联竞争的研究分析，为21世纪与俄罗斯等国的竞争提出了有针对性的建议。
近年来，美国国家安全界开始将注意力集中在与俄罗斯等国竞争的必要性上。在经历了30年的短暂休整之后，人们开始认真思考在和平与战争中面对一个经济上强大、技术上精良的对手意味着什么，从而接纳了大国竞争现实和大国战争前景的行动。美国的政府组织、国防规划优先事项，以及国家权力的不同组成部分之间的关系，该如何进行改革，才能使国家精力聚焦到比冷战结束以来更为艰巨的安全挑战上？在过去的30年里，有没有可以借鉴的经验教训？
如今，越来越多的人认识到，我们再次处于一个由大国竞争定义的时代，随之而来的是大国战争发生的可能性不断提高。大国竞争的出现使人们开始怀疑冷战和9·11以后美国国防政策是否过于乐观。在奥巴马政府的最后几年，像时任国防部长阿什·卡特这样的高级官员已经开始公开谈论大国竞争。如今的美国政府对大国竞争的担忧也一直持续并加剧。事实上，奥巴马政府的"2017年国家安全战略"和"2018年国防战略"的前提就是美国与俄罗斯等国之间存在的多维竞争。
报告认为，长期的战略竞争需要国家权力范围内的外交、信息、经济、金融、情报、执法和军事等多个要素的无缝整合。美国有能扩大竞争空间的优势和实力，应及时抓住主动权不断发展。一支更致命的军事力量、强大的联盟和伙伴关系、美国的技术创新和绩效文化等都能够不断产生持续性的美国军事优势。
（一）应对大国竞争：冷战时期
报告回顾了冷战时期美国对苏联提出的多维挑战的回应。首先概述了美国为与苏联竞争所做的各项措施，然后具体讨论了在联盟；国防组织；军备竞赛和军备控制；科学、技术和创新；经济和发展；政治战争以及国内安全等领域的深入措施。
（1）概述为了更好地了解美国在冷战时期为与苏联竞争而开发的各种工具，CSBA对美国在1945年至1990年间创建的旨在促进美国在与苏联竞争中获取利益的组织和机构进行了清查（见下图）。
这份清单中不包括总统政策，如卡特总统针对1979年苏联入侵阿富汗而对苏联实施的谷物禁运，或里根因1986年宣布戒严而对波兰实施的制裁。它也排除了总统主义，如杜鲁门主义，也不包括冷战时期发展起来的与大国竞争没有紧密联系的组织，如福特总统的经济政策委员会等。上图揭示了它们的多样性：其中，18项涉及经济和发展，9项外交和治理，8项教育，7项军备控制，6项信息和媒体，5项国内安全，以及4项科学和技术。三分之二局限在美国，而三分之一涉及国际合作伙伴。
（2）联盟
美国冷战联盟的一个核心层面是扩展核威慑:承诺使用核武器来保卫盟友。从历史上看，加强延伸核威慑的一个方法是，在美国盟友的领土上部署核武器。在冷战期间，这种部署是例行公事。然而，1991年9月，乔治·布什总统的核倡议单方面撤回了部署在海外的所有地面发射短程武器，并停止在水面舰艇、攻击潜艇和陆基海军上部署战术核武器。在接下来的20年里，美国为了扩大在亚洲的核威慑，一直保持着配备核武器的战斧式地面攻击巡航导弹。然而，在2010年，奥巴马政府的《核态势评估》呼吁他们停止。
如今，美国的一些冷战联盟不仅幸存了下来，而且发展壮大了。如今，北美防空司令部不仅保护北美免受空中和导弹攻击，还提供海上威胁预警。北约扩大了其成员，并在欧洲以外进行了部署。在2001年9月11日的恐怖袭击之后，澳大利亚和美国的联盟见证了澳大利亚军队为保卫美国而部署的历史逆转。其他的联盟，如SEATO和CENTO，对美国没有什么好处，当成员的利益发生分歧时就消失了。
今天，似乎没有人支持建立新的联盟，体现国际承诺的条约在参议院面临难以批准的情况，比较有可能的是可以将现有联盟进一步制度化。这方面的努力可以包括采取措施促进盟国之间的互操作性，并建立新的磋商和联合规划机制。（3）防卫
冷战是如何塑造国防部和美国武装部队的，这个话题值得成为其自身研究的重点。报告重点介绍了美国政府为更有效地与苏联竞争而进行改革的两个领域:国防组织和网络评估及竞争战略的出现。
冷战初期的许多国防组织改革都是向后看，而不是向前看。如上所述，1947年的《国家安全法》使国防部得以成立，这与其说是冷战的迫在眉睫的挑战，还不如说是二战中的组织机构的明显缺陷。类似地，将全球划分为地理上的作战司令部的行动，被贯彻在统一指挥计划中，也是美国在第二次世界大战期间的经历的结果。
如果说在国防部内部建立一个网络评估功能需要花费数年时间，那么整合一个正式的竞争战略方法来为美国国防规划提供信息则需要更长的时间。20世纪60年代末，安德鲁·马歇尔在兰德公司担任分析师时，首次提出了长期竞争战略的概念。1976年，他首次向国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德提出将这种观点纳入国防规划的想法。尽管如此，竞争战略只是在卡特政府时期才开始非正式地扎根于国防思想，直到里根政府以竞争战略倡议的形式才制度化。
尽管竞争战略方法只是在冷战末期的美国国防计划中被制度化，但它对苏联决策的影响不应被忽视。然而，值得注意的是，冷战开始后，国防部花了几十年的时间来适应长期竞争的需要。对于那些主张大规模改革的人来说，这是一个发人深省的案例。
（4）军备竞赛和军控
军备控制是冷战期间与苏联竞争和管理军备竞赛的第三套工具。同过去的大国竞争一样，美国和苏联利用军备控制来促进它们的利益，并限制军备竞赛中没有成效或不受欢迎的因素。
冷战时期实行的军备控制有四个阶段，这是值得考虑的。
· 首先是人们认为需要军备控制。
· 第二阶段是谈判过程本身。
· 第三阶段是谈判在条约中的体现，随后签署并提交批准。
· 最后阶段由执行机制和关于遵守的辩论所主导。
在冷战初期，军备控制的战略逻辑占主导地位。也就是说，军备控制被视为防止或避免核时代一些最棘手问题的一种方式，如突然袭击或战略不稳定。然而，随着时间的推移，军备控制进程变得制度化和永久化，以至于可以说脱离了其战略理由。21世纪是一个大国竞争的时代，我们可以预期军备控制的呼声会越来越高。一些人将寻求利用军备控制作为竞争的工具。
（5）科学、技术和创新
科学和技术代表了冷战竞争的第四个舞台。事实上，获得并保持对苏联的技术优势是美国冷战战略的核心。美国寻求促进新技术的发展和刺激创新，以巩固美国相对于苏联的地位。技术优势是美国战争方式的一个关键特征，开发尖端技术被认为是提升美国经济活力的关键。尽管苏联在冷战初期似乎在科学和技术方面具有关键优势，但到了冷战后期，美国民用和军用技术的创新开始显示出美国政治体系相对于苏联的活力。
冷战时期建立的一些科学技术机构，如OTA，已经消失了。许多其他部门也已经改变了他们的目的。尽管能源部的国家实验室是为了生产核武器而建立的，但核试验的结束和对生产新的核武器设计的政策限制，使它们把重点转移到了其他技术领域。类似的重心转移也影响了UARCs。尽管在冷战期间，UARCs开创了卫星导航等新概念，但他们今天的工作更倾向于作为政府资助者的独立、可信的代理人。
这些转变反映了两个更深层次的变化。首先，创新的中心已经从政府转移到商业部门。举一个突出的例子，虽然空间探索曾经是政府的专属领域，但今天有一个充满活力的商业空间部门，处于空间发射和卫星应用的前沿。其次，创新已经全球化。尽管阿波罗11号宇宙飞船的每一个螺母和螺栓都是在美国制造的，但今天，即使是尖端技术也是全球供应链的一部分。
（6）经济
冷战时期的竞争也以经济层面为特征，尽管它与国防、科学、技术和创新有些交叉。在整个冷战期间，美国政府面临着如何在不成为驻防国的情况下为全面战争做准备的挑战。一套经济措施旨在利用美国经济服务于与苏联的竞争，包括改善国防工业基础和准备工业动员。另一套措施是作为经济治国的手段向外推出的。
国防工业动员在冷战初期发挥了重要作用，但此后基本上处于休眠状态。自冷战结束以来，对这些考虑的忽视一直在继续，迄今为止，人们对21世纪工业动员的意义几乎没有思考。
（7）政治战争
政治战争是遏制XX主义（你懂的）蔓延和削弱其在苏联势力范围内生长的另一个工具。在冷战初期，大约从1948年到20世纪60年代中期，美国越来越熟练和积极地进行政治战争，利用经济、外交和军事工具来对抗苏联在欧洲和第三世界的意识形态影响。乔治·凯南是美国国务院第一任政策规划主任，也是美国遏制战略的设计师，他主张在美国对抗苏联的战略中发挥政治战争的突出作用。1948年，他将这一概念定义如下:
政治战争是克劳塞维茨学说在和平时期的逻辑应用。从广义上来说，政治战争是一个国家运用除战争以外的一切手段来实现其国家目标。这种行动既公开又隐蔽。它们的范围从政治联盟、经济措施(如ERP——马歇尔计划)和"白人"宣传等公开行动，到秘密支持"友好"外国势力、"黑人"心理战，甚至鼓励敌对国家的地下抵抗等秘密行动。
外交和政治援助被证明是美国政治战争的一个非常成功的工具，并且在整个冷战期间一直是美国政策的支柱。
并非所有的美国政治战争都是国家支持的。美国的政治战争具有非政府组织和民间社会组织网络的优势，所有这些都有助于创造有利于美国目标的信息环境。一个例子是赫尔辛基观察，这是一个美国的私人非政府组织，成立的目的是调查苏联遵守1975年赫尔辛基协定的情况。事实证明，美国新闻业是抵御苏联虚假信息的重要堡垒。在美国自由主义规范的推动下，无需政府调遣，活跃的国内和全球媒体就帮助揭露了对手国家的各种问题。
（8）国内安全
最后一套工具与内部安全有关。似乎国内安全措施比关注美国境外活动的项目更具争议性。这类项目中有许多反映了对XXXX在美国影响的关注，并展示了在竞争加剧的时期公民自由受到的压力。这些措施中的许多一方面反映了美国左翼组织和移民之间的联系，另一方面是苏联间谍和XXXX意识形态之间的真实信念。
冷战时期国内安全经验的教训之一是，除了谨慎的国内安全措施之外，其他措施很可能是不切实际的措施，尽管存在合法的内部安全威胁，但美国内部安全计划引发的反弹表明，它们可能走得太远了。
（二）21世纪的大国竞争：建议
首先，冷战期间美国用来与苏联竞争的工具范围相当广泛——比最近关于21世纪大国竞争的讨论中的特征要广泛得多。尽管试图复制一个特定的冷战组织可能没有意义，但思考一下美国如何开发跨领域竞争的工具却是有意义的。例如，最近有一些关于联盟、政治战争和经济治国在与俄罗斯等国的竞争中扮演的角色的讨论，但关于军备控制、工业政策、工业动员和国内安全可能扮演的角色的讨论却少得多。
第二，对冷战历史的回顾表明，适应过程是漫长的。尽管许多机构是在冷战初期杜鲁门和艾森豪威尔政府时期建立的，但许多其他机构直到冷战中期、尼克松政府时期或之后才出现。事实上，一些调整，如积极措施工作组和竞争战略倡议，只是在冷战的最后阶段才出现的。
第三，美国开发的许多大国竞争工具即使在冷战的最激烈时期也是有争议的。例如，在国内，动员美国经济与苏联进行持久战的计划失败了，与根深蒂固的反中央集权主义信念背道而驰，被证明难以实施，而且是短暂的。同样，针对XXXX团体的内部安全措施考虑不周，寿命也很短。在外部，经济战措施，如苏联入侵阿富汗后卡特政府的谷物禁运，被证明是有争议的。事实证明，即使是里根政府也很难接受经济战。
最后，尽管从美国在冷战期间的经历中可以学到很多东西，但在其间的几十年里，许多潜在的条件已经发生了变化。尽管政府曾经是许多科技创新的源泉，但现在却转向了私营行业。世界经济现在已经全球化，包括中国在内的所有主要经济大国之间的经济相互依存程度比美国和苏联之间的要高得多。俄罗斯等国以前所未有的方式深深扎根于美国社会和经济。
一个重要的推进过程是使大家普遍接受我们正处于一个大国竞争的新时代。尽管《2017年国家安全战略》和《2018年国防战略》向美国政府表明了这一点，但这种理解尚未渗透到工业和金融领域，更不用说普通大众了。许多人拒绝与俄罗斯等国竞争的现实。还有一些人，在接受俄罗斯等国正在与美国竞争的事实的同时，对美国政府是否有能力制定和实施一项长期竞争的连贯战略表示怀疑。另一方面，有些人认为美国的优势，尤其是在美国经济和技术创新方面，是如此强大，以至于美国注定要赢得任何竞争。
公众对大国竞争的接受是冷战时期与当今情况之间的一个重要分歧点，它凸显了冷战类比的潜在局限性。在冷战初期，一系列的小冲击和随之而来的大冲击，不仅让美国领导人，也让美国公众相信，美国已经进入了一个大国竞争的时期。因此，在这场冲突的剩余时间里，在很大程度上，没有关于美国是否需要与苏联竞争的根本性辩论。而如今，这种关于大国竞争的共识虽然有可能出现，但尚未形成。
