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☑ 裁判要點
根據《中華人民共和國行政處罰法》第四條、第五條的規定，設定和實施行政處罰必須以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當；實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。從《中華人民共和國行政處罰法》的立法精神來看，行政機關執法既要有利於公共利益和社會秩序的維護，又要有利於公民合法權益的保護。要嚴格按照法律法規的規定，把握好自由裁量的尺度，堅決防止任性執法和隨意執法。只有這樣，才能真正實現法律制定和實施的目的。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2016）最高法行申2395號
再審申請人(一審原告、二審上訴人)趙立章，男，1959年7月17日出生，漢族，住上海市金山區。
委託代理人孫光祥，北京同一源（上海）律師事務所律師。
再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)上海市金山區人民政府，住所地上海市金山區金山大道2000號。
法定代表人胡衛國，該區區長。
再審申請人趙立章因訴上海市金山區人民政府（以下簡稱金山區政府）行政複議一案，不服上海市高級人民法院(2015)滬高行終字第107號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員梁鳳雲、代理審判員仝蕾、李小梅參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
原審法院查明，2015年1月22日，上海市公安局金山分局(以下簡稱金山公安分局)作出滬公(金)行罰決字(2015)2001500408號《行政處罰決定書》(以下簡稱涉案行政處罰決定)，認定趙立章於當日上午9時許，在明知王紹全未持有《中華人民共和國特種作業操作證》的情況下，指使王紹全使用電焊機焊接破損的三輪車，根據《中華人民共和國消防法》(以下簡稱消防法)第六十四條第一項的規定，對趙立章作出行政拘留十日的行政處罰。趙立章不服，向金山區政府提起行政複議，金山區政府於2015年2月27日收到趙立章的《行政複議申請書》，予以受理。同年3月2日，金山區政府作出《行政複議申請受理通知書》《行政複議答覆通知書》並分別送達趙立章及金山公安分局。3月12日，金山公安分局向金山區政府提交了《行政複議答覆意見書》及作出係爭行政處罰決定的有關證據材料。因案情複雜，金山區政府於2015年4月28日作出《行政複議延期通知書》，將行政複議審理期限延長三十日。2015年5月27日，金山區政府作出滬金府複決字(2015)第12號《行政複議決定書》（以下簡稱被訴行政複議決定），認定趙立章明知王紹全未持有特種作業操作證，仍指使王紹全進行電焊，但電焊地點非易燃易爆場所，也未引發嚴重後果，趙立章違法行為情節明顯較輕。金山公安分局應適用消防法第六十四條情節較輕的處罰規定，對趙立章處以警告或者五百元以下罰款的處罰，金山公安分局對趙立章作出拘留十日的處罰決定，明顯不當。金山區政府遂依據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第三項的規定，決定撤銷金山公安分局於2015年1月22日作出涉案行政處罰決定的具體行政行為。趙立章仍不服，提起行政訴訟，請求判令撤銷金山區政府作出的被訴行政複議決定並由金山區政府重新作出行政複議決定。
上海市第一中級人民法院一審認為，金山區政府作為金山公安分局的本級人民政府，具有根據申請作出被訴行政複議決定的法定職權。《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第三項第5目規定，行政複議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政複議機關的負責人同意或者集體討論通過後，對於具體行政行為明顯不當的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。本案中，金山區政府受理趙立章的行政複議申請後，根據金山公安分局提供的證據材料進行了審查，認定趙立章明知王紹全未持有特種作業操作證，仍指使王紹全進行電焊，但電焊地點非易燃易爆場所，也未引發嚴重後果，趙立章的違法行為情節明顯較輕，金山公安分局應適用消防法第六十四條情節較輕的處罰規定，對趙立章處以警告或者五百元以下罰款的處罰，金山公安分局對趙立章作出拘留十日的處罰決定，明顯不當，並在依法延長的審理期限內依照《中華人民共和國行政複議法》的上述規定，作出被訴行政複議決定，撤銷金山公安分局作出的行政處罰決定，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。
趙立章以其未實施消防法第六十四條規定的指使或者強令他人違反消防安全規定，冒險作業的違法行為為由，請求判令撤銷被訴行政複議決定並由金山區政府重新作出行政複議決定。對此，一審法院認為，趙立章向金山區政府提起行政複議的申請事項是要求撤銷行政處罰決定，金山區政府作出被訴行政複議決定支持了趙立章的行政複議申請，且未根據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條的規定責令金山公安分局在一定期限內重新作出具體行政行為，趙立章對被訴行政複議決定的處理結果亦不持異議，故趙立章提出要求撤銷被訴行政複議決定並由金山區政府重新作出行政複議決定的訴訟請求缺乏事實和法律依據。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，作出(2015)滬一中行初字第56號行政判決：駁回趙立章的訴訟請求。
上海市高級人民法院二審認為，雙方當事人對金山區政府作出被訴行政複議決定的職權依據、行政程序以及被訴行政複議決定已經撤銷涉案行政處罰決定的事實並無異議，二審法院予以確認。趙立章對被訴行政複議決定的異議在於其認為自己不存在消防法第六十四條第一項規定的違法行為。雙方當事人對該問題存有爭議，尤其是對該項所規定的“指使”的含義爭議較大。二審法院認為應從整體上考慮這一問題。第一，消防法第一條規定：“為了預防火災和減少火災危害，加強應急救援工作，保護人身、財產安全，維護公共安全，制定本法。”預防火災是消防法規定的重要立法目的。對於可能引起火災發生的不安全因素，均應儘量予以避免。這是本院裁判需要考慮的因素。第二，趙立章在明知王紹全不具有特種作業操作證的情況下，仍然要求其在人行通道上進行焊接作業，並許諾以金錢，這一行為屬於可能引起火災發生的不安全因素，因而具有一定的社會危害性，趙立章對其行為的危害性質亦應正確面對。第三，被訴行政複議決定的結論是認為涉案行政處罰決定明顯不當，在此基礎上撤銷了行政處罰。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十七條第一項之規定，具體行政行為明顯不當或者適用依據錯誤的，行政複議機關可以決定變更。但本案金山區政府並未適用該條予以變更，亦未將本案移交有關公安機關消防機構重新處理，而是最終直接撤銷了整個行政處罰決定。行政複議程序屬於行政救濟程序，其效力主要在於其處理結果。對當事人產生實質不利影響的涉案行政處罰決定已被依法整體撤銷，其對趙立章合法權益的損害已經消除。行政複議機關的這一處理方式在堅持維護消防安全的前提下，已經充分顧及了趙立章利益。基於上述因素綜合考慮，二審法院認為，被訴行政複議決定系審慎作出，並綜合平衡了維護消防安全以及保護當事人合法權益的目的，再結合趙立章的行為的確具有一定社會危害性的客觀事實，在被訴行政複議決定已經依法撤銷涉案行政處罰決定的情況下，從消防法的立法目的和維護消防安全的總體大局出發，二審法院對趙立章要求撤銷被訴行政複議決定的上訴請求不予支持。本案趙立章提起行政複議和行政訴訟，最初是由於金山公安分局行政處罰所引起。雖然本案爭議較大，但根據金山區政府在一審提供的行政複議證據材料可見，金山公安分局在十分短促的時間段內就完成了行政處罰事先告知、報批、審批等程序，並作出明顯過重的十日拘留處罰，且當即執行。該行政處罰程序明顯流於形式，行政處罰結果明顯不當，對趙立章合法權益明顯造成損害，亦可能引起當事人對執法目的的合理懷疑，涉案行政處罰決定已被被訴行政複議決定撤銷，趙立章即可通過申請國家賠償等方式依法追究責任。消防安全責任重於泰山，維護消防安全人人有責。作為公民，趙立章應進一步增強社會責任感，在今後宜謹慎行事。同時，執法機關維護消防安全亦應依法依規進行，才能真正實現執法之目的。金山區政府應進一步加強對金山公安分局的日常監督，杜絕類似情形再次發生。綜上所述，被訴行政複議決定撤銷涉案行政處罰決定正確，趙立章提出要求撤銷被訴行政複議決定並由金山區政府重新作出行政複議決定的上訴請求，不予支持。二審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，作出(2015)滬高行終字第107號行政判決：駁回上訴，維持原判。
趙立章向本院申請再審，請求撤銷一、二審判決，再審本案。其申請再審的事實與理由為：1.原審認定再審申請人“指使”王紹全“冒險作業”的事實缺乏證據。2.金山區政府適用消防法第六十四條規定撤銷涉案行政處罰決定屬於適用法律錯誤。
本院認為，消防安全事關人民群眾生命財產安全，涉及重大公共利益，任何單位和個人都有維護消防安全和預防火災的義務。執法機關和公民均應高度重視消防安全。各級公安機關及其消防機構對消防工作負有監督管理及具體實施的法定職責。在消防安全面前，相關執法機關應該嚴格執法，並依法依規進行。根據《中華人民共和國行政處罰法》第四條、第五條的規定，設定和實施行政處罰必須以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當；實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。從《中華人民共和國行政處罰法》的立法精神來看，行政機關執法既要有利於公共利益和社會秩序的維護，又要有利於公民合法權益的保護。要嚴格按照法律法規的規定，把握好自由裁量的尺度，堅決防止任性執法和隨意執法。只有這樣，才能真正實現法律制定和實施的目的。 本案中，執法機關金山公安分局在未對涉案違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度進行充分權衡考慮的前提下，即對再審申請人趙立章作出拘留十日的行政處罰決定，並當即執行。該行政處罰其程序明顯流於形式，其結果明顯不當，對趙立章的合法權益造成了損害。由於涉案行政處罰決定已被再審被申請人金山區政府複議撤銷，趙立章可通過申請國家賠償等方式彌補因行政機關執法不當對其所造成的合法權益的損害。行政複議程序系行政系統內部的自我監督與自我糾錯機制。本案中，行政複議機關金山區政府經審查，依法依規撤銷了被訴行政處罰決定，對不當行政行為及時進行了糾正，有利於維護行政相對人的合法權益。從原審查明事實來看，被訴行政複議決定程序合法，處理適當，原審判決駁回趙立章的訴訟請求於法有據。當然，從本案行政處罰的事實來看，金山公安分局還存在執法程序上的不規範行為。作為上級主管部門，金山區政府應當進一步加強對金山公安分局的日常監督和管理，金山公安分局也要努力提高宗旨意識和執法水平，堅決防止類似情形再次發生。另外，再審申請人趙立章也要進一步增強消防意識和法治意識，自覺履行法定義務，努力做一名知法、守法、護法的公民。
綜上，趙立章的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人趙立章的再審申請。
審 判 長 梁鳳雲
代理審判員 仝 蕾
代理審判員 李小梅
二〇一六年九月二十六日
書 記 員 徐 超
