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以下内容除事实陈述外，观点部分仅代表个人，与国际法促进中心及其他组织或个人无关。
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2019年4月10日至12日，非政府组织“国际刑事法院联盟(Coalition for the International Criminal Court, CICC)”组织的“亚太区域行动方案会议(Asia-Pacific Strategy Meeting)”在吉隆坡召开。我和刘毅强主任作为国际法促进中心的代表，同时也是唯二的中国代表出席了本次会议，并试图与来自亚太地区其他国家的同仁一道，讨论国际刑法及国际刑事法院的未来进路。
“国际刑事法院联盟”是与国际刑事法院本体有着紧密联系的非政府组织，主要任务是统合世界范围内任何与国际刑事正义有相关目标的非政府组织，在与各国政府合作的基础上多层次促进国际刑事法院在全球的工作推进。目前，包括国际法促进中心在内的、来自世界150多个国家和地区的逾三千家非政府组织，都已经与国际刑事法院联盟建立了合作关系。
1乌龙
今年的“亚太区域行动方案会议”选择在吉隆坡召开有特殊的意义。在今年3月，马来西亚总理马哈蒂尔突然宣布：马来西亚将加入《国际刑事法院罗马规约》成为缔约国，并向联合国秘书处交存了加入申请。这无疑给本来缔约国数量就低的亚太地区注入了一剂强心针，特别是在菲律宾在今年同期时间因拒绝配合国际刑事法院对其所谓“禁毒战争”中对平民的任意处决的初步调查、而执意退出缔约国地位的背景之下。
然而就在会议正式召开的前一周的4月5日，最大的乌龙事件发生了：马哈蒂尔宣布马来西亚国会决定不批准《罗马规约》。在这里需要说明的是，3月马来西亚交存的加入申请并不意味着一经提交便立即生效，在这中间还有至少三个月的“冷静期”。按照原计划，马来西亚在提交申请后仍需要通过其国会的进一步正式批准，才算完整地走完了程序、正式成为国际刑事法院的一员。马哈蒂尔之后解释称，这一决定并非因为马国与国际刑事法院有什么矛盾，而是因为此前的决定遭到了其国内以柔佛王公为首的政治势力激烈反对。为了国家内部政治局势的稳定，不得不决定搁置加入国际刑事法院的方案。
按照原计划，这场会议本应该是一场总结的大会，一场胜利的大会，一场鼓励其他同志撸起袖子继续加油干、推动各自国家政府积极支持国际刑事法院工作的大会，就此彻底化为泡影。按照会议前一周由国际刑事法院联盟公布的会议日程，国际刑事法院权力机关——缔约国大会主席权五坤法官也将在会议上做主题发言。但因为这一重大情势变更，权法官不得不临时取消行程。尽管本次会议的承办方马来西亚律师委员会宪法及人权分会主席Andrew Khoo反复强调，因为最终的《罗马规约》批准时限还没有到，在这三个月中仍有可能出现其他转机，理论上马来西亚现阶段是国际刑事法院的“某种特殊地位”的缔约国。然而就目前形势看，马来西亚正式成为国际刑事法院缔约国的可能性非常渺茫。
2亚太国家向何处去
无论马来西亚的最终态度如何，争取更多亚太国家与国际刑事法院进行合作依然是法院今后外交合作的一个重点工作方向。一个严峻的事实是：占有世界人口近五分之三的亚太地区内，其加入国际刑事法院成为缔约国的国家仅为16国，占亚太国家总数的33%左右，远远低于世界其他地区的平均参与率64%. 五个联合国安理会常任理事国中，俄罗斯、美国、中国均不是国际刑事法院的缔约国，而更多没有加入《罗马规约》体系的区域代表性的国家也都集中在亚太地区，例如印度、巴基斯坦、泰国、印尼等等。
然而直接召集亚太各国政府代表讨论如何让更多国家加入国际刑事法院并不现实。因此，这次召开的亚太区域会议的意义就在于，先通过统合各国非政府组织的意见，看是否有可能通过民间渠道活动转向至高层官方表态。本次会议共有十四个国家非政府组织、六个国际非政府组织、以及国际刑事法院本身的近四十余名代表出席。各个组织主要工作涵盖不限于国际刑法本身，也有专注于一般人权保护、性别犯罪、儿童权利、政府游说等其他领域的组织。鲁迅说，“能做事的做事，能发声的发声”，且看非政府组织是否能通过自身努力、在可预见的未来里提升亚太国家在国际刑事正义领域的参与度。
由于参与本次会议的多数组织为新近才与国际刑事法院联盟开始接触的非政府组织，因此会议的主要讨论内容也包括了对于国际刑事法院联盟的基本运作机制、以及国际刑事法院外部合作方式的介绍。国际刑事法院书记处对外关系部负责人Christian Mahr在会议上表示，国际刑事法院高度重视与亚太国家的区域合作，并且欢迎各国政府或相关领域的民间组织与国际刑事法院直接取得联系，以进行更深入的咨询和沟通。国际刑事法院联盟项目主任Kirsten Meersschaert称，联盟为各个非政府组织提供了专属的合作渠道，不仅可以为各个非政府组织的活动提供必要的智力支持，同时也可以帮助有关非政府组织加强与国际刑事法院的联络，或协助监督国际刑事法院的工作，或以联盟名义出席每年年底在海牙或纽约举办的缔约国大会。
除相关基本介绍外，部分缔约国代表如日本、孟加拉、东帝汶介绍了本国批准的施行《罗马规约》的有关情况；菲律宾、缅甸、孟加拉的代表阐述了国际刑事法院目前在本国的初步调查工作进展；包括中国在内的印度、巴基斯坦等非缔约国代表则介绍了本国目前对于国际刑事法院的基本态度。
3对安理会五常否决权的限制
会议议程中列出了在在第三日下午会讨论“如何限制安理会常任理事国否决权”的议题。但由于之前议程发言超时严重，在这一部分除了发放了一张工作文件，简要介绍了目前哪些国家在这一议题上采支持态度以外，并没有进行更深入的讨论。
国际刑事法院不是联合国的分支机关，与联合国没有隶属关系。但在《罗马规约》中对于法院管辖权的启动问题上，却规定联合国安理会可以选择将相关情势提交给国际刑事法院进行调查。换言之，安理会与法院之间存在紧密的合作关系。
然而不得不说，安理会和法院的衔接并不十分顺畅。在过去18年中，由安理会通过的向法院提交调查的情势仅有苏丹达尔富尔情势、及利比亚情势两例。至于涉叙利亚、北朝等问题的动议则始终由于常任理事国否决权的存在而未能获得通过。由此，有部分国家就主张，因为国际刑事法院已经是国际正义实现的最后一道底线了，而安理会依然在这个问题上阻碍相关程序的推进，特别是针对法院所管辖的国际罪行，所以有必要对安理会的常任理事国否决权做出限制。
4巴希尔
会议进行到第二日，忽然接到了苏丹总统巴希尔下台的消息，会场一时欢欣鼓舞。早在2009年，国际刑事法院就已以苏丹达尔富尔地区存在种族灭绝及反人类罪行为由，向苏丹总统巴希尔发布了逮捕令。这也是第一个通过联合国安理会向法院提交的案件。而长期以来，巴希尔过得悠然自得，完全无视国际刑事法院的追捕，也从未真正进入到自己的审判程序中。巴希尔的下台，意味着将这个老大难角色移交至海牙进行审判的可能性大了一分。
根据逮捕令，各缔约国有义务配合国际刑事法院，在巴希尔进入其本国领土时对其抓捕。事实情况是，在过去的几年中，巴希尔依旧作为国家首脑出访各国来去自如，甚至是到对其负有抓捕义务的缔约国也毫无后顾之忧，例如肯尼亚、南非等。而这些缔约国坚决拒绝执行法院的逮捕令，理由是外国元首来访外交礼让应当优先，以摔杯为号把人抓起来，这样不好吧。这些国家的消极态度进一步渲染，甚至直接影响到非盟决定组织特别会议，以讨论是否要动员所有非洲国家集体退出国际刑事法院，以对抗国际刑事法院动辄对国家首脑下逮捕令、对各国政治稳定产生的严重负面影响。而且非洲与欧洲同为国际刑事法院缔约国数量最多的地区，一旦此动议达成，对法院无疑构成致命打击，瘫痪解散仅是时间问题。
好在非盟的激烈讨论最终不了了之，法院也大松了一口气。但是法院与区域组织间的过节已经存在了，对于法院在过去十几年来主要案件都集中在非洲这一现象，非盟至今颇有微词，部分国家甚至称法院是西方国家推行新殖民主义的工具，是纯粹的“非洲刑事法院”。2016年在巴希尔访问南非期间，南非总统祖鲁甚至表示，如果法院依然坚持要南非逮捕巴希尔的话，南非将不惜退出国际刑事法院。彼时还有冈比亚、布隆迪两国也在叫嚷退约，三国同时要退群，令法院面临了巨大的外交压力和舆论危机。虽然最后南非和冈比亚偃旗息鼓，然而退群的口子已经打开，布隆迪、菲律宾两国先后从国际刑事法院缔约国中除名。对于下一个退出的国家可能是谁，法院也是高度警惕。
2015年，巴希尔曾作为国宾被邀请至中国参加二战胜利七十周年阅兵式。中国不是国际刑事法院缔约国，自然没有执行逮捕令的义务。但这对中国的国际形象多少会有负面影响。
欢欣鼓舞只持续了一天。在当日晚些时候，代表们在会议上又得知了新任军政府拒绝将巴希尔移交至海牙的法院、而是要在本国内进行审判。巴希尔本人的命运，是否会像下一个卡扎菲，局势依旧难以预测。
5阿富汗
会议召开前一周，除了马来西亚临时反水，还有美国宣布撤销国际刑事法院总检察长法图·本苏达美国签证的消息，以报复法院坚持调查美国在阿富汗战争罪行的决定。在会议期间，国际刑事法院的代表重申，美国的威胁不会动摇法院在阿富汗情势上的立场。但是到了会议最后一天，打脸的坏消息传来，法院预审分庭拒绝了检察官办公室的调查请求，并荒谬地认为“执行调查与实现正义的利益不符”。
2001年911事件后，美国以打击基地组织及支持其的塔利班为由，对阿富汗塔利班政权进行了军事打击。阿富汗战争主要部分已于2002年3月结束，并成立了新的卡尔扎伊政府。2003年2月，阿富汗决定加入国际刑事法院成为缔约国，同年5月正式生效。2007年，法院宣布对阿富汗情势展开初步调查。但是根据《罗马规约》的规定，法院的管辖时效仅能从阿富汗正式加入法院时起算，也就是说，战争主体期间的罪行不包括在法院的管辖范围内。
法院需要调查对象有三方：塔利班、卡尔扎伊政府、以及美军及中情局人员。自《罗马规约》谈判期间，美国就坚持绝不可能让任何本国人员被国际法庭审判。在这一立场之上，美国开始积极与其盟国签署所谓的“第98条豁免协议(Article 98 US Bilateral Immunity Agreements)”，一言以蔽之，就是是否加入国际刑事法院成为缔约国我美国不管，但你要把我的国民移交到海牙那可绝对不行。美国甚至还出台了更激进的“入侵海牙法案(The American Service-Members' Protection Act)”，即如果豁免协议都没能阻止美国国民被法院审判的话，那美军将悍然从海牙斯舍弗宁根海滩登陆，直接杀进法院救人。
美军及其情报人员在阿富汗对平民的杀害及酷刑行为几乎是媒体的常驻话题了。在长达10年的“初步情势调查”之后，法院检察官办公室终于在2017年申请预审分庭开启全面调查，同时开始收集受害人证词，这本来已是一个长得有些无理的期间了。然而预审分庭的决定将这好不容易才进入下一阶段的调查一下打回原点，实现正义遥遥无期。
根据预审分庭的裁决，这一决定是因为“有关国家与法院的极度不合作，使法院的调查不符合正义的利益”。一时看不懂这句话没关系，只要知道这个说理根本不符合逻辑就对了。国际刑事法院的建立就是为了惩治国际罪行的直接责任人，无论其官职与地位，以最大限度维护国际正义。如莱顿大学解阳博士在其评论中提出的，按照预审分庭的思路，这意味着主要国家只要一贯坚持反对法院的调查、像美国一样不断威胁法院给法院施压，就能因为“极端不配合”而被法院跳过，那这个法院存在的意义在哪里呢？法院所追求的正义又在哪里呢？
在以往的案例中也出现过预审分庭不批准检察官办公室调查申请的情况，例如“科摩罗船只案”。然而在当时的案件中，预审分庭只是建议检察官办公室对相关情势进行补充调查，并没有一棍子把事情敲死，再给情势简单粗暴地扣上一个“不符合正义利益”的帽子。预审分庭的荒唐决定，真真切切寒了同志们的心。
6法官适格问题
这一问题本来没有列在会议议程中，但是日本代表在会议最末期突然提到这个问题，格外让人在意。
在3月底，有消息称Ntaganda案上诉庭法官、法院前副院长尾崎久仁子将在4月调任日本驻爱沙尼亚大使，引起了不少学界批评。按照法院法官守则，法官在任期间不得担任其他职务，特别是可能影响其中立性的政治职务。然而法院内部其他法官官官相隐，似乎并没有什么反对的声音，加上尾崎法官在任期间与其他同事相处并不愉快，法院内部的意见可能也是just let her go. 但这一人事变动毕竟威胁到了法院的权威性。
巧合或不是巧合，曾任众议院议员的日本代表大冢在会议上问出了两个问题：一、法官的选任标准应该是怎样的，请联盟给出说明参考意见；二、批评尾崎法官调任的原因是什么。
针对第一个问题，日本自07年加入《罗马规约》后已向法院选派了三名法官，其中07-09年任职的斋贺富美子（09年斋贺法官因突发疾病病逝于海牙）和任期为09-18年的尾崎久仁子法官并无法律背景，而是作为外交官曾经在联合国人权委员会等机构代表日本；18年上任的赤根智子法官虽曾经担任东京地方刑事检察官，但并不十分了解国际法或国际刑法，以至于在到任后的一段时间都很难适应工作，甚至在阿富汗情势的预审分庭上做出不批准调查的决定。日本政府似乎对于应该选任什么样的人去担任法院法官并不十分确定，在这十二年间又不与法院或相关组织进行正式沟通，直到这次会议才委托其代表来询问这个不知过了多少时效的问题。
针对第二个问题则更暴露出日本政府对国际刑事法院的不了解。虽然尾崎法官已于18年3月结束其任期，但是由于其本人负责的案件还未审结，因此还需要她继续上庭参与审判，而不是很笼统地把所有案件直接丢给下一个继任者。日本政府主观认为那既然尾崎法官任期已到，将她调任至其他地方真是再正常不过了。但偌大一个外务省，竟无人去调查国际刑事法院内部的运作机制，反而是在收到大量批评之后，犹犹豫豫派人出来问到底是哪里出了问题。无论尾崎法官还是日本政府，在这一问题上都严重失察。
7中国与国际刑事法院
在会议中我介绍了中国与国际刑事法院的关系。虽然中国不是国际刑事法院缔约国，但并不意味着在相关工作领域毫无成就。
中国1945年参与了东京审判，是现代国际刑法的雏形缔造者之一。1993年，当安理会决定创设前南斯拉夫特别问题刑事法庭时，中国投出了赞成票。而在1995年要创设卢旺达问题特别刑事法庭时，中国的选择为弃权。而到了1998年《罗马规约》进行表决时，中国投出了反对票。个人认为中国投票立场的转变原因主要在于，中国逐渐意识到了建立特别刑事法庭或国际刑事法院会产生国家的主权减让影响，且基于中国一贯不干涉他国主权的立场，需要对此类问题进行一定的意见保留，而不是单纯地去迎合国际刑事法院的目标。
在每年年底召开的国际刑事法院缔约国大会上，中国外交部依然会派出观察团积极参与大会讨论。在每年的发言中，中国政府都表示充分支持国际刑事正义理念，但是基于《罗马规约》的一些条款规定，中国暂时持保留意见。在1998年的罗马会议上，中国主要提出了五点反对意见，这些反对意见主要集中于法院的管辖权问题上，例如《规约》规定检察官可自行发动调查可能构成对他国主权的干涉，以及法院主动行使全能会减弱安理会在相关事务中的决定权等。此外，基于一些现实问题的考量，以及与特定国家的关系，中国在可预见的未来内，不太可能直接参与国际刑事法院的工作。
我同时阐述了另外一种想法。毫无疑问如果中国能够加入国际刑事法院，对整个国际刑事正义事业都是一剂强心针，并将极大带动全球其他国家积极加入到这一伟大进程中来。但是，国际刑事正义的启动也意味着，悲剧已经发生，我们需要这样一个救助机制去弥补问题。中国在世界和平安全与稳定的贡献不在于这个底线的维护，而在于最前端对冲突及灾害国家的积极援助。当众人在讨论国际刑事法院的工作或者某个判决如何如何的时候，也应当意识到有更多的冲突和悲剧已经被中国这样的国家从根源上提前消解了。中国不参与国际刑事法院，与其支持国际和平安全与稳定并不冲突。
此外，我们也看到中国学界及实务界对国际刑事正义依然抱有巨大的热情。中国是国际刑事正义的获益者，也在积极为这一事业的发展提供必要的智力支持。譬如由国际法促进中心主持的国际刑事法院模拟法庭中文赛，自2014年起，每年都有来自全国各地，包括港、澳、台地区的学生、政府人员、法律实务人士积极参与其中，发展到今天，可以说是中国规模最大的模拟法庭比赛了。在推广类似模拟法庭竞赛的进程中，国际刑事正义的理念已经深入人心，让所有参与者都深刻认识到和平、平等、正义的价值，我们的努力就是有意义的。
8结语
对于吉隆坡会议的总结止步于此。洋洋洒洒说了很多，也感谢各位读者的耐心。
我将本次会议的有关文件上传到了我的个人网盘中，供各位实务和研究人士自由下载（点击文末【阅读原文】即可直接跳转）。其中包括：
1. 国际刑事法院基本文件汇编（注：需整个文件下载才能用浏览器打开html索引）
2. 对安理会否决权限制的相关文件
3. 马来西亚律师委员会Andrew Khoo的发言
4. 国际刑事法院联盟汇编的法院现状汇总
5. 国际刑事法院联盟整理的亚太国家加入法院国家的情况概要
6. 马来西亚与国际刑事法院的关系介绍
7. 对在审案件、菲律宾、阿富汗案件的介绍录音
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美编 | 李尚文
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關鍵字: 非政府组织 国际刑事法院罗马规约 刑事法院
