題記
聯合國海洋可持續發展大會、《生物多樣性公約》締約國大會、世界自然養護大會……按照計劃，以上會議將在今年召開。可以說，2020年是生物多樣性超級年，2020後海洋生物多樣性保護將成為人與海洋故事的新篇章。
4月22日是第51個“世界地球日”，今年的主題是：“珍愛地球 人與自然和諧共生”，珍愛海洋，保護海洋生物多樣性，亦是題中之義。自然資源部海洋發展戰略研究所鄭苗壯博士撰文梳理了海洋保護目標的演進、實施，並給出目標建議，以饗讀者。
海洋保護目標的演進
海洋保護目標是國際政治議程上日益重要的問題。各國在聯合國可持續發展議程、全球生物多樣性框架以及世界自然保護聯盟相關大會決議中進行廣泛而深入的討論。海洋保護目標是一個逐漸演進的進程，發端於約翰內斯堡提出“建立有代表性的海洋保護區網絡”，發展於“愛知目標”和可持續發展目標強調“保護10%的海洋和沿海地區”。當前歐盟、小島嶼國家、英國和澳大利亞以及世界自然保護聯盟、綠色和平等國際組織要求到2030年保護30%的海洋。2020年是生物多樣性超級年，聯合國海洋可持續發展大會、《生物多樣性公約》締約國大會和世界自然養護大會在同年召開，將開啟2020後海洋生物多樣性保護的歷史新篇章。
2016年9月，我國在聯合國總部對外發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》（簡稱“《方案》”）。我國在《方案》中承諾，實施基於生態系統的海洋綜合管理，加大重要典型生態系統的保護，科學劃定海洋生態保護紅線，健全完善海洋保護區網絡體系。建設國家海洋環境實時在線監控體系，探索海洋生態補償及賠償機制等方面的研究。提升漁業資源的保護管理能力，執行科學的漁業資源管理計劃，在最短的可行時間內，使魚類種群數量至少恢復到能產出其生物特性所決定的最高持續產量的水平。嚴格控制捕撈強度，實施休漁制度，可持續利用現有漁業資源。科學編制海洋功能區劃，確定不同海域主體功能。完善海洋生態保護法律框架體系，加強沿海和海洋自然保護區建設。大幅度提高沿海和海洋保護區域面積比例，擴大全國自然岸線保有率，將自然海岸線保護納入沿海地方政府政績考核。到2020年，海洋保護區面積佔管轄海域面積比例達到5%，自然岸線保有率不低於35%。
海洋保護區的發展
海洋保護區以保護生物多樣性以及維持生態系統的結構和功能為主要目的，採取各種在不同程度上限制人類活動的管理措施，以養護生物資源，尤其是魚類資源，為人類提供生態服務價值、儲備魚類資源，維持人類的生計、支持和促進可持續發展、保護文化價值。至2019年底，全球已指定或建立各類海洋保護區約16000個，覆蓋超過2800萬平方公里，佔全球海洋麵積的7.9%，佔國家管轄內海域面積的18.4%，佔國家管轄外海域面積的0.45%。全球85%的海洋保護區面積小於100平方公里。然而，近年來國際社會熱衷於指定面積超過10萬平方公里的超大型海洋保護區。自1963年我國第一個海洋保護地—遼寧蛇島老鐵山國家級自然保護區建立以來，我國已初步建成了以海洋自然保護區、海洋特別保護區（含海洋公園）為代表的海洋保護地網絡。至2018年底，我國共建立各類海洋保護區271處，總面積為12.4萬平方公里，佔主張管轄海域面積的4.1%。
海南東寨港國家級自然保護區（資料圖）。
在1982年《聯合國海洋法公約》生效之前，海洋保護區的數量少、面積小，多分佈在歐美髮達國家的近岸海域。《聯合國海洋法公約》於1994年生效後，沿海國的管轄範圍由12海里領海拓展至200海里專屬經濟區和大陸架，地理條件優越國家的管轄範圍甚至可拓展至200海里以外大陸架，海洋保護區也隨之由領海拓展至國家管轄的專屬經濟區和大陸架。當前，海洋保護區由國家管轄內逐漸向國家管轄外海域拓展，在國家管轄外海域僅在《南極海洋生物資源養護公約》框架下建立2個海洋保護區，即由英國2009年建立的南奧克尼陸架海洋保護區、美國和新西蘭2016年聯合建立的羅斯海公海保護區。2018年聯合國大會正式啟動在《聯合國海洋法公約》項下就國家管轄外海域生物多樣性養護和可持續利用國際協定政府間談判，為在國家管轄外海域建立海洋保護區提供法律依據。
海洋保護區被廣泛認為是衡量各國保護海洋生物多樣性的主要指標，實現海洋可持續發展的重要管理工具。為落實約翰內斯堡可持續行動計劃、履行保護10%的海洋和沿海地區的政治承諾，各國日益重視海洋生物多樣性保護，建立海洋保護區的速度加快、個體規模超大、管理措施趨嚴。在1970年，全球僅有27個國家建立了118個海洋保護區。在2000年，全球海洋保護區面積約為200萬平方公里，佔海洋麵積不足1%。至2019年底，全球已指定或建立各類海洋保護區約16000個，總面積超過2800萬平方公里，佔全球海洋麵積的7.9%。自1960年以來，全球海洋保護區面積以8%的速度增長；自1993年《生物多樣性公約》生效以來，海洋保護區面積增加了15倍以上；自2016年以來，海洋保護區的覆蓋率快速增長，新增海洋保護區面積約1100萬平方公里，在國家管轄內海域覆蓋比例由10.2%增至18.4%。
海洋保護區覆蓋比例在沿海國之間差異很大，保護區面積的增加在很大程度上是個別地理條件優越國家的努力結果。美國、英國、法國、澳大利亞、智利以及基里巴斯、庫克群島和帕勞等地理條件優越國家海洋保護區覆蓋比例佔其管轄海域面積多已超過30%。2006年，美國正式建立西北夏威夷群島國家海洋保護區（2007年更名帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋保護區），面積為36萬平方公里，且整個保護區禁止商業捕撈。自西北夏威夷群島國家海洋保護區建成之後，美國引領掀起大型海洋保護區的建設浪潮。英國、法國、澳大利亞、新西蘭以及密克羅尼西亞、帕勞和基里巴斯等小島嶼建立了一系列面積超過10萬平方公里的超大型海洋保護區，且多分佈在人類經濟社會活動稀少、密度最低的區域，整個保護區全部為禁止商業漁業捕撈和/或海洋礦產資源開發的保留區。
據統計，全球已建立35個面積超過10萬平方公里的大型海洋保護區，大多采取禁止捕魚、禁止採礦以及禁止或限制商業船舶航行等約束性措施，面積約1700萬平方公里，佔全球海洋麵積的4.6%、佔保護區面積的60%。在這35個超大型海洋保護區中，面積約100萬平方公里的海洋保護區為6個。這些超大型海洋保護區的建立時間短，除個別保護區外，多為美國西北夏威夷群島國家海洋保護區之後建立的，單個保護區面積超大且呈不斷擴大之勢，管理措施嚴格，多采用完全保護/高強度保護的管理措施，且分佈在遠離大陸人煙稀少、經濟社會活動密度較低的遠小島區域。
實施海洋保護目標的措施
為在2020年實現10%的海洋保護目標，各國可在國家管轄內海域根據《聯合國海洋法公約》和國內立法、行政和政策措施，以多種空間管理工具保護海洋。當前，海洋保護區只覆蓋了一部分對生物多樣性養護特別重要的區域，尚不具有充分的生態代表性，也沒有得到有效或平等的管理。由於對海洋生態系統的認知方面的差距，海洋連通性問題仍有大量基礎工作支撐。數量指標僅是海洋保護目標的一部分，有效和公平管理、連通性、代表性等質量要素是實現海洋生物多樣性養護的核心。制定2030年全球生物多樣性框架的海洋保護目標，應在全面評估“愛知目標”實施進展的基礎上，既要注重保護數量，更要重視保護質量，設置一個滿足各方需求的全球最低保護標準，各國可根據實際情況設置佈局合理、面積適宜、保護有力、管理有效的海洋保護區。隨著人類活動對海洋生物多樣性和生態系統壓力的增加，為保護海洋生物多樣性、修復和重建海洋生態系統的結構和功能，各國的管理部門在實施管理計劃和科研監測計劃時，有足夠的管理、監測和資金能力至關重要。
中國是世界上海洋生物多樣性最為豐富的國家之一，擁有黃海、東海、南海和黑潮4個大海洋生態系，分佈有濱海溼地、紅樹林、珊瑚礁、河口、海灣、潟湖、島礁、上升流、海草床等多種典型的海洋生境。海洋物種多樣性豐富，已記錄到海洋生物28000多種，約佔全球海洋物種數的11%，在黃海、東海和南海選劃了52個海洋生物多樣性保護優先區，其中黃海11個、東海20個，南海21個，總面積約80萬平方公里，佔中國主張管轄海域總面積的26.7%。黨的十九大報告提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。到2025年，中國進一步健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸併優化，完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度，提升自然生態空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態產品供給能力，自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。
作者：自然資源部海洋發展戰略研究所 鄭苗壯
