來源：城鄉規劃URP微信公眾號
本文為《城鄉規劃》2020年期刊以饗讀者的第1篇論文
01
美國城市規劃專業的演變
簡·雅各布斯（JaneJacobs）所著的頗具影響力的《美國大城市的死與生》（TheDeath and Life of Great American Cities，1961）一書，深刻地改變了美國城市規劃的專業實踐和學科發展。
此書據稱是美國20世紀三大城市規劃鉅著之一，另兩本著作分別是伊恩·麥克哈格（Ian McHarg）的《自然的設計》（Design with Nature，1969）和凱文·林奇（Kevin Lynch）的《城市意象》（The Image of the City，1960）。
現代主義城市規劃原則被瞬時推翻，第二次世界大戰後的城市規劃，被批判成大尺度的空間變化，毫不尊重當地的城市歷史社區和傳統的空間肌理。充滿城市生活的舒適人行道，被經常空無一人的寬廣開放空間所取代，古老的歷史建築給現代摩天大樓“讓路”，小尺度城市街道被寬闊的多車道大馬路所代替。
面對雅各布斯所領導的社會運動的嚴厲批評，諸如丹尼爾·伯納姆（Daniel Burnham）的“不要做小規劃”（make no little plans）和“規劃更好的城市”（plan for better cities，1967年發行的美國郵票上的口號，見圖1）的現代主義城市規劃理念被逐漸放棄。
圖1：“規劃更好的城市”
圖中的方案體現我們很熟悉的現代主義城市空間尺度和肌理。
城市規劃原本代表的是一種變革的力量，但它在資本主義市場經濟體系中逐漸採取了反市場的立場，特別強調捍衛城市社區（特別是低收入群體）和保護生態環境。重視本土社區現狀和城市空間結構，而不推崇前瞻性、大尺度的城市開發和改造。
加拿大英屬哥倫比亞大學社區與區域規劃學院曾經舉辦了“規劃是什麼？”的院內視頻競賽，一段2分鐘的視頻成為唯一的得獎作品。
視頻內容對規劃界公認的大師（如霍華德、蓋迪斯、柯布西埃）及其規劃理念進行了批判，並引出簡·雅各布斯的一段話，大意是：總體規劃通過忽略或壓制真實存在的秩序，而創造帶著不誠實面具的偽秩序，現代城市規劃毀掉了當地居民正在生活其中的傳統社區空間。
規劃是什麼？回答是：規劃就是如何建立公正和可持續的社區。這個答案當然正確，但是它使規劃專業的定義變得很狹窄。可能城市化水平高的國家已經不需要總體規劃和概念規劃，且英語國家的城市規劃師大都不具備設計專業背景，所以城市設計也被建築師越俎代庖。
城市規劃似乎失去了不少重要的空間塑造的領域和手段，只能在開展城市社區更新時依據程序所需組織公眾參與。但是，社會公益活動團體也可以有效地組織公眾參與，不需要太多專業知識，因此，城市規劃專業很容易被邊緣化。一個美國規劃教授（Campanella, 2011）認為，放棄（或缺少）專業核心競爭力，使得美國城市規劃成為“無足輕重的專業”（trivial profession）。
02
城市規劃的專業核心競爭力
城市規劃具有國情背景，外人很難評判究竟是什麼力量引起了美國城市規劃的轉型。能夠理解城市化國情限定城市規劃內涵的關係，所以美國城市規劃無可奈何地成為僅僅的公共參與和社區規劃而已。唯一令人百思不得其解的是，專業的城市規劃居然會被非專業的社會活動家雅各布斯輕易顛覆，成為可有可無的專業。
雅各布斯關於城市規劃批評的著作似乎就是那本《美國大城市的死與生》，實際上她至少還寫了三本關於經濟的著作，分別是《城市的經濟》（The Economy of Cities，1970）、《城市與國富論：經濟生活的原則》（Cities and the Wealth ofNations: Principles of Economic Life，1984）、《經濟的本質》（TheNature of Economies，2000）。
記得一位世界銀行的前輩說起，當年雅各布斯曾捧著自已的書去世界銀行遊說她所謂的獨特經濟理論，經濟學家們感覺很驚奇：一個沒學過經濟學的家庭婦女居然膽敢挑戰畢業於世界一流大學的經濟學專家。但是經濟學界似乎從未有人認真談論雅各布斯的三本經濟學著作，因此挑戰無疾而終。
（注： 雅各布斯因為結婚生子未能完成大學教育獲得本科學位。美國財政部長史蒂文·姆努欽（StevenMnuchin）在2020年達沃斯論壇上建議瑞典中學生社會活動家格雷塔·滕伯格（Greta Thunberg）先去大學唸經濟學，然後再來討論低碳運動。低碳經濟是個專業領域，不是光靠社會運動就能達到目標。*此處無任何性別歧視、身份歧視。）
雅各布斯當然是一位卓越的、值得紀念的城市規劃批評家，但是規劃學者也必須反思：為什麼城市規劃不能像經濟學那樣不輕易被非專業人士顛覆理念？這是否意味著城市規劃專業的核心競爭力很薄弱？
美國城市規劃專業為何被邊緣化？
首先：在城市化快速發展期實施的規劃實踐，沒有發展起來類似自然科學中諸如力學理論、電磁理論、黑洞理論，或社會科學的空間經濟集聚和分散理論、社會學芝加哥學派的城市亞文化社區理論和城市社會生態理論之類的“科學”規劃理論。
城市規劃確實有許多理念，如“田園城市”、“鄰里單位”、人車分流的“超級街區”等，都是被實施的理念，但是所有這些規劃理念都沒有實現預定的規劃目標，沒有被實踐檢驗為成功而上升成為反映城市客觀規律的“科學”規劃理論，理念不是理論。
其次：美國的社會制度是大市場、小政府，城市空間管治主要通過自下而上的區劃（zoning）來實現，區劃編制和修編事關土地產權和土地經濟，不由空間設計原則決定。城市規劃中的許多重要參數，如容積率、建築密度、綠化面積、日照間距等，都被融入到區劃中成為準則。美國主流社會文化不認同城市建設應該受自上而下、政府主導的城市總體規劃的控制（基礎設施道路交通除外）。
第三：最重要的是，城市規劃專業沒有為城市化進入存量發展階段做好充分準備。美國當時的城市化發展水平（1970年73.6%，大規模的城市化增量發展已經結束）已經使得按照現代主義原則大尺度地改造城市舊區非常不合時宜，而保護具有歷史內涵的城市建築和街道空間，成為規劃的重要因素，實際上，雅各布斯正是根據自己在城市老街區的生活經歷，推翻了美國當時盛行的現代主義城市規劃的做法（圖2）。
圖2： 555 Hudson Street (左二的建築) 是雅各布斯居住在紐約時的故居，1901年建造，總建築面積550平方米。在這適合人尺度的歷史性老街區環境中，產生了《美國大城市的死與生》這部著作。但是雅各布斯沒考慮到的是，保護舊城導致西方左派強烈反對的舊城“高貴化”，2009年，此房屋的交易價是330萬美元，在紐約曼哈頓也是相當高的房價，比目前的均價還高出40%以上，不是普通收入居民所能承擔。
顯然，20世紀60年代的美國城市規劃已經被教條主義所主導，現代建築和低建築密度空間甚至成為一種現代主義的意識形態（圖1“更好的城市”）。意識形態不可避免，但是意識形態不能佔據規劃實踐和專業學科的中心地位。
如果說，城市化增量發展背景下的規劃重點在於空間規劃與設計，那麼，城市化存量發展背景下的規劃更關注空間形態背後的社會、經濟、生態等塑造性因素。前者強調自上而下的規範理念，後者重視自下而上的科學精神。
城市規劃的“黃金規則”是解決城市問題，理論原則的提出是為了指導規劃實踐解決城市問題。只強調某一理念而不知如何實施，或不知實施後會給城市帶來哪些問題，這些不但不能顯示出城市規劃的專業性，反而會削弱城市規劃專業的核心競爭力。於是規劃學界的重點開始從規劃實踐轉向城市研究，當前許多權威的英文國際城市研究期刊都是在20世紀70年代前後創立，旨在解決城市問題，實事求是地以城市研究指導城市規劃凸顯出其重要性。
03
實事求是，而不是教條主義
因為國情不同，城市規劃面對的城市問題也不同，各國城市研究的重點也應該不同，不應該存在所謂的“放之四海而皆準”的“國際最佳實踐”。
不幸的是，大多數英語國家的城市規劃從20世紀60年代的現代主義教條走向了今天的反市場、反發展、反全球化的民粹主義意識形態。這種非理性的民粹主義意識形態甚至進入到國際城市研究期刊中，形成規劃研究的教條主義，且期刊編輯和西方評審人還試圖將民粹主義意識形態“放之四海”。
作為亞洲發展中國家的城市研究學者，本人有幸與著名國際城市研究期刊的編輯和匿名審稿人進行交流，發現政治正確超越邏輯推理的普遍現象。定型的教條主義使得學術思考能力和智力水平下降。現提出兩個案例，探討城市研究國際交流面臨的意識形態挑戰：非正式住房和鄉鄉差別。
3.1 -對於高密度低收入國家，自發的非正式住房作為住房供給模式是否可持續？
自發的住房建設普遍存在於許多發展中國家的城市。違反建築法規或未獲得規劃許可的自建住房被稱為非正式住房，或委婉地稱其為大眾住房（popular housing）。當民眾的住房需求在政府管理的正式框架內不能得到滿足時，民眾就會自發地解決自己的住房問題。
英國建築師約翰·特納（John Turner）在20世紀70年代大力推薦民眾自助住房和社區自我管理，聲稱非正式自助住房比政府公共住房或開發商提供的商品住宅更好、更便宜。非正式住房作為自發自助的舉措是值得稱讚的解決住房問題的方案。
當政府和市場都無法滿足低收入群體的住房需求時，自建的非正式住房成為唯一的選項，如以前的城市棚戶和當代的“城中村”住房和小產權房就是其中的典型。但是一個關鍵的問題仍未得到解答，
對於土地稀缺且仍處在城市化進程中的發展中國家而言，這是可持續的解決方案嗎？顯然，非正式住房是一個有價值的研究方向。村莊住房都是村民自發和有機地建設的，使用當地的材料並遵守當地的習俗，在這種情況下的自建住房，必定是最合適、也是各自能夠負擔得起的選擇。
然而，在工業化和城市化進程中必須考慮兩個突出的因素：持續的城鄉人口遷移和人口密度的逐漸提高。為大量新移民提供住房與解決現有城市居民的住房同樣重要和迫切。但是非正式住房討論只關心後者，而忽略了前者處境更為嚴峻的事實。
人口密度表明了土地的稀缺程度，人口密度高表明土地資源高度短缺，土地稀缺是住房供給的最大制約因素，因此，
住房用地必須有效利用。自助自建住房的論述只強調自建模式，完全忽略土地作為住房供應的主要因素。大部分東亞、東南亞國家的城市土地嚴重短缺，而20世紀六七十年代的自建非正式住房文獻，是以拉丁美洲國家的實證調查為基礎，而拉美國家的土地稀缺程度遠不及亞洲。將拉美髮展中國家的經驗“普遍化”是學術界的教條主義，有必要在亞洲人口高密度（土地稀缺）、經濟低收入（發展中）國家的背景下來討論非正式住房建設問題。
在人口高密度和快速城市化的背景下（意味著城鄉移民不斷湧入使城市人口密度持續提高），缺乏規劃管治的非正式住房一般是在各自小地塊上自建（如宅基地），初期是低層高建築密度的建成環境，以這種模式建設的皖南徽派建築的村莊很優美（此類村莊應該有鄉規民約式的建設管治，而不是無規劃管制）。
但是低層高建築密度模式無法應對大量外來流動人口對住房需求的壓力，所以城中村必須提高容積率，於是成為高容積率高建築密度的建成環境。
首先，導致不符合安全規範、不具備公共衛生基本底線的惡劣居住環境。
其次，因為是小地塊自建，建築層數無法達到十多層、甚至更高的層數（大城市住宅建築目前高達80米，土地稀缺所致）。大量非正式住房自建降低土地利用效率，使得地均住房面積沒有達到最佳，這也是造成住房價格上升的一個因素，城市新移民的住房負擔上升（越南胡志明市案例）。
第三，隨著非正式住房和商品化住房的同時建設，低收入居民集聚到非正式住房區，中產和高收入階層居民集聚到商品化住房區，導致城市的社會空間分化隔離。印度尼西亞首都雅加達的住房建設情況就充分體現了這一結論。
綜上所述，在高密度發展中城市，非正式住房不應成為向低收入居民提供城市住房的可持續解決方案。然而，不少主流英文城市研究期刊不能接受對“非正式住房理論”的批判挑戰，認為非正式住房理論是權威，批判非正式住房是政治不正確。
這說明2008年全球金融危機後，左派意識形態已經統治了英語國家的城市研究領域，使之完全喪失了理性分析能力，甚至西方一些所謂的亞洲城市專家也對亞洲發展中國家的城市住房狀況視而不見。
英國皇室的查爾斯王子看了電影《貧民窟的百萬富翁》（Slumdog Millionaire）後，認為印度孟買貧民窟是城市規劃的楷模，甚至是西方生活方式的榜樣，但是他自己卻一直住在皇宮裡，不能不說是嚴重的言行不一。
3.2 -“鄉鄉差別”是否與“城鄉差別”一樣不公平？
社會主義計劃經濟時代的戶籍登記制度有其積極的一面，它確保了在公民之間公平地分配極其有限的社會福利（包括城市公共住房和農村宅基地）和短缺的商品。
1958年，我國將戶籍分為兩類（農業和非農業）之後，出現了城鄉差別，當非農戶籍（城市戶籍）居民所獲得的福利和利益遠遠超過農業戶籍（農村戶籍）農民所能得到的分配時，城鄉不平等就出現了。前者有一系列城市福利，如醫療、教育、退休金等，還包括提供公共住房（實際供不應求），而後者基本上是自給自足，分配宅基地由農民自建住房。
自從農村到城市的自由遷徙被限制之後，城鄉差別的不平等現象逐漸加劇。限制流動的“無形之牆”徹底阻斷了農民遷移城市從而提高生活水平的路徑，城鄉差別成為中國社會不公正的象徵。
1978年以來的改革開放政策大幅度改善了農民的生活水平，城鄉不平等現象有所緩解。最重要的是，不再禁止農民從農村到城市的自由流動。
大規模的農民在城市打工的現象已經成為廣泛存在的新社會現象。所以研究戶口制度的學者認為戶口是社會不平等的根源，為了社會公正，應該取消戶口制度。但是最預料不到的變化是隨著城市化從中心城市向郊區延伸，發達地區農村非農化迅速發展，近郊農村農民的生活水平大幅度提高，出現“城中村”現象。
這些地區的農民甚至拒絕將農村戶口轉變為城市戶口，因為村莊給村民提供了更好的福利。城鄉二元戶籍制度保持不變，但是城鄉差別所對應的所在地利益在發達地區已經出現逆轉。城市低收入居民的生活水平遠不如郊區農民，農村集體免費獲得的集體建設用地和宅基地資源的土地非農收入是一個重要的因素。
所以，構成城鄉不平等的是戶籍所賦予的福利和權利，而不是戶籍制度本身。
縮小城鄉差別的根本在於縮小城鄉收入的差距，取消戶籍制度並不是關鍵。
位於城市化發達地區工業化郊區的農村，也吸引了大量的外來農民工在此工作和居住，在長江三角洲和珠江三角洲地區不少縣級市的流動人口比戶籍人口多得多。Guo, Zhu and Liu的實證調查發現，南海昔日的城鄉差別已經出現逆轉，且產生了新的差別，即村內本地農民與外來農民工之間的收入差距。兩者都是農民，所以稱之為“鄉鄉差別”。
後來又發現，省際、省域內縣際，甚至是縣域內村際的農民收入差距也可能很大。“鄉鄉差別”主要是由村集體建設用地收入在工業鄉鎮與農業鄉鎮之間的差別造成並加劇的，因為前者的村莊集體建設用地價值大幅度提高（取決於城市化發展程度），而後者的集體建設用地基本沒有價值。
農村土地集體所有制的制度決定了集體土地收入歸集體成員所有，不與在鄉鎮打工的外來農民工分享。如果說這是歧視（如同城市設施不與非戶籍居民共享構成歧視），鄉村對外來農民工的“歧視”也成為制度化。可能這種“歧視”比城市還嚴重，農民工是客工，不可能獲得當地農村戶籍而成為當地村莊成員，而農民工在城市還有機會獲得城市戶籍。
南海所在地農民享受了土地增值，而外來農民工家鄉農業鄉村的土地沒有任何增值，無從享受同等待遇。農民是否應該享受集體土地增值？這是一個重大的研究課題。土地經濟學發現，城市土地增值主要是由城市化發展的外部性、基礎設施和公共設施投資所引起。公共投入是否可以讓個人獲利？地租收入本質上是不勞而獲，所以我們認為農民集體應該繳稅，與社會分享公共投入的收益，同時降低逆轉的城鄉差別和鄉鄉差別。
不難理解，村集體獨享不勞而獲的集體土地收益造成了“鄉鄉差別”。然而不少西方學者還停留在對“城鄉差別”和戶籍制度的批判階段，被定型的教條主義所矇蔽，不理解因為獨特的集體土地地租造成的“鄉鄉差別”，拒絕認識“鄉鄉差別”，教條主義使得學術思考能力下降。
04
重要的變量
發展中國家城市化進程中大量的城鄉移民
發達國家與發展中國家面對極其不同的城市化挑戰，其中一個重要的變量是移民。發達國家國內大規模的城鄉遷徙已經結束，只有可控可防的國際移民。發展中國家面臨巨量的國內城鄉移民。
1982年，中國的流動人口是1 150萬（佔全國總人口的1.1％），2015年，這一數字迅速增長到2.47億（佔全國總人口的18.0％）。就城市化水平而言，2018年，亞洲平均的城市化水平為49.9%，發達國家地區為78.7%。中國作為發展中國家，仍然會有大量的農村人口向城市遷移。
另外，中國可供城市化開發利用的土地資源非常稀缺。當土地資源匱乏時，對土地使用權的爭奪主要是體現在資源分配的經濟、社會和生態問題上。土地最佳利用的經濟分析，與社會和生態考量一樣重要。擴大城市空間容量對城市容納快速增長的經濟和人口至關重要。對於城市規劃而言，重構城市空間、安置城鄉移民，與保護生態環境、保留社會空間同樣重要。城市規劃重構城市空間的作用依然很重要。
05
城市規劃的專業精神
毋庸置疑，用發達國家的情景判斷、決策發展中國家的城市問題是幼稚和荒謬的，發達國家與發展中國家有著不同的城市研究問題。
非正式住房可以很好地解決現有低收入居民的住房問題，但是稀缺土地資源的低效率利用提高了新城鄉移民城市定居的門檻。“城中村”惡劣的居住環境突破了城市公共衛生和安全居住的底線，正式的規劃管治必不可少，特別是人口高密度城市（2019年新冠病毒的流行彰顯了城市公共衛生和城市密度底線的重要性）。
將正常的舊城改造歸結為負面的“高貴化”從而加以否定，這是典型的教條主義，不然，城市如何安置大量的新城鄉移民？或者佔用更多的稀缺農地作為開發新區？本地的農村社區需要被尊重，但是在城市化進程中排外的村莊是一個需要認真對待的問題。
包容的城市化不是一句口號，需要實事求是的認識和措施，“鄉鄉差別”與“城鄉差別”一樣不公平。因為不符合外來的教條主義而忽略這一基本國情，是極其無知的表現，也不能推動城市研究的前沿知識發展。規劃理念是城市規劃的專業創造性思維，但是理念需要經過實踐驗證才能知道是否符合城市客觀規律。
20世紀初霍華德提出田園城市理念，隨後自已成立公司開發建設兩個田園城市，沒有預料到的是實施結果並沒有達到預設的規劃目標，所以不能認為田園城市是成功的規劃理念。在田園城市實踐基礎上，英國政府二次大戰後開展的新城建設運動在實踐中不斷總結修正，經過三代新城規劃建設過程後的新城密爾頓·凱恩斯才成為相對成功的規劃模式。
由此可見，規劃理念固然重要，規劃實踐更重要 。規劃理念“鄰里單位”就是經過實踐之後才瞭解不符合美國人的生活方式。我們從中得到的教訓是：不能停留在規劃理念而不深入瞭解城市的客觀規律，理念本身不是規劃專業的核心。當前又引進不少新規劃理念，如“公正城市”、“韌性城市”等，似乎就是口號。我們的規劃專業教學似乎對規劃實施不太感興趣，只關注規劃方案，不能不說是一個重大缺陷。
城市建設實施是驗證規劃理念的最好手段。如果不推動規劃理念的深入和實施，規劃理念就是教條，教條不是城市規劃的專業核心競爭力。避免城市規劃專業邊緣化的途徑在於科學的、實事求是的實踐和研究。專業規劃師首先必須有專業精神，而不是隨意根據經驗提出規劃設想和方案，如同醫生的專業水平體現在非專業人士無法從事的疾病治療
