编者按
2019年9月29日，国际海洋治理研讨会在北京举行。外交部条法司和边海司、中央外办海洋权益局、自然资源部国际合作司等部门代表以及武汉大学易显河教授、自然资源部战略研究所吴继陆研究员、大连海事大学张仁平教授、上海海洋大学唐建业教授、厦门大学施余兵教授等共约50人与会。外交部条法司介绍了相关工作进展。与会学者就海洋法的实践与发展、国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题（BBNJ)、国际海底资源开发规章制订等问题进行了深入研讨。
1 议题一
海洋法的实践与发展
自然资源部海洋战略研究所吴继陆研究员表示，从《联合国海洋法公约》（下称《公约》）生效25年的实践来看，相关裁决机构明显存在“扩权”、“越权”和“造法”倾向，少数法官或仲裁员“垄断”争端解决案件的问题突出，在法律解释和适用上的不一致性或“碎片化”现象尤为值得关注。争端定性和识别越来越成为关键的争议问题，管辖权问题及实体问题紧密交织。《公约》298条中的海洋划界、历史性海湾所有权、军事活动和执法活动定性、相关海洋争端是否必然涉及领土主权等，越来越成为近年来涉海争端的焦点问题。此外，在200海里外大陆架划界、BBNJ及国际海底区域资源开发等领域，争端解决机制的设计及使用也是各方讨论的热点问题。
大连海事大学张仁平教授介绍了国际海事组织（IMO）的基本情况和最新工作动向。当前以联合国框架下的BBNJ国际协定谈判为标志，国际海洋规则发展和秩序建设正处于活跃期。国际海事组织是联合国负责海上安全和防止船舶造成海上污染的专门机构，也是制定国际航运全球标准的主管机关，在国际海洋治理中发挥着重要作用。IMO建立的特别海域及特别敏感海域（PSSA）等海洋保护措施与BBNJ密切相关。该组织已将推动海上自主航行船舶（MASS）立法进程、促进全球海上遇险和安全系统（GMDSS）现代化、积极参与BBNJ国际协定谈判等列上工作日程。中国是航运大国，也是IMO中的A类理事国，可在IMO框架下发挥更大的建设性作用。
中国南海研究院海洋法与政策研究所闫岩所长探讨了菲律宾锡布图海峡相关法律问题。闫认为，外国军舰在相关海域享有群岛海道通行权，无需提前告知菲方。菲虽是群岛国，也于2009年通过《第9522号共和国法》（群岛基线法）划定了群岛基线，但迄未指定群岛海道。根据《公约》，如群岛国未指定群岛海道，使用国可通过正常用于国际航行的航道，行使群岛海道通过权。锡布图通道每年有万余国际船只经此进入南太平洋，属于正常用于国际航行的航道。目前，菲内阁正在推动通过《群岛海道法案》和《划定海域法案》，此事涉及外国军舰在相关海域的通行，值得密切关注。
武汉大学雷筱璐副教授对《公约》“军事活动”例外的认定进行了分析。《公约》第298条未对“军事活动”进行明确定义，实践中也缺少“军事活动”的统一概念。根据《公约》约文、上下文、宗旨、目的以及缔约史，《公约》第298条“军事活动”的内涵不局限于使用武力和以武力相威胁。实践中，国际性法庭或仲裁庭并未明确相关标准或应考察的因素。圭亚那-苏里南仲裁案中，仲裁庭笼统认为苏里南的行为“更像是一个军事行动的威胁，而不仅仅是一个执法活动”。在乌克兰诉俄罗斯临时措施案中，法庭认为俄方的开火行为发生在执法活动的框架下，不属于军事活动，这一定性值得商榷。俄有关行为系行使《公约》第25条第3款意义上沿海国的保护权，与执行《公约》第21条所载沿海国制定的有关无害通过的法律和法规存在根本区别。
暨南大学法学院徐奇讲师介绍了国际海洋法法庭刚刚受理的第28号案，即毛里求斯和马尔代夫在印度洋的海洋划界争端。马于2010年提交印度洋200海里外大陆架划界案，毛认为划界案侵犯其查戈斯群岛相关权利。2019年，毛提出查戈斯群岛海域的外大陆架划界申请，并根据《公约》附件七单方面提起仲裁。双方经协商同意将本案交由国际海洋法法庭成立的特别分庭审理。本案程序方面的关注点是，在毛里求斯和英国关于查戈斯群岛的主权争端悬而未决的情况下，特别分庭如何处理毛里求斯和马尔代夫的划界争端。
2 议题二
BBNJ国际协定谈判问题
自然资源部海洋战略研究所郑苗壮副研究员表示，自2004年联合国设立国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题特设工作组以来，发展中国家和发达国家对国家管辖范围以外区域海洋遗传资源的法律地位一直存在分歧。以77国集团为代表的发展中国家主张海洋遗传资源适用“人类共同继承财产”原则，要求从现场采集、研发、商业化的全过程监测利用海洋遗传资源，并分享货币化和非货币化惠益。以欧盟、美、俄、日等为代表的发达国家坚持海洋遗传资源适用公海自由原则，反对来源披露、全过程追踪、无偿转让遗传材料、分享机密性信息和货币化惠益。郑认为，原生境获取本质上属于海洋科学研究，在相关制度安排上应有利于促进科研和技术创新。货币化惠益分享应在大规模商业化利用之后进行，以保护研发者积极性，最终使发展中国家能够真正受益。
上海海洋大学唐建业教授就BBNJ框架下划区管理工具与其他国际机制下的划区管理工具关系问题作报告。近年来，海洋生态系统多样性养护成为国际社会关注的热点，划区管理工具的运用越来越受到重视。2010年“爱知目标”确定了到2020年养护至少10%的沿海和海洋地区的目标。目前的BBNJ协定草案和其他国际文书在划区管理工具方面的关系本质上是一个跨领域问题。这些文书在设立划区管理工具方面共同遵循一些养护原则，如生态系统法、预防性方法和最佳可获得科学证据等。另一方面，它们在具体养护工具选择上存在差异，需要进行协调与合作。对于BBNJ协定未来发展方向，还需要进一步考察联合国大会和联合国可持续发展议程等作用。
上海海洋大学文化与法律学院张燕雪丹讲师表示，在BBNJ谈判中，毗邻国家管辖范围外区域的沿海国主张享有某些“特殊权利”，包括在获取海洋遗传资源、设立划区管理工具、环境影响评价等过程中享有特别的同意或决策权、划区管理工具应与沿海国制订的养护措施兼容等。根据《公约》规定，沿海国在国家管辖范围以外海域不享有特殊权利。应进一步研究这些毗邻沿海国的权利主张，以及“适当顾及”原则如何运用于处理沿海国管辖海域与国家管辖范围以外海域在相关事项上的关系。
中国海洋大学法学院王金鹏讲师梳理了BBNJ谈判中的战略环评问题。目前各方对于BBNJ协定是否应纳入战略环评及其定义、范围、具体规则等存在争议。首先，通过对《埃斯波公约战略环评议定书》和《欧盟战略环评指令》等既有规则和相关实践的研究发现，战略环评主要由各国通过必要的立法、监管和其他措施实施，应进一步对战略环评既有法律和实践加强研究，评判现有规则实施效果。其次，各方立场分歧背后是海洋开发利用和战略环评能力和经验存在差异。应加强研究BBNJ协定中纳入战略环评是否会对国家制定实施计划和方案、乃至政策和立法的权力造成影响。最后，应关注战略环评的成本以及规则可操作性等方面的问题。
厦门大学南海研究院施余兵教授分析了各方关于BBNJ协定争端解决机制的谈判立场，包括比照适用《公约》第15部分的主张和不简单照搬《公约》第15部分、重视谈判协商在争端解决中作用的观点。施建议进一步对争端解决机制的构建标准、相关原则内涵以及现有条约实践等进行研究，设计出一套争端解决机制，使其既符合BBNJ协定自身特点，又不违反联大决议关于“BBNJ国际协定不应妨害包括《公约》在内现有机制”的规定。
上海海洋大学文化与法律学院刘画洁讲师介绍了BBNJ涉及的累积影响评价问题。在BBNJ第三次政府间会议中，多数国家支持将累积影响评估纳入环境影响评价体系，但对累积影响的概念、实施进程以及是否应当由缔约国大会和科学与技术机构加以规定等问题仍争执不下。其根本原因在于，对累积影响的关键要素，包括作用对象、评价客体、空间边界、时间边界，环境评价和指标体系等尚不明确。
3 议题三
《“区域”内矿产资源开发规章》制订 问题
自然资源部海洋发展战略研究所张丹副研究员就国际海底管理局企业部问题发言。企业部是《公约》规定的海管局直接从事深海开发的重要机构，国际法地位非常独特。企业部既是海管局机关，也是商业经营实体；它既应按海管局大会一般政策和理事会指示行事，又享有经营活动自主权。《公约》和1994年《执行协定》对企业部作了诸多特别规定和安排，包括在保留区活动的第一取舍权、成立联合企业、分享深海收益股份等，但同时也强调适用于承包者的义务应适用于企业部。当前深海采矿正在从勘探向开发过渡，企业部问题备受关注。联合企业成立的标准和程序、企业部的法律责任等都是亟需优先研究的问题。
中国政法大学兰花副教授表示，审慎义务（due diligence obligation）已经构成一项国际习惯法规则。尽管国际社会对于审慎义务的地位和性质具有普遍共识，但其内容、范围和认定标准等并不清晰。国际法院在“乌拉圭河纸浆厂案”和“圣胡安河案”中表示，适当合理的措施是判断国家是否履行审慎义务的重要因素。国际海洋法法庭在“担保国责任咨询意见案”中指出，国家担保其管辖或控制下的实体进行海底区域开发活动时，其所遵守的海洋环保义务是一种审慎义务。目前海管局开发规章草案包括“最佳可获得技术和最佳环保做法”、“最佳可获得的科学证据”以及“风险预防方法”等，这实际是对审慎义务的具体化。其虽有助于执行审慎义务，但也增加了深海开发的难度。
武汉大学国际法研究所杨泽伟教授探讨了深海采矿开发规章涉及的承包者权利问题。杨认为，目前开发规章草案对承包者权利的保护不够，主要是承包者的财政负担较重，其优先和专属开发权未能得到充分保障，对承包者享有的机密信息保护力度欠缺等。未来开发规章制订中，应加强对承包者权利的保护。与海管局相比，承包者处于弱势地位，开发规章应特别重视保护其权利。
厦门大学南海研究院董世杰助理教授就国际海底区域环境管理计划发言。海管局最早在太平洋克拉里昂—克利珀顿区制定了区域环境管理计划（REMP）。目前，各方均同意在勘探合同存在的其他区域也建立REMP，不少国家主张将REMP的有无作为深海开发的前提。开发规章草案只提及REMP，并未规定如何执行。设立REMP面临一系列挑战，比如REMP与海管局整体环保政策的关系、如何在REMP中划分合同区和特定环境利益区、设立REMP的法律责任、需付出的时间和物力成本由谁承担等，这些问题的研究和解决应是设立REMP的前提。
中南大学李艳教授介绍了开发规章的缴费机制。缴费机制是开发规章的一个重要议题，开发规章现有草案中涉及缴费的条款约占总条款的1/4。深海缴费应考虑公平对待承包者和海管局，不应对相同或类似矿物的陆上采矿造成消极影响。目前各方正在研究各种财务模型，包括从价固定缴费模式、分阶段缴费模式、根据金属价格调整的浮动缴费模式等。考虑到深海采矿是新生事物，具有很大的风险，为鼓励承包者从事深海开发的积极性，海管局在深海采矿初期可采用分阶段缴费和随金属价格浮动的缴费模式。
关注我们
【微信公众号】
