传统农区宅基地“三权分置”的权能实现与推进路径

一 引 言

实施乡村振兴战略,既是新时代做好“三农”工作的总抓手,更是推进中国特色农业农村现代化的重要动力。1而宅基地制度是村庄制度的核心安排。当前,宅基地制度供给滞后,传统农区宅基地内在需求不足,使得宅基地财产功能无法有效发挥。这不仅损害了农民的土地财产权益,而且阻碍了乡村振兴战略目标的实现。基于此,通过有效制度供给,深化传统农区宅基地制度改革,不仅是实现乡村振兴亟待解决的关键问题,而且也是全面实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。为此,党的十八大以来中央领导集体高度关注宅基地制度改革问题。党中央多次明确提出,要更加关注农民的切身利益,把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。2018年中央一号文件提出,深化农村土地制度改革,要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。22020年中央一号文件再次明确提出,抓好农村重点改革任务,要“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点,进一步深化农村宅基地制度改革试点”。3这为传统农区宅基地“三权分置”的实现提供了指引。

围绕宅基地制度改革,学术界已经做过不少探讨。从已有研究来看,学者们就“三权分置”的权能内涵、演进逻辑、实践模式与路径选择等方面都展开了诸多讨论,为进一步深入研究奠定了坚实的基础。然而已有研究尚存在两方面的不足:一是基于经济逻辑与法理逻辑对宅基地权能困境的阐释缺乏试点地区实践经验的系统总结,导致其结论缺乏实践的回应,从而在逻辑上站不住脚;二是基于乡村振兴战略视角探寻宅基地“三权分置”实现路径的研究并没有考虑地区差异。鉴于此,本文在厘析宅基地“三权分置”的生成逻辑与权能内涵的基础上,重点研究传统农区宅基地“三权分置”的权能实现与推进路径。通过厘析宅基地“三权分置”的形成逻辑,从而确立本文的理论基础。在此基础上,探讨宅基地三权各自的权能内涵,进而通过对传统农区改革试点实践经验的总结,探讨传统农区宅基地“三权分置”的权能实现。最后,提出以“确权+保权+转权”为核心内容,进而推进传统农区宅基地“三权分置”的基本策略与路径。

二 宅基地“三权分置”的生成逻辑与权能内涵

(一)宅基地“两权分离”架构的演进与权能困境

1949年新中国成立初期,我国确立了农民个体所有的土地产权制度。1950年《土地改革法》和1954年《中华人民共和国宪法》都明确提出宅基地的所有权和使用权都归农民所有,并保护农民的土地所有权,允许农民的宅基地和房屋可以自由出租,甚至可以自由买卖。但很快在“重工业优先发展”战略指引下,通过实行互助组、初级社和高级社等组织形式,逐步实现了农业集体化,于是农地体制由农民个体所有逐步变成集体土地所有制。1962年《农村人民公社工作条例修正案》明确了“三级所有、队为基础”的农村土地集体所有制,规定社员的宅基地不准出租和买卖。紧接着,1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》首次提出“宅基地使用权”这一概念,从而初步形成了宅基地“两权分离”的制度框架,并在1978年《宪法》中得到进一步确认。

改革开放以来,我国宅基地使用权制度事实上并未发生大的改变,主要是进一步规范了宅基地使用权制度,逐步收紧了宅基地使用权的取得资格。1998年《土地管理法》首次明确将“一户一宅”原则列入其中,禁止城市居民到农村购买住宅和宅基地。这一时期,宅基地使用权制度表现为“限制流转”的特征,阻断了其显化财产的途径,但其通过发挥制度优势起到了对农民的基本居住保障,从而有利于农村社会的稳定。

伴随着中国经济市场化进程的推进,宅基地“两权分离”架构下限制使用权流转的弊端逐渐暴露。在宅基地“两权分离”架构下,由于所有权是锁定的,要通过流转宅基地使用权进而扩大农民的土地财产权,就无法保障宅基地的居住权能,导致财产权能与居住权能无法兼顾。因此,在宅基地“两权分离”架构下公益色彩与私益色彩无法调和,从而导致传统农区宅基地无序扩张与闲置并存,使得公平与效率的目标无法有效兼顾。要破解宅基地使用权流转的症结,就只能从拓展使用权权能上寻求突破,从重视所有权转向重视产权权利束,通过对使用权权能的分割,重构宅基地产权结构。

(二) 宅基地“三权分置”的生成逻辑

实践中的矛盾和冲突呼唤宅基地“三权分置”改革。2007年《物权法》第三编第十三章明确将宅基地使用权上升为用益物权,于是宅基地使用权独立成权。这标志着我国正式开始宅基地“三权分置”的初步探索。2013年,党的十八届三中全会提出,要保障农户宅基地用益物权,允许宅基地使用权适度流转。这对于突破现行宅基地制度意义重大,意味着我国正式开始了国家层面的“三权分置”探索。4党的十九大以来,宅基地“三权分置”改革步伐进一步加快。2018年中央一号文件明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,标志着宅基地制度改革进入新阶段。

宅基地“三权分置”寻求从宅基地使用权分解入手,从而为化解宅基地公平配置与土地有效利用的矛盾提供了全新的解决思路。在宅基地“三权分置”的权能架构下,从原使用权中分离出资格权和新的使用权。这时当宅基地不流转时,资格权和新使用权合而为一,归于农民。一旦宅基地发生流转,资格权归农民,以体现宅基地保障功能,使用权归受让主体,以满足农户对宅基地的财产权益。于是这就形成了宅基地“三权分置”的全新产权制度结构。基于产权理论视角分析,原宅基地使用权分解为资格权和新的使用权,从其实质而言是分离出原产权权利束中缺失的“转让权”权利内容。正是具备了转让权权能,才使得长期以来的实践冲突和学界争论得到有效化解,从而为深化宅基地制度改革找到新的突破口。宅基地“三权分置”这一新的权能架构,是对原宅基地使用权的强化,通过兼顾保障功能与财产功能,从而以保障居住权为前提,进而发挥其资本资产功能,能有效化解实践中的矛盾和冲突。这就是当前宅基地“三权分置”生成的现实逻辑基础。正是基于这一认识,有必要从理论上厘析宅基地“三权分置”这一新的产权结构的权能内涵,进而为深化宅基地制度改革指明方向。

(三) 宅基地“三权分置”的权能内涵

1. 宅基地“三权分置”的基本要义,就在于坚持农民集体为所有权主体

坚持农民集体为宅基地所有权主体,这是当前我国农村宅基地制度的框架性制度安排,也是中国特色社会主义的本质要求。5新中国70多年来的成功发展经验已经证明,在中国工业化早期发展阶段,集体土地所有制使得农民工即使在城市失业还可以返乡。这就避免了在城市形成“贫民窟”,从而有效化解了城市危机。此外,集体土地所有制还通过发挥其政治功能,有助于成为农村社会稳定的重要基础,从而体现了中国特色社会主义的本质要求。

明确宅基地所有权的权能内涵就在于明确其所有权主体以及赋予其处分权能。一方面,要求从法律上明晰所有权主体的一元化,以防止产权主体模糊造成所有权主体“虚化”,进而通过“赋权让利”,提升宅基地的配置效率。另一方面,马克思主义土地产权理论认为,完整的土地产权应该包括占有权、使用权、收益权和处分权。在这四项权能中,处分权应该居于核心地位。而在当前我国宅基地产权制度结构中,所有权主体拥有的这四项权能是不完整的。事实上,正是由于宅基地所有权主体缺乏完整的占有权和处分权,导致其使用权和收益权不完整。在当前实践中,宅基地是否流转以及如何流转,事实上农民集体仅有有限的处分权,最终控制权掌握在地方政府手中,使得农民的宅基地集体所有权弱化。因此,宅基地“三权分置”的基本要义,就是要在明晰所有权主体一元化的基础上,进一步赋予其处分权,从而实现所有权主体完整的占有权、使用权和收益权。

2. 宅基地“三权分置”的创新要义,就在于分离出农户宅基地资格权

原宅基地“两权分离”架构下,无法有效兼顾宅基地社会保障功能与资本资产功能。这就要求进一步进行产权细分,从原使用权中分离出一种特殊的权利形态,从而发挥宅基地的居住保障功能,解决农村土地资源配置的公平分配。于是,实践中的矛盾和冲突要求进行宅基地制度产权重构,实行“三权分置”。“三权分置”从其本质上讲,就是既定集体土地所有制下的产权重构,其创新要义就在于从原宅基地使用权中分离出资格权,以体现成员权的集体土地所有制。

宅基地资格权作为一种身份性质的权利,其权属定位为成员权的衍生性权利。6这也就决定了其权能内涵具有如下特征:作为一种身份性质的权利,其核心就在于身份主体的认定。因此,其权能范围的界定就表现为宅基地资格权的取得和退出。宅基地的身份性,决定了其资格权的取得只能通过两种方式获取:其一是初次取得依据《农村宅基地管理办法》等相关法律规定,凭借其成员身份在“一户一宅”的规定下,获得法定面积的宅基地,严禁“一户多宅”和“乱占超占”;其二是集体成员内部通过买卖以及合法继承等方式继受取得宅基地资格权。由于成员资格具有“身份锁定”的特征,从而决定了宅基地资格权的取得只能在集体内部流转。

因此,正是基于身份资格限定,当其集体成员身份灭失时,理应设置宅基地资格权的退出权,这也是城市化进程中推进“农民市民化”的题中应有之义。当农民完成市民化在城市有稳定的居住、就业和社会保障的前提下,在充分尊重农民意愿的基础上,应设置宅基地资格权“自愿有偿退出”机制。尤其需要注意的是,退出权的设计不仅要设置前置条件,也要探索多样化的有偿退出模式,从而实现宅基地资格权的保障功能。

3. 宅基地“三权分置”的核心要义,在于适度放活宅基地使用权

宅基地“三权分置”框架下分离出原宅基地权利结构中缺失的转让权能,通过使用权权能扩大,从根本上解决了原“两权分离”架构下公益属性与私益属性不能有效兼顾的矛盾,从而有效化解了宅基地权能结构冲突的矛盾。这不仅有利于盘活闲置的宅基地资源,还有利于实现农民的土地财产权,促进乡村振兴战略的实现。适度放活宅基地使用权,其核心要义就是在明晰宅基地使用权产权权能的基础上,有序扩大宅基地产权结构的开放性,不仅允许宅基地使用权在集体内部流转,还允许其向集体经济组织之外流转。

宅基地使用权作为一种特殊的用益物权,由于具有无偿分配且无期限限制的特征,从而极大弱化了农民集体的宅基地所有权。因此,明晰宅基地使用权权能,就是明晰其作为特殊用益物权的完整产权权能,并推动其合法化。其基本权能包括四点:一是占有权,即获取宅基地使用权享有依法对宅基地直接占有的权利。二是使用权,即在占有的基础上,在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下,享有建设住房和其他设施,以及通过出租和抵押等方式自由流转的权利。7“三权分置”之后的使用权作为独立的权利形态,其流转并不妨碍宅基地资格权的实现。三是处分权,即在符合相关法律法规的前提下,通过赠与、继承、抵押等方式处分宅基地使用权的权利。四是收益权,即出租、转让、抵押宅基地使用权后获取一定收益的权利。

有序扩大宅基地产权结构的开放性,就是要在宅基地使用权权能细分的基础上,通过多种途径允许宅基地使用权有期限限制地向集体组织之外流转,从而根本上解决当前宅基地制度存在的权能困境。这就要求通过多种机制保障宅基地使用权直接入市交易的实现,以显化宅基地的财产功能,从而有效维护农民的土地财产权益。这些机制具体包括:一是严格限定特定的流转期限,以保障到期后宅基地使用权的收回权,从而兼顾财产功能与保障功能;二是严格限定用途,即宅基地使用权流转后要符合土地利用总体规划和用途管制,明确禁止城市资本下乡“圈地”违法乱建;三是构建入市后均衡的增值收益分配机制,以平衡各方利益,维护社会公平正义。

三 传统农区宅基地入市实践中“三权分置”的权能实现

2015年3月党中央启动“三块地”改革试点,以期通过深化农村土地制度改革建立城乡统一的建设用地市场。江西余江和四川泸县分别列为全国农村宅基地制度改革试点地区,开启了传统农区宅基地制度改革。5年来,两地在宅基地“三权分置”的权能实现方面进行了有益探索,其宝贵经验对实现乡村振兴有重要的借鉴意义。

(一) 传统农区宅基地所有权的权能实现:明晰所有权主体和赋予其处分权

坚持农村宅基地集体所有制,就是要首先明确“集体”的内涵,进而明确所有权主体,并赋予其对宅基地的处分权,从而才能从根本上巩固和完善集体土地所有制。因此,能否有效实现宅基地所有权,是宅基地“三权分置”成败的关键。

1. 明晰宅基地所有权主体

在此次传统农区试点改革实践中,江西余江通过成立村民理事会作为宅基地所有权行使主体来推动宅基地制度改革。余江共有三种理事会模式,并制定了12项权力清单和15项职责清单,保证“一房一理事”原则,以协调宅基地纠纷。自宅基地制度试点改革以来,余江1040个自然村都建立了村民理事会,已选出5018名理事。这一举措的实质性创新意义,就在于发挥了村民小组作为宅基地所有权行使主体,从而对强化宅基地所有权发挥了重要作用。四川泸县在宅基地制度试点改革中,始终坚持宅基地所有权归集体,并强化村集体在宅基地规划、建设以及管理方面的职责,通过成立村级土地管理委员会、议事会、股份合作社以及纠纷调解委员会等举措来强化村集体的功能。总之,泸县通过基层治理机制的创新,提升了村民的参与度,有利于发挥其主导作用,从而盘活闲置的宅基地资源和保障农民的财产权利。

2. 赋予所有权主体对宅基地依法享有的处分权

赋予农民集体的宅基地处分权,就是承认农民集体在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下,不仅享有决定宅基地是否流转以及如何流转的权利,还享有对宅基地的收回权。四川泸县在此次宅基地制度试点改革中充分发挥了村民集体的主导作用,《泸县农村宅基地使用和管理办法》明确规定,县域内农村村民跨区域建房使用宅基地,必须经被占地的村民小组三分之二的农户代表或被占地单位同意。这就实现了基于自愿基础上达成合约的机制,从而有利于提升宅基地利用的效率。赋予所有权主体的处分权还要求所有权主体可依法收回宅基地使用权。我国《土地管理法》第六十六条规定,不按照批准的用途使用土地的以及因撤销、迁移等原因而停止使用土地的,经报原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。8为此,《余江区开展宅基地“三权分置”的实施方案》明确赋予理事会对农村宅基地收回和分配的权利,从而进一步落实了宅基地集体所有权主体的处分权能。

总体而言,传统农区通过明晰所有权主体为行政村或村民小组,在一定程度上实现了所有权主体一元化,有利于发挥其在宅基地制度改革中的主导作用。此外,通过赋予农民集体更大处分权,以盘活闲置的宅基地资源,进而通过“资源”变“资本”,不仅促进了集体经济的发展,还有利于乡村环境的改善。

(二) 传统农区宅基地资格权的权能实现:严格资格权取得和完善多样化退出机制

1.严格宅基地资格权的取得

宅基地资格权的取得作为成员权的社会福利保障,其实质就是集体成员权的界定以及其所享有的宅基地权属范围的界定。关于宅基地资格权的取得,四川泸县规定村民建房按照在籍农业人口确定,包括原籍农业户口的军人、大中专院校的学生、户口已迁出到城镇,常年居住在农村由原集体经济组织采取“一事一议”方式确定为集体经济组织成员的,以及其他特殊情况。从泸县的做法可以看出,其资格权的主体是采用“定人”的办法,进而通过“定人定面积”原则,按人均无偿50平方米宅基地法定面积,家庭人口3人以下的按3人规定面积取得审批,家庭人口3人及以上的按实有人口规定面积审批,对超出部分实行有偿使用。江西余江成员取得资格的界定则是“定户”,规定集体经济组织男性成员达到法定结婚年龄或者纯女户家庭中女性成员已结婚属于入赘的都可立为一户,并规定父母原则上与子女一户,确须分户的,必须经村民会议或村民代表会议同意。每户在取得宅基地资格权后有权申请法定面积的宅基地,余江规定在县城及其他乡镇,规划建成区外建房占用耕地的,每户≤120平方米;占用非耕地的,每户≤180平方米;在规划区内统规自建的,每户≤100平方米。泸县、余江通过对宅基地资格权取得的界定,保障了集体经济组织成员的居住权,从而体现了宅基地资格权是集体成员的专属权利。

2. 完善宅基地资格权多样化退出机制

宅基地资格权作为集体成员权,必须满足“一户一宅”和“面积法定”的要求。四川泸县作为传统农区,由于长期以来缺乏宅基地资格权退出机制,导致大量农民进城落户后,缺乏退出宅基地的动力,加之“建新不拆旧”,使得农村宅基地闲置浪费严重。据泸县统计,其闲置宅基地达到3.16万户,占总面积的13%。这不仅浪费了有限的土地资源,还破坏了成员权的集体土地所有制。为此,泸县开始了宅基地自愿退出探索,以鼓励盘活闲置宅基地。泸县宅基地的腾退完全遵循自愿原则,在保证“住有所居”的前提下,将结余的指标转变为农村集体经营性建设用地,并确定了政府收储指标的指导价为每亩12万～14万元,从而显化了宅基地价值。泸县宅基地退出的最大亮点在于“保权腾退”,其在坚持集体土地所有制框架下,通过转变土地发展权性质,有效兼顾了宅基地的双重功能。2015年试点改革至2019年,泸县共腾退宅基地1.8万亩,农民户均收益达到4.2万元。江西余江则通过“时间换空间”探索宅基地资格权的灭失和重获机制,9鼓励进城落户且在城镇有稳定就业的农民采取“自愿有偿”办法放弃宅基地资格权。一方面,对“一户一宅”和“一户多宅”全部退出的补偿标准上浮20%,并给予优惠政策保障其在城市租住保障性住房和优惠购买商品房;另一方面,对放弃资格权的农户发放15年后生效的申请宅基地使用“权证”,允许其15年后重新申请获得宅基地资格权。

综上,上述两个传统农区通过严格宅基地资格权的取得和多样化退出机制的探索,在宅基地居住保障与财产功能之间找到了平衡点,从而化解了两者的内在冲突。其在守住宅基地社会保障功能的前提下,有限度地激活了农民的土地财产权益。因此,宅基地资格权的取得和退出机制的完善,为解决宅基地流转困境提供了全新的解决思路。

(三) 传统农区宅基地使用权的权能实现:使用权就地流转和节余指标跨地调剂

1. 适度放活宅基地使用权就地流转

在当前传统农区宅基地制度试点改革地区实践中,为了实现农民集体的土地财产权,就必须从宅基地使用权权能的分解和赋权入手,适度放活宅基地和农民房屋的使用权,通过扩大宅基地产权结构的开放性,将宅基地使用权以有偿方式就地向集体经济组织之外的成员流转。四川泸县在放活宅基地和农房使用权探索中的创新之举,是探索宅基地“共建共享”模式。通过允许农民与城市居民合作建房,由城市居民出资在农民宅基地上建房,房屋建成后农民凭借其集体经济组织成员身份享有宅基地永久使用权,出资人则享有70年集体土地使用权。在权属界定方面,泸县政府分别予以确权登记,从而保障了资格权主体和使用权主体各自产权权能在经济上的实现。江西余江为有效盘活闲置宅基地使用权,在保障本集体经济组织建房权利的前提下,充分尊重村民事务理事会的意见,将腾退的宅基地转变成集体经营性建设用地直接入市,将单一居住性质农房转变为商住一体或单纯商业住房,用以发展乡村旅游、休闲等第三产业,不仅最大化释放了宅基地的经济效益,还有利于重塑城乡之间的土地权利关系,有利于乡村振兴战略目标的实现。

2. 增减挂钩节余指标跨地调剂

传统农区宅基地和农房就地使用权流转面临的一个现实约束,由于其经济发展水平相对落后,导致宅基地使用权流转需求远远小于供给,从而通过直接流转使用权以显化宅基地资产功能的动力不足。于是,异地指标交易成为宅基地使用权流转一种新的可行模式。以四川泸县为例,该县全县宅基地退出潜力为4.8万亩,而每年能消化的指标在2000亩左右。10这就导致宅基地供大于求。为此,泸县开始探索节约指标跨区域使用和配置,通过与城乡建设用地“增减挂钩”政策结合,进而解决了农民安置的资金来源问题,使农民居住条件得到极大改善,有利于传统农区农民土地财产权利的实现。2019年4月,江西则在余江试点的基础上出台了《江西省城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂实施细则》,规定余江节余指标可以省域内调剂,其调出价格复垦为其他农用地的每亩10万元、旱地每亩15万元、水田每亩25万元。此外,除去补偿安置,复垦区集体经济组织每亩所得不低于2万元。由此可见,通过城乡建设用地“增减挂钩”,在不改变集体土地所有制性质的前提下,两地达到了土地利用“占补平衡”。在这一进程中,农民集体也并没有丧失所有权和资格权,通过让渡土地发展权,一定程度上将传统农区纳入城乡融合发展进程,进而公平分享城镇化带来的土地增值收益。

四 推进传统农区宅基地“三权分置”的基本路径

完善宅基地“三权分置”,意在通过所有权、资格权和使用权的分离,使三权分置运行,通过“还权赋能”于三权的权利主体,并独立发挥各自的功能和效用,从而有效兼顾宅基地福利保障功能与资本资产功能。从江西余江和四川泸县试点实践来看,各地都结合自身经济发展水平的实际状况进行了有益探索,有利于三权权能的实现。但由于各地都是基于外部利润进行的自发制度创新,导致存在诸多现实约束,亟待通过顶层设计上升为强制性制度安排。因此,本文提出以“确权+保权+转权”为核心内容,进而推进传统农区宅基地“三权分置”的基本策略与路径:

(一) 通过立法规范明确宅基地所有权主体的“法人资格”,并强化其监督管理权

农村集体土地所有制是社会主义公有制的本质要求,其在法律上的反映就是集体土地所有权的实现。因此,在推进宅基地“三权分置”改革的进程中,加强宅基地所有权的“母权”,就必须首先明确所有权主体的“法人资格”,以使宅基地所有权主体的权能在“三权分置”权能架构中得以体现。江西余江、四川泸县在此次试点中明确了村民理事会或行政村作为所有权主体,并通过发挥所有权主体的主导作用在宅基地规划、建设以及管理方面的职责,从而在一定程度上避免了所有权主体模糊的困境。但目前村民理事会或行政村的法律地位尚不明确,其与村党支部和村委会的关系如何有效界定,这应该是完善所有权主体的题中应有之义。因此,需要通过立法规范确定所有权主体的“法人资格”,进而做到“权责利”统一,以进一步规范和约束所有权主体的行为。

事实上,明确所有权主体的“法人资格”只是第一步,关键还在于“赋权”,不仅要赋予所有权主体完整的占有、使用、收益和处分的权能,更是要强化所有权主体对宅基地的监督管理权。因此,需要通过系统总结实践经验进而完善所有权主体在实践中享有的监督管理权。江西余江和四川泸县在此次试点改革中明确了所有权主体对宅基地使用权的收回权和分配权,减少了农民的盲目乱建行为,从而起到了对宅基地使用的有效监督,提升了宅基地的利用效率。此外,收益分配权也是所有权主体行使监督管理权的重要实现。这就需要构建均衡的宅基地增值收益共享分配机制,明确作为所有权主体即集体经济组织的收益分配权,确立其收取土地出让金或增值收益调解金的法律地位,从而进一步巩固所有权主体在宅基地宏观管理中的效率,完善集体土地所有制。

(二) 通过“定人定面积”方式完善宅基地资格权的取得和退出,以确保资格权的福利保障

宅基地资格权的提出,是为了解决“两权分离”架构下宅基地保障功能和财产功能无法有效兼顾的困境。因此,需要以“成员权”的界定作为标准来完善宅基地资格权的取得和退出,进而在不影响集体成员居住权的前提下发挥其财产功能。在此次传统农区试点中,四川泸县采用“定人定面积”的做法,江西余江采取“定户”的做法,且都制定了较完善的机制保障成员的居住权。就这两种模式而言,通过“定人定面积”是一种较优的选择,它既不突破成员权限制,从而维护了成员权的集体土地所有制,还能有效化解当前实践中存在的“一户多宅”和“乱占超占”等问题。通过赋予集体成员法定面积的宅基地资格权,不仅满足了其居住权同时还有利于村庄宅基地的整理,盘活闲置的宅基地资源。

由于宅基地资格权是成员权的体现,故当成员权消失时应审慎稳妥地推进宅基地资格权的退出。江西余江和四川泸县分别采取“时间换空间”以及“保权腾退”等“自愿有偿”办法退出宅基地,虽在一定程度上化解了宅基地居住保障功能与财产功能之间的内在冲突,但也存在退出“前置条件”不清等困境。因此,完善宅基地资格权的退出,要与农民市民化机制联动改革,不应鼓励低收入农民盲目退出宅基地。除应设置严格的前置条件外,还应探索多样化的社会保障方式,以满足其资格权的保障功能。此外,即使因乡村土地整治需要退出宅基地的也要保障农民的居住权,通过完善立法保留其在未来期限内的宅基地资格权,以保证农民不仅“退的出”还能“返的回”。对于已经取得宅基地使用权的原集体经济组织成员,即使其之后丧失成员资格,也应立法允许其保留资格权,以体现资格权的保障作用。因此,可以借鉴江西余江的做法,通过顶层设计明确资格权退出后无法市民化的农民在未来重获宅基地资格权的权利。

(三) 通过探索宅基地使用权多样化的入市保障机制,显化使用权的财产效用功能

宅基地使用权流转的实质,就是通过扩大宅基地产权结构的开放性,允许其“自愿跨村配置”向集体经济组织成员之外流转,进而实现宅基地的财产效用功能。当前,随着城镇化进程的不断推进,将会呈现越来越多人口向中心村镇集聚的必然趋势。因此,可考虑宅基地使用权“自愿跨村配置”,通过“统归统建”“统归自建”“共建共享”等多种方式引导偏远山区农民向中心村镇居住,从而在保障农民居住权的同时,通过机制设计盘活闲置宅基地资源。此次泸县试点探索宅基地“共建共享”以及把农民集中到安康公寓“集中居住”等模式,最大化释放了宅基地的经济效益,有效实现了居住权和财产权的平衡。除联建外还可允许农民自发的制度创新,在保障宅基地所有权和资格权不变的前提下,探索多元化的宅基地使用权入市保障机制。比如湖南浏阳允许直接拍卖宅基地的使用权,通过规划引导农民集中居住,从而既改善了村庄环境治理,也有利于农民财产权益的实现。因此,这就需要系统总结地方自发创新的实践经验和教训。比如传统农区对“一户多宅”和“超占乱占”部分纳入有偿使用范围,但并未对其产权的性质和归属进行有效界定。这两个试点地区往往只作调查登记并未进行实际确权,从而导致其使用权效力存在疑惑。以上这些困境都需要通过顶层设计保障初次流转后各自产权的归属以及再流转的相关制度安排。

此外,在偏僻山区,由于经济发展水平相对落后,导致宅基地使用权市场不活跃,难以形成有效需求。这时宅基地使用权流转可考虑地方政府主导下的退出模式,通过宅基地复垦充分利用土地“增减挂钩”政策,在满足农民居住权的前提下,将节余指标跨市甚至是跨省交易,向需要指标的地区出售土地发展权,从而开辟转权入市的通道,实现从使用权就地流转和节余指标跨地调剂。《江西省建设用地增减挂钩节余指标调剂实施细则》将宅基地使用权转变为有偿且有期限的集体经营性建设用地使用权并赋予其经营用途,从而向集体经济组织成员之外流转,以显化宅基地资产价值。这表明深化宅基地制度改革已经迈出重要一步,未来在宅基地跨区域指标交易方面可考虑建立“全国性土地指标交易平台”,进而充分发挥价格机制在调剂和显化宅基地资产功能方面的作用,最终建立利益共享的宅基地权利制度,实现乡村振兴的战略目标。

作者简介： 李怀,西南大学文化与社会发展学院讲师,经济学博士,重庆市,400715。;

基金： 西南大学中央高校基本科研业务费专项资金项目“马克思主义经济学视角下农地非农化增值收益分配研究”(SWU1909794);

關鍵字: 一引 推进 农民