新冠肺炎疫情全球大暴發和全球經濟衰退風險下，中國政府2020年全面實現小康社會的目標似乎並未鬆動，大規模財政紓困和刺激計劃正在醞釀之中
2020年4月15日，山東棗莊京臺高速改擴建工程高架 橋施工現場。圖 /IC
文|《財經》記者 王曉霞
編輯|王延春
全球蔓延的新冠肺炎疫情對國內外生產和需求產生了階段性的強衝擊，中國經濟一季度同比下滑了6.8個百分點，第二產業和第三產業受到較大影響。
以經濟活動為基礎的財政收入一季度也出現了大幅下滑，全國稅收收入同比下降16.4％，地方政府較為依賴的國有土地使用權出讓收入同比下降7.9％。
財政收入的大幅下滑使部分地方“三保”壓力加大，為解決地方“三保”面臨的突出問題，財政部專門成立了以部黨組書記、部長劉昆為組長的工作領導小組，加強對地方“三保”工作的統籌指導。
預計不少省份全年的預算平衡吃緊，需要採取調入預算穩定調節基金、進一步壓減支出、調整預算收支規模等措施。
國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長馮俏彬近期發表在《財政研究》上的文章估算，新冠肺炎疫情對2020年中國財政造成的增支減收總額在 1.2萬億－1.7萬億元之間，疊加受2019年減稅降費政策的後續影響，2020年“落實落細減稅降費政策”造成的減收6000億元左右，2020年全國財政收入減收增支約1.8萬億－2.3萬億元。
為有效應對疫情的負面影響，加大宏觀政策調節和實施力度，按照中央決策部署，2020年將適當提高財政赤字率、發行抗疫特別國債，向社會釋放積極明確的信號，鞏固和提升市場信心，支持完成全年經濟社會發展的目標。
4月17日的中央政治局會議在分析當前經濟形勢時仍舊提到“全面建成小康社會”，這是否意味著2020年比2010年經濟總量翻一番的目標仍未鬆動，值得關注。若如此，按中國人民大學副校長劉元春的預測，2020年GDP增速需達到5.5％。
據專家測算，2020年達到5％－5.5％的GDP增速，政府債券發行規模大致要達到6萬億－9萬億元，預計政府實際發債規模或超8萬億元。
上半年財政收入負增長，下半年財政平衡難度大
受新冠肺炎疫情疊加抗疫減免緩稅措施、增值稅減稅翹尾等多重因素影響，今年一季度，中國一般公共預算收入同比下降14.3％，其中的稅收收入同比下降16.4％，降幅均高於全球金融危機時2009年一季度的降幅。
前三個月疫情對財政收入的影響逐月擴大，全國一般公共預算收入同比分別下降3.9％、21.4％、26.1％。此外，受疫情影響大的住宿餐飲、交通運輸業、文化體育和娛樂業等行業一季度稅收收入降幅也大，依次分別下降33.2％、27％、19.6％。
財政部國庫支付中心主任劉金雲在4月20日財政部舉辦的新聞發佈會上預計，今年二季度，受國際國內新冠肺炎疫情形勢發展變化影響，財政收入可能仍呈下降態勢。但隨著中國生產生活秩序加快恢復、復工復產正在逐步接近或達到正常水平，財政收入降幅將會逐步收窄。
新冠肺炎疫情對財政收入的影響是普遍性的，《財經》記者瞭解到，一季度除西藏外全國各省份的一般公共預算收入均為負增長。
據《財經》記者統計，截至4月22日，全國31個省份中有15個公佈了一季度財政收支情況，這些省份收入下滑的幅度差異較大，疫情重災區湖北省一般公共預算收入降幅最大，超47％，重慶降幅亦較大，超23％，其餘13個省份中降幅在兩位數以上的有8個（詳見表）。
具體到市縣，據《財經》記者瞭解，湖北省之外，部分省份亦有一些市縣一般公共預算收入下滑超40％。疫情衝擊下，財政收入大幅下滑，但剛性支出增加，收支平衡吃緊。
嚴峻的收入形勢下，一些地方保基本民生、保工資、保運轉（下稱“三保”）支出壓力加大。
財政部預算司一級巡視員王克冰在前述新聞發佈會上表示，目前中央財政已經採取了加強“三保”工作統籌指導力度、及時下達轉移支付資金、督促地方階段性提高地方財政資金流動比例、強化地方庫款運行監測、加大財政支出結構調整力度等措施，提高基層財政“三保”能力。
“下一步，中央財政將按照中央政治局會議提出的‘六保’要求，研究適當提高財政赤字率，集中使用部分中央存量資金，統籌加大地方轉移支付力度，加強對地方保基本民生、保工資、保運轉的財力支持。”王克冰說。
西部某省份財政廳局預算部門人士告訴《財經》記者，目前看只是財政收入形勢不太好，資金流方面尚未出現不足問題，若到今年5月、6月收入形勢依舊較差，下半年可能會考慮動用預算穩定調節基金等其他手段。
目前看，下半年財政收入形勢仍不明朗，國內是否會出現疫情二次暴發、疫情全球大流行的蔓延範圍及影響程度、國內外需求的恢復水平、企業面臨的困難是否會極大緩解、投資者信心是否會極大增強等都是不確定因素。
據《財經》記者瞭解，某省份財政部門目前對企業的調查問卷結果顯示，目前，生產成本提高、市場需求不足、現金流緊張、資金週轉困難是大多數企業面臨的突出問題，不少企業預期全年收入下降。中小微企業受到的衝擊尤為突出。而中小微企業是國內吸納就業的主體，顯示就業形勢不樂觀。
有財政專家分析，目前看，判斷全年收入形勢需持謹慎態度。考慮到新冠肺炎疫情對國內、國外需求的較大沖擊，國內出臺的稅費減免緩措施、近年來經濟下行壓力加大，以及中美貿易摩擦影響等多重因素，今年全國財政收入即便零增長也已極為不易。
表中，各省份2020年一季度的收入增速均較大幅度低於其公佈的全年預計增速目標，後者是在國內疫情發生前各省“兩會”時確定，新形勢下相關目標或需重新考量。
前述預算部門人士向《財經》記者表示，若未來經濟形勢和財政收入狀況難有大的好轉，財政部門或會進一步採取盤活存量、調入預算穩定調節基金、壓減部分支出、優化支出結構、調整預算收支規模等方式，實現收支平衡。
穩經濟基本盤與保民生，政府發債規模或超8萬億元
疫情發生數月以來，中央財政一手抓抗擊疫情經費保障，確保公眾不因擔心費用問題而不敢就診，確保各地不因資金問題而影響醫療救治和疫情防控；一手抓紓困企業和困難群眾，促進復工復產，已出臺減稅降費、減免緩社保繳費、財政貼息、加大失業保險穩崗返還力度等多方面措施。
當前，業界高度關注的是2020年預算赤字率、新增地方政府專項債券和抗疫特別國債規模等問題，尤其是對特別國債會包含哪些內容、如何發行、規模多大等問題有頗多猜測。
按照2015年起實施的新《預算法》，中央政府和地方政府的債務限額需在每年全國“兩會”上經全國人民代表大會審議批准，照目前國內疫情防控形勢推測，今年全國“兩會”召開之時答案才會揭曉。
地方政府專項債券方面，目前中央已提前下達1.29萬元額度，近期將再下達1萬億元，按照提前下達新增額度要在當年新增地方政府債務限額的60％以內的規定，2020年新增地方政府專項債券額度在4萬億元或以上已無懸念，較2019年2.15萬億元的地方政府專項債券額度大幅提升（見圖）。
注：地方政府專項債券自2015年起開始發行 資料來源：《 財經 》記者根據每年預算報告整理 製圖：顏 斌
至於提高赤字率的幅度和發行特別國債的具體方案，財政部副部長許宏才在2020年4月3日國務院聯防聯控機制新聞發佈會上表示，將綜合考慮國內外經濟形勢、國家宏觀調控的需要、財政收支狀況等因素確定。
確定今年政府發債規模，對2020年中實際GDP增長的預測和中央政府希望全年達到的增長目標是的重要考量因子。
目前看，國內外研究機構對2020年中國實際GDP增速的預測普遍在3％以下。IMF今年4月份發佈的最新報告預計2020年中國的GDP增速為1.2％，是全球除印度唯一保持正增長的主要經濟體，2021年中國GDP將反彈至9.2％；中金公司今年3月下旬的一份研報則預計2020年中國的GDP增速為2.6％（注：該預測已包含“廣義財政赤字率”擴張6個－7個百分點的假設），2021年會反彈至9.0％。
對於中國是否設置或設置多大的2020年GDP增長目標，經濟學界觀點頗多。瑞銀亞洲首席中國經濟學家汪濤在近日中國宏觀經濟論壇（CMF）舉辦的分析會上認為目前是中國政府淡化或取消GDP目標的時機，中泰證券首席經濟學家李迅雷認為應該設置為3％，而劉元春則認為應該設置為5％－5.5％。
劉元春表示，填補1個百分點GDP增速的下滑需要財政擴張1.2萬億－1.4萬億元，因此要填補GDP增速回落3個－5個百分點需要的財政擴張資金在4萬億－7萬億元左右。
此外，綜合多方信息，預計2020年一般公共預算減收在1.5萬億元左右，政府性基金預算減收在5000億元左右。
劉元春等預測加上2020年的財政減收，實際需要的財政資金或在6萬億-9萬億元左右。
按此計算，除去4萬億元的新增地方政府專項債券，2020年實現5％－5.5％的增長目標，財政赤字和發行特別國債的規模合計最多或需5萬億元左右。
中國財政科學研究院研究員趙全厚向《財經》記者表示，考慮到疫情對當前國內外經濟形勢的影響，2020年赤字率可能提高到3.5％。
按馮俏彬的分析，2020年將赤字率提高到3.5％，可多釋放出5000億元的公共資金，用於彌補一般公共預算收支缺口，支持地方實現“三保”，穩定經濟社會運行。
由此，2020年一般公共預算赤字或在32600億元左右，抗疫特別國債的發行規模或在1萬億－1.7萬億元左右。
注：表中“—”代表該數據未公佈 資料來源：《 財經 》記者根據 各省份財政 廳局、統計局公佈數據整理
需要說明的是，按新《預算法》地方政府一般債券只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出，加上4萬億元的新增地方政府專項債券，地方發債用於各類建設的資金大概率在5萬億元以上。
財新智庫莫尼塔研究董事長兼首席經濟學家鍾正生向《財經》記者表示，考慮到後續即將出臺的地方專項債的擴容、抗疫特別國債的發行、赤字率的上調，以及一直在做的企業社保繳費的減免徵收、針對受疫情衝擊較大的企業和個人的專項資金支持，以及繼續盤活財政存量資金等，其實中國推出一個10萬億元量級的財政政策大包，也不像初看起來那麼重磅、那麼離譜。
對於抗疫特別國債的具體用途和使用方式，業界有頗多分析和猜測。
馮俏彬向《財經》記者表示，“抗疫特別國債具體用於哪些方面，還要看當前財政、經濟運行的情況，我個人認為應當對受到疫情衝擊的地區、行業、企業給予一定的救助和扶持，但儘量避免通過直接發錢的方式，應當運用介於財政和金融之間的一些工具，放大有限資金的效用，比如中小企業貸款貼息。”
她強調，對企業進行救助也要分具體情況，有的地方可以用擔保的方式，有的地方可以用貼息的方式，或者有的地方也不排除直接用補貼的方式。
“不論使用哪種方式，應當放大資金的槓桿效應或社會效應，比如對企業進行救助或補貼時，可以視情況附加不裁員、不減薪等方面的條件。”她說。
鍾正生認為，抗疫特別國債的使用方式方面可能有兩種：第一種是要用於有經營現金流的項目，即要與它產生的資產對應。按中國前兩次發行特別國債的歷史這一用途的特別國債不會納入預算赤字。第二種是給金融中介機構注資或增資，比如給中小銀行或信用擔保公司等注資。這些中介機構因給中小企業放貸、擔保而可能出現的損失，可以通過財政支持得到補償，其實就是財政補貼；或者設立一個特別的產業基金，該基金專門用於救助中小企業，等企業生產經營恢復正常後才適時退出。他表示自己更傾向於認為會是第二種。
除上兩種方式，社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華認為，可以對機關團體存款發行特別國債，由於這塊存款餘額有近30萬億元的規模，讓其中一兩萬億元購買特別國債用於疫情對沖專項支出，不會影響其自身的正常運轉。
